基于公共物品理论探讨农村水源安全的保障措施

刘振华，刘 芳

(浙江水利水电学院 测绘与市政工程学院，浙江 杭州 310018)

目前，我国规划内剩余的1亿农村人口的饮水依然不安全，同时由于水质标准提高、水源变化、水质污染等原因，还有约2亿新增农村人口饮水不安全.根据《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，“十二五”期间，全面解决2.98亿农村人口和11.4万所农村学校的饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右，任务艰巨繁重.农村饮水安全工程，凝聚民心，尊重民意，化解民忧，实现民愿，被誉为“德政工程”和“民心工程”.农村饮水处理流程通常都采用“混凝-沉淀-过滤-消毒”的常规工艺，农村地区经济发展水平相对较低、饮水处理规模较小、饮水处理技术相对落后、饮水工程管理人员素质较低等因素的影响，因此，水源安全就成为农村饮水安全的核心，是民生水利的关键.因此，非常有必要探讨农村水源的公共物品属性及保障农村饮用水水源安全的相关问题，对政府部门及农村居民解决农村饮水安全提供参考作用.

1 农村水源现状

2010年12月31日出台了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(简称2011年中央一号文件)，提出：“到2013年解决规划内农村饮水安全问题，‘十二五’期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题”水利部部长陈雷在2011年3月全国农村水利工作会议上提出：“尽快让农民便捷地喝上洁净水、放心水.要把农村饮水安全摆在更加突出的位置.”农村饮用水水源类型主要有地表水和地下水，供水工程类型主要有集中供水和分散式供水，水源安全是保障饮水安全的重要基础.根据水利部2008年组织调查数据显示[1]，截止到2008年底全国农村供水总人口91 955万人，集中式供水人口46 728万人，分散式供水人口45 227万人.其中，全国在农村集中供水工程中采用地表水和地下水的供水人口比例，(见图1)，东部地区(见图2)，中部地区，(见图3)，西部地区，(见图4).由图1、图2、图3、图4可知，西部和东部农村地区饮用水水源中采用地表水和地下水的供水人口基本相当，中部地区采用地下水供水人口是地表水的2.5倍，全国整体上农村饮用水水源主要还是以地下水为主，达到57%.

图1 全国地表水和地下水的供水人口比例

图2 东部地表水和地下水的供水人口比例

图3 中部地表水和地下水的供水人口比例

图4 西部地表水和地下水的供水人口比例

我国农村饮用水水源地水质保护形势严峻，主要表现为天然劣质水问题突出、农村饮用水水源地污染问题日趋严重.其中，农村水环境的主要污染源包括乡镇企业污染、化肥和农药的过量和不合理使用、集约化养殖场污染、固体废弃物污染和农村污水处理基础设施落后等.饮用水水源污染比较普遍，尤其是近年来相继发生了一些突发性重大水污染事件，如沱江特大污染事故、松花江水污染事件、珠江北江水污染事件、湘粤边界跨省镉和砷污染事故、九洲江砷污染、陕西省山阳县钒矿尾矿库水污染事件.浙江省饮用水源地水体中氨基甲酸酯农药污染现状及健康风险，结果表明：涕灭威、灭多威、克百威检出率较高；河流型水源地水体中氨基甲酸酯农药污染比水库型水源地严重[2].中国地质调查局的相关专家在国际地下水论坛发言中提到，全国有90%的地下水都遭受了不同程度的污染，其中60%污染严重.除了其他污染源，化肥、农药的大量使用污染了农村的地下水源，更由于村民大多是用手压井直接抽取浅层的地下水，农村居民往往成为地下水污染最直接的受害者.由此可见，农村饮用水水源作为饮水安全的核心，与农村居民的身体健康、生活幸福息息相关，是民生问题的关键，但水源安全形势非常严峻.

2 农村水源的公共物品属性分析

农村饮用水水源安全涉及的内容较多，如水源水质、水量、水源地气候、备用水源地建设、水源地的生态环境保护.在农村地区一定区域内，农村居民人数和所需要的饮用水水源量相对保持稳定，基本上可以认为是一个定值.如果在该区域内能够提供的饮用水水源是安全的，则享受水源安全带来的益处与该区域内的居民人数无关，每位居民都能平等享受，此时具有完全的非竞争性.如果该区域内由于经济发展较快、社会福利较好，会吸引外地居民在本地进行工作和生活，则会导致该区域内居民人数的增加.由于该地饮用水水源的供给量是按照当地的居民人数多少而设计的，即水源供给量是恒定的，则会造成由于外来人员的增加，导致本地居民享受水源安全带来的益处下降或水源品质降低.如果要继续保持原来的饮用水水源安全带来的益处，就只有增加水源的供给量，但这会造成水源安全成本的上升，导致边际拥挤成本增加为正而不是零，表现出一定的拥挤现象.同时，还需要增加水源工程建设费用、水源地保护成本，导致边际生产成本增加为正而不是零，表现出一定的消费竞争性特点.因此，在该区域内的一定居民人数下，饮用水水源安全具有完全的非竞争性；如果该区域内的居民人数增加，则水源安全具有有限的非竞争性.

