维护海权需要“人民战争”

齐岳峰

在日前举行的第五届全国边海防工作会议上，中共中央总书记习近平发出了“努力建设强大稳固的现代边海防”的号召。

这是建设海洋强国背景之下，国家最高领导层前所未有的最新表态。

开发海洋资源、维护海洋权益、建设海洋强国，需要各级政府和各个行业部门的支持与配合，需要每个中国人的关心与参与。但梦想绝对要脚踏实地。

近日，《瞭望东方周刊》对话国防大学国防动员研究中心研究员闫峰教授，用他的专业视角，解读何为“统筹边海防建设和边境沿海地区经济社会发展”。

维护海洋权益需要“人民战争”

《瞭望东方周刊》：第五次全国边海防工作会议上，中央领导提出了“要坚持军民合力共建边海防，统筹边海防建设和边境沿海地区经济社会发展，巩固军政军民团结和民族团结”等问题。在中国海军愈加强大的背景下，为何还要坚持“军民合力”？

闫峰：当前和今后一个时期，我国安全威胁主要来自海上，遏制与反遏制、分裂与反分裂、侵权与反侵权斗争的焦点也在海上，维护海洋权益形势复杂严峻，可以说环境复杂，形势严峻，危机四伏。

海洋开发、执法维权、海上军事斗争正日益成为互为条件、彼此支撑的有机整体，构成了建设海洋强国不可或缺的三大手段。随着我综合国力的上升，经济先行，执法为主，民进军护，社会参与，再辅以恰当的外交和舆论保障，当是我国维护海洋权益的基本模式。

首先，积极的经济开发是前提。抛开主权问题不谈，经济利益是最大的海上利益。事实证明，在现行国际法规制体系下，最有用的“存在”还是经济存在。

很早以前，我国在南海的军事存在就延伸到了曾母暗沙，但还是无法避免他国在南海海域盗取我经济资源，并以此作为声索南海岛礁的“证据”。

海洋开发，经济先行，不仅能使人民群众获得实实在在的好处，共享发展成果，也有助于避免因领土主权争议打乱国家抓住和用好战略机遇期的决策部署，更能通过经济利益的延伸增加我在执法和军事上把别国“挤出去”的合理性。

试想，如果在一片广袤的海洋中没有一口油井、一座码头、一条渔船、一位游客，要想维护海洋权益，其难度是非常大的。

第二，有效的执法维权是核心。历史上，我渔船、渔民在争议海域被他国抓扣、罚没、判刑，甚至枪击的案例不胜枚举，我国政府无法在自己的岛礁和附近海域有效行使执法权、难以彰显主权的问题十分突出。当前，我国作为世界上举足轻重的经济大国和负责任的政治大国，要利用好手中的法律武器，运用好海上执法力量，积极维护国家海上权益。

第三，合理的军事运用是后盾。军队作为国家重器，一举一动均体现国家意志，在维护国家海洋权益问题上担负着不可推卸的责任。伴随着我国防和军队建设的跨越式发展，海上军事斗争已能获得更为可靠的作战、作战保障和勤务保障力量支撑，军队在维护国家海洋权益方面也担负着多样化、常态化任务。

第四，广泛的社会参与是优势。在维护海洋权益斗争中，广大人民群众和社会团体积极参与，发挥了重要作用。沿海渔民冒着人身安全风险，积极响应号召，赴争议海域做海打渔，配合执法维权斗争，及时通报信息，捎带补给物资，在垦海戍边中发挥了“主权碑”、“流动哨”、“运输线”的作用。爱国民企承担着不可知的经济风险，投身岛礁和海域开发，为海上执法力量和军事力量在远海海域“站住脚”投入了大量资金和人力。可以说，有了人民群众的广泛参与，才能打赢一场场维护海洋权益的“人民战争”。

最后，恰当的外交和舆论营造是保障。从本质看，我国面临的海洋权益争端并不是零和矛盾，而是复杂的利益纠葛。由于现实地缘格局制约，维护海洋权益的外交风险加大，处理不好可能导致我在国际政治博弈中处于被动；由于现代传媒的迅猛发展，舆论宣传造势的尺度把握很难。

只有在外交上敢于发声、善于斗争、巧于周旋，打好外交组合拳，在舆论上积极营造、因势利导、拿捏有度，努力抢占舆论制高点，才能准确传达国家意志，在维护海洋权益中“稳坐钓鱼台”。

建设强大海防不简单

《瞭望东方周刊》：你如何看中国海防建设现状？是否有不尽如人意之处？

闫峰：近年来，在中央和地方各级党委政府和军事机关的坚强领导下，我国的海防事业取得了巨大成就。但与此同时，还存在着许多亟待解决的体制性障碍、方向性问题、政策性障碍和观念性阻力，与“建设强大稳固的现代边海防”的目标要求不相适应，一些问题甚至直接影响了维护海洋权益的成效。

一是领导体制上条块分割，统筹力度不够。我国目前的边海防体制，是在国务院、中央军委双重领导下，在国家边海防委员会的指导协调下，由军队和政府系统按职责分工的共同负责制，涉及军队、政府两大系统的20余个主体。

从实践来看，中央和地方设立的各级边海防委员会，虽然在边海防建设中发挥了重要的指导协调作用，但以议事协调为主的职能定位，决定了其难以打破对边海防领导管理的纵向垂直关系，难以在实际工作中发挥统筹作用。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，专门提出“调整理顺边海空防管理体制机制”，也反映出进一步调整理顺海防体制的紧迫性。

在力量队伍统筹上，2013年成立海警局，在统一海上执法力量方面迈出了重要步伐。但这一改革仍处于探索阶段，各职能部门的内部工作制度和职责区分仍不清晰，国家海警局仍不能全面担负海上执法职责，军地之间的协调机制仍不完善，距离真正的统筹建设和统一使用尚有差距。

