韩国新城得失录

郑明媚

从上世纪60年代开始，韩国中央政府开始实施第一个五年经济发展计划，促进许多劳动密集型产业的发展，大量人口由此涌入城市。

为了缓解工业化和城市化快速发展导致的人口集聚膨胀，特别是人口向韩国首都首尔高度集聚的问题，韩国中央政府启动了新城发展计划，开始在首尔周围建设新城。新城数量从当初的5个，发展到如今的近30个。

特别注重城市功能的选定

新城启动的最初动机是为了解决市民的住房问题，但仅仅解决居住，也导致新城的功能不健全。新城与母城之间在上下班高峰时期的交通压力，导致韩国的新城在后期又演变成旧城有机更新、城市边界扩张和卫星城的建设模式。

韩国政府部门把新城建设分成两个阶段：1989年前，韩国启动了24个新城的建设；1989年以后，启动了11个新城的建设。

如果按照新城的功能来区分，1989年前启动的新城主要是围绕疏解首都首尔的城市压力和功能；1989年以后的新城，更多的是为了实现均衡发展，以及为了战备的考虑，疏解首尔过度集聚政治、文化、经济中心的功能。

韩国的新城建设过程中，特别注重城市功能的选定。比如60年代，除了启动为了解决住房问题的新城建设目标以外，结合韩国第一次制定的国土综合开发计划，新城与大规模产业基地共同推进。

另外，针对不同新城的地方特点，韩国的新城还推动了构建区域新的增长中心的新城发展计划。比如，跃汉江开发的江南新城，成为对接江北老区的新的经济中心；承接中央国家机关政府职能的世宗市；把制造业作为发展重点的昌原市；以及把旅游业当做主导产业的济州岛等。

韩国的新城建设之所以能成功，在于其有效解决了三个难题，一是往新城集聚人口；二是解决新城发展的空间；三是解决新城建设的资金难题。在这三个方面，韩国积累了一些经验。

主城人口愿意迁往新城

为了解决首都住宅供需矛盾的激增，韩国确定了包括“盆唐、一山、坪村、中洞和山本”等5个新城的开发，都是在首尔市中心25～30公里以内，建设具有商业功能、休闲功能、便利的出行、舒适的居住功能于一体的新城。

比如90年代推动的东滩新城一期项目，是一座建造在一片农地上的崭新城市，现在已经形成了接近20万人的成熟市区。这里的大多数人都是从首尔搬过来的。

吸引人口到新城来的主要原因是本地物价便宜，生态环境好，社区实现了智能化的管理方式。住在这里的居民有的在本地就业，有的在首尔就业。因为在新城的建设过程中，产业集聚区的建设与开发、招商引资的工作是同步进行的。

另外，新城比较注重人性空间与生态环境的构建。比如，安养市市中心河流水系与城市景观的结合，就充分利用了人与自然和谐共生的理念，保持河流两岸自然地形、喜水植物与有机质交换本底。住在新城的人既能享受城市的各种便利，还能享受到自然风光。

由此可见，新城具备自足性，是许多首尔市区人口往新城迁移的主要原因。

土地征收与供给计划按照相关法律进行

韩国自上个世纪50年代起，陆续制定了关于土地开发和保护的各项法律。特别是70年代，为支持经济的快速发展和后续的新城发展计划，出台了比较完善的法律体系。为了抑制投机和房产泡沫，韩国还制定了一些调控措施，比如《关于宅地所有上限的法律》、《关于开发利益回收的法律》和《土地超过得利税法》、《关于房地产实际权利者名义登记的法律》等。

完善的法律体系作保障，使得韩国的新城开发并不是投机者而是许多刚需人口在推动，所以房地产价格相对合理。新城的发展与愿意搬迁的人口的目标基本一致，并没有导致大量的鬼城出现。

为了完成韩国的“200万套”住宅的计划，韩国专门设立了以政府主导的土地住宅公社，90年代、特别是进入21世纪后，社会资金参与新城开发的比例才逐渐增多。

韩国土地公社在新城开发过程中，政府主导的开发方式主要是站在公共立场上促进规划和开发，负责土地的一级开发和出让，包括从所有者手中买入、开发、储备和供给。

这种政府主导的开发模式一定程度上抑制了土地买卖投机行为。比如，新城开发之初，韩国中央政府以公共利益的名义征收了大量土地，为第一期的新城开发开拓了有效的空间。

多元化融资解决新城建设资金难题

关于新城发展计划，韩国是举全国之力来推动。初期的新城建设，中央政府提供了一些资金支持，特别是针对低收入人群的土地与住房建设，政府提供关于基础设施建设的支持资金，以及相应的减免税收等支持措施。

但除了少部分的中央支持以外，韩国土地住宅公社通过市场行为，采取了多元化的市场化融资手段，解决资金的难题。

比如，一级开发过程中通过预售来集资；韩国土地住宅公社通过成立土地银行，对土地进行储备、开发、供应和发行土地债券等形式筹集资金；二级开发过程熟地和住宅的预售筹集资金等。

从上世纪60年代起，韩国土地住宅公社开始参与新城建设，迄今为止，共参与韩国16个城市的新城开发，项目单位多达26个新城区，建成243万户住宅。

为了稳定住宅市场，韩国土地住宅公社还推行了国家鼓励租赁住房的措施，储备148万户住宅专门用于租赁市场。

发展之忧

韩国的新城计划，成为韩国城市化过程中区别于欧美的典型发展模式，推动了韩国实现均衡发展的目标。但是就其新城发展而言，也有一些问题值得思考。

比如，城市发展战略受中央政府执政理念的影响较大。中央政府对全国城市发展目标的确定，对各城市本身选择发展定位起着决定性的作用。以庆尚南道为例，在李明博执政时期这里是全国的制造业中心，而到了朴槿惠时期，制造业中心又转移到了其他地区，新城的发展计划与战略重点不得不跟着调整。

同时，规划理念的变化也影响新城的持续发展。韩国的新城发展与城市绿带计划几乎是相伴实施的，但是绿带发展受到几次民众或反对派的冲击，最终停止。规划理念的变化，也导致城市发展计划并不能按照预想的方案进行。

韩国许多新城，都是在建设和后期运营过程中不断修正。比如安养市，河流水系的生态治理，从规划时人工干预过多到回归自然，也是在人们对理念认识提升过程中完成的。河流水系已经作了修正，但是传统文化在建筑、街区中的体现，却不能很好地修正。韩国许多新城的城市风貌、建筑风格基本雷同，体现不出民居的特色。

此外，就业与居住地的匹配度仍然是新城发展的一大难题。虽然规划新城都按照理想的方式设定了产业集聚区，但在实际发展过程中，产业的进驻与新城的开发仍然步调不一致，城在前，产业在后，对于一些就业比较困难的人来说，住在新城的就业机会更少。

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处副处长）endprint