要保障农村饮用水水源安全，从根本上需要改善水源地的生态环境，需要居民与政府一起共同参与保护水源的各种行为，如禁止堆放、倾倒和填埋粉煤灰、废渣、放射性物品、有毒有害物品等各种固体废物；禁止向水体排放含重金属、病原体、油类、酸碱类污水等有毒有害物质；禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器和包装器材；禁止使用化肥和化学农药；破坏水源涵养林、护岸林以及与水源保护相关的植被；禁止新建化工、电镀、制革、冶炼、印染、炼油、制浆造纸项目，以及含放射性的和其他严重污染环境的建设项目.保护饮用水水源地的生态环境、防治水体污染，无论从效率上还是从伦理道德上都需要每一位居民的参与，都不应该将任何一位居民排除在外.在享受饮用水水源安全带来的益处，不管是该区域内的居民还是外来人员，也很难通过技术手段将他们排除在外，不然可能会引起社会的不稳定，所以农村饮用水水源安全具有非排它性.因此，农村饮用水水源安全具有有限的非竞争性或排它性，属于准公共物品.同理也可以根据公共物品理论，分析得出农村饮水安全具有准公共物品特性.

3 基于公共物品理论的农村水源保障措施

3.1 健全农村饮用水水源保护的法律法规体系

目前，我国现行法律架构体系中，涉及饮用水源保护的法律主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水土保持法》.其中，《中华人民共和国宪法》由全国人民代表大会通过，属于基本法范畴，对水环境保护做了原则性规定；其余五部法律由全国人民代表大会常务委员会通过，属于一般法，或者单行法，他们从不同角度对水环境或水源保护进行直接或间接的法律规定，是我国饮用水水源保护主要的法律依据.涉及饮用水源保护的国家行政法规主要有《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《中华人民共和国城市供水条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》.涉及饮用水源保护的地方法规比较多，如《广东省饮用水源水质保护条例》《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》《合肥市饮用水水源保护条例》《杭州市生活饮用水源保护条例》《广东省东江水系水质保护条例》《上海市饮用水水源保护条例》《大同市饮用水水源保护条例》《四川省饮用水水源保护管理条例》《南宁市饮用水水源保护条例》《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》《青岛市生活饮用水源环境保护条例》.这些法律法规中，涉及饮用水水源保护的规定比较分散，没有形成系统的水源保护法律规定.由于各部法律法规的立法背景、立法目的等方面的差异，法律法规间存在不协调问题，甚至相互冲突，导致水源保护执行难.同时，这些涉及饮用水水源保护的法律法规，重点强调城市饮用水水源保护，对农村水源保护的适用性较差，导致农村饮用水水源保护的法律法规体系不健全.因此，非常有必要建立健全饮用水水源保护的法律法规体系，或者由国务院负责制定“农村安全饮用水条例”，或者由全国人民代表大会及其常委会制定一部覆盖城乡的“安全饮用水法”，以填补我国目前缺少农村饮用水水源保护的专门法律法规.将饮用水水源保护，特别是农村水源保护，单独列出，对水源保护进行系统性法律规定，为政府、社会团体、农村居民保护饮用水水源提供直接的明确的法律依据，规范水源保护相关方的责任和义务，从根本上解决农村饮用水水源不安全问题.