二是职能定位上防管结合，管理职能偏弱。我国边海防担负有防卫和管理的双重使命，海防工作的体制机制和建设思路，是在以军队为主的防卫作战功能基础上，附加其他执法管理功能逐步发展起来的。

随着冷战结束，两极格局解体和经济全球化不断发展，国家安全逐步向为经济社会长期稳定发展提供有利安全环境聚焦，大规模武装入侵的外部威胁基本消失，同时海域执法管理和涉海维权的压力大幅上升，海防工作的主要职能也逐渐调整为防卫和管理并重，管控成分不断增大。但在建设指导上，不适应这一趋势的现象依然存在。endprint

比如，大量陆军海防部队的建设思路仍然立足于抗敌大规模登陆作战背景下的海岸（岛）守备，建用脱节、训用脱节的问题客观存在。下一步，海防工作如何处理好防卫和管理之间的关系，直接关系到国家安全与稳定。

三是建设投入上分担不均，现实激励不足。边海防工作作为国防的重要组成部分，在建设投入上按照中央地方事权财权划分，根据力量队伍属性不同由中央财力（包括军费）和地方财力共同负担。从实际情况看，一些力量队伍的建设投入格局，仍有必要作较大幅度调整，加大中央财力的支持力度。

比如，中央近年来高度重视海上民兵队伍建设，鼓励沿海渔民“造大船，捕大鱼”。但根据农业部的扶持造船政策，国家对于渔船建造的补贴仅30%，渔民造大船的负担太重，再加上严格的渔船数量和功率指标“双控”管理，要造一艘大船就要损失几艘小船，无形中影响了渔民的积极性。

再比如，现行民兵队伍的经费保障采取“地方人民政府保障为主，中央财政补助”的原则执行，因此海上民兵队伍建设对于经济欠发达的沿海省份来说负担很重，如不加大中央财力支持力度，有可能影响地方政府关心海防、建设海防的积极性。

四是思想观念上重陆轻海，海防宣教不力。在许多人的观念中，南海不过是地图上的“右下角”。这些问题都源自长期以来在宣传教育中对海洋和海防的忽视。

不仅如此，即使那些祖祖辈辈靠海谋生的渔民，也越来越多地鼓励子女离开这片“祖宗海”，去陆上为更好的生活打拼。这种情况如果任其发展，我国沿海地区的海洋文化、船网文化，也面临着断代消亡的危险。提高海防意识，保护海洋文化，还需未雨绸缪，长期经营。

建设海洋强国需要决心恒心

《瞭望东方周刊》：很多人都在谈“海洋强国”，你对这个问题是如何理解的？

闫峰：开发海洋、保卫海疆、强化海权、巩固海防，是一项需要统筹谋划，长期经营，协力推动的系统工程。建设海洋强国，离不开中央政府的决心、有关部门的恒心和人民群众的信心。在这方面，世界海洋强国的发展历程可以给我们启示，相关经验做法也可以为我们借鉴。

第一，建设海洋强国，需要下定决心。美国是当今世界最强大的海权国家，但美国真正将目光投向广袤的海洋，还是在19世纪末，至今不过100多年。同样，苏联海军从二战时默默无闻的“小角色”发展为全球性海上力量，也仅用了30年。从美苏海军建设发展的经验看，只要国力强盛、信念坚定，一个偏重大陆的国家走向海洋并不是遥不可及的梦想，而是实实在在的目标。

第二，建设海洋强国，需要建立任务牵引、规范合理的海防领导体制。美国的海防模式是集海洋防卫、管理和建设于一体的综合性方式，海岸警卫队是保卫美国海上安全、维护海上权益的主力。与陆军、海军、空军和海军陆战队相比，海岸警卫队有三个不同的特征：一是准军事化，平时在国土安全部编制内，不受国防部领导；二是具有海上综合执法权，甚至有临检美国海军舰艇的权力；三是属于国家武装力量的独立组成部分，战时划归海军战斗序列，接受战区司令部指挥。2013年，我国海上执法力量队伍的整合，也在很大程度上受到美国等其他国家相关力量建设经验的启发。

第三，建设海洋强国，必须统筹好国防建设和经济建设，实现安全利益和经济利益的双丰收。以美国夏威夷州为例，2012年生产总值为700亿美元，800万游客直接消费就占生产总值的20%；同时，夏威夷群岛还是美军太平洋司令部实施前沿防御的枢纽基地。按2009年数据计算，驻岛美军及其75万军人和文职人员一年通过采购和消费共为夏岛带来122亿美元经济收益。不仅如此，夏岛上的基础设施建设也已成为贯彻国防要求的典范。夏威夷州最大的空港火奴鲁鲁国际机场与希卡姆空军基地完全融为一体，且完全按照空军枢纽机场标准要求设计和建造。平时美太平洋空军使用空港的一条跑道，战时可征用所有跑道满足空军飞机起降需要。夏威夷统筹经济建设和国防建设的经验，对于我国类似岛屿的规划、开发、管理和利用，具有一定的参考价值。

第四，建设海洋强国，也离不开强大的海洋文化加以支撑。当今世界的海洋国家，在社会生活中处处散发出海洋的气息。美国影视界推出的动画片《大力水手》、系列电影《加勒比海盗》更成为海洋文化渗透全社会、辐射全世界的典型标志。由美国交通部管理、作为专业保障队伍编组的美国国防后备船队，其船身喷涂、船员服饰等都与美国海军建制舰船十分类似，甚至被称为美国“第五军种”。以上种种，都显示出海洋国家对海的热爱、对海员的崇敬、对海军的尊重，透露出浓烈的海洋文化气息。endprint