3.2 政府应承担保障农村水源安全的责任

农村饮用水水源安全具有准公共物品的属性，无论从供给者角度还是消费角度分析，都具有明显的外部性特点.从水源供给者角度分析，享受水源安全带来的益处难以排除其他居民，所以供给者难以通过对水源收取费用的形式将不付费的居民完全排除在外，此时作为准公共物品的水源安全产生了正外部性，对农村居民的安全饮水福利产生正的溢出效应.从水源消费者角度分析，由于供给水源难以排除他，消费者即使不付费也能从中享受水源安全带来的益处，这就大大削弱了居民为消费安全的水源而付费的动机，居民总是倾向于“搭便车”，享受水源安全带来的正溢出效应.农村居民的这种“搭便车”行为导致难以通过市场机制调节安全水源的供需，大家都不愿意作为安全水源的供给者，出现“市场失灵”，即市场不能实现帕累托最优.公共物品具有外在正效应，如果能像私人物品那样能明确界定产权的话，那么公共物品的市场供给则是有效率的；但是，公共物品具有 “公共性”，明确界定产权是不可能实现的；因为如此，公共物品才让政府来提供[3].公共物品消费上的非竞争性，使公共物品一直处于较低的定价水平，从而加剧了对公共物品消费的不节制，而公共物品的非排它性则降低了私人供给公共物品的积极性[4]，所以政府需要承担公共物品供给的责任.因此，对于农村饮用水水源安全的供给必须依靠一种集中计划的过程，以达到资源的有效配置.这种“集中计划配置资源”的主体应该是政府，包括中央政府和地方政府，中央政府为地方政府提供财政和政策支持，地方政府作为农村饮用水水源安全的主要供给主体，应承担主要责任.同时，政府是可以潜在地解决农村水源安全问题，因为我国经济发展总体处于上升阶段，财政收入以较高比例逐年增加，就可以通过财政转移支付手段，增加对农村饮用水水源保护的投资，如水源地生态补偿基金，为农村居民提供安全的饮用水源，可以使居民的饮用水源状况变得更好.必须把保障农村饮用水水源安全供给，作为政府不可推卸的责任，是体现社会和谐、社会公正的重要方式.

3.3 鼓励农村居民参与水源安全的供给

长期以来，政府对农村水源安全的供给处于缺位状态，基本上是农村居民自给自足，但水源安全本身具有公共特性.在公共物品提供方面存在着政府主导、社会主导和政府社会共同主导的三种模式，更为贴近我国实际的模式应该为政府和社会共同主导模式；但是，我国的中介组织和第三部门在农村公共物品供给过程中，其作用还没有得到有效地发挥[5].根据农村饮用水水源安全的内容，包括水源水质、水源水量、水源保证率、备用水源、水源地的生态环境保护，其中，农村居民可以直接或间接参与水源安全供给的方面比较多，如参与防治污染水源的行为、备用水源建设、水源地的生态环境保护.实际上政府也不可能完全供给水源安全，不然会导致供给的高成本和低质量，必须要农村居民的积极参与，特别是水源地环境保护和禁止污染水源的行为.农村居民参与水源安全的供给，不仅仅可以保持水源安全，而且可以降低供给成本，提高水源供给效率.德国公共服务提供者实现了多元化，通过市场化方式，私营部门已广泛从事于传统上依赖于政府的行业，如水、能源等；美国采用私人供给城市供水，运行费用比政府供给减少15%～60%[6].因此，政府可以制定农村水源安全供给的政策，鼓励更多的农村居民积极参与水源安全供给，如防治污染水源、水源地生态环境保护；方式可以灵活多样，如政府与居民合作、委托居民保护水源；对参与的居民进行必要的财政补贴和优惠措施，如医疗保障、教育等方面，调动居民的积极性.

4 结 语

饮用水水源安全是农村饮水安全的关键性因素， 2011年中央一号文件提出了解决饮水安全的目标.在中部地区，农村饮用水水源主要以地下水为主，水源水质、水源地环境污染是农村饮用水水源不安全的重要因素，水源安全形势总体上严峻.由于农村饮用水水源的准公共物品属性，政府需要承担起保护水源安全的责任，健全水源保护的法律法规体系，采取政策措施鼓励农村居民积极参与水源安全的供给，有利于从根本上解决水源不安全的问题，从而促进农村饮水安全的解决.

参考文献：

[1] 倪文进，马超德.中国农村饮水安全工程管理实践与探索[M].北京：中国水利水电出版社，2010:112-121.

[2] 王 静，刘铮铮，潘荷芳，等.浙江省市级饮用水源地氨基甲酸酯农药的分析、污染特征及健康风险[J].环境化学，2010,29(4):623-628.

[3] 武靖州.公共物品供给中内在性问题的探讨[J].审计与经济研究，2010,25(2):95-100.

[4] 邵念荣.珠三角农村饮水安全保障机制研究[M].广东：暨南大学出版社，2011:37-44.

[5] 中国行政管理学会县级行政管理研究分会.构建和谐社会:我国农村公共物品供给的法治保障[J].中国行政管理，2006(2):79-81.

[6] 阮 萌.当代公共物品市场化供给的国际经验及启示[J].经济纵横，2009(6):107-109.