我国信访权利的法律溯源

黄丹

［摘要］任何一项权利都不可能凭空产生，总是与一定的社会背景相联系，与政治、经济、社会、文化等诸多因素密不可分。信访权利作为现实存在的一项权利，自然有着内在的演进路径。追溯信访权利的历史起源，比较分析其在不同历史阶段的特征内容，对于充分发掘信访权利蕴含的法律价值，促进我国信访制度的完善与发展，有着重要意义。

［关键词］信访权利；历史渊源；现实基础

［中图分类号］Ｄ６３２；Ｄ９２０．４ ［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００２２－０４一、中华法系的古老传统提供了历史渊源

中华文明源远流长。作为这一古老文明的重要分支，中国古代法制长期独立发展，自成一统，总称中华法系。清末以后，尽管中华法系作为一个实体已经不复存在，但由于历史文化的不可割裂性，其影响却持久而深远，潜移默化地发挥着作用，为我们理解现实生活中的种种信访现象提供了历史注解。综合来看，中华法系对信访权利的影响主要来源于三个方面：

１．德治与人治相结合的法律文化。中国法律起源于礼，“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”的思想长期占据主导地位，道德教化的作用优于法律，人们普遍相信政治清明、法律公平依赖于所谓“清官”、“青天老爷”的存在，为官者道德水准的高下对社会和个人的影响往往是决定性的。由于民众的个人权利系于官员的道德品格之上，因此民众个人权利的实现，不是通过法律手段获得救济，而是主要依赖于某个官员的清正廉洁和明察秋毫。官员成为了正义的代言人，甚至就是正义本身，司法被边缘化了。这种法律文化传统经过长期积淀，形成了隐蔽而强大的社会心理，对民众行为起着暗示和引导作用，并作为一种文化基因传承了下来，为我们理解现实生活中流行的“信法不如信访”、“不找法院找领导”等现象提供了历史参照。

２．官本位与权力本位共存的政治文化。在家国一体的政治体制下，国家存在的唯一目的就是维护“万世一系”的神圣皇权，所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，广大民众在身份上是臣民而非公民，被排斥在国家的政治生活之外。公共权力运行的立足点在于治民而非治官，各级官员“牧民”、“御民”、“使民”具有天然的、法定的合理性。在这样的政治格局之下，民众无法形成独立健全的人格，其作为社会主体的价值主要是向国家尽义务而非主张权利，即使主张权利也要求官员“为民做主”，而不是“我要做主”和“由我做主”。在这样的政治文化传统的浸润之下，即使是现代社会里的公民，也会对信访权利的认知出现这样一个误区：公民个人的权利在公权力面前是这样的卑微和渺小，只有借助权利或者更高层的权力才能实现自己的利益诉求。可以说，近年来进京上访人员的数量居高不下，很大程度上就是受到这种官本位与权力本位思想的影响。

３．行政司法合一的司法传统。中国古代法律的实施，主要通过数量庞大的职业官僚机构进行执法和司法，地方各级官府都是行政与司法合一，从事具体执法、司法的绝大多数官员不专业、不负责，整体司法水平不高。司法力量分布不均衡，从中央到地方逐渐衰减，结果越是基层的民众越是感受不到司法的神圣，无法建立起对法律的认同感。在司法制度上以行政为主导，而且受儒家视民间诉讼为教化不行、民风不淳的“无讼”、“息讼”思想影响，诉讼制度不发达，重民间调解轻司法审判，一般规定只有不接受调解的案件才可以提起诉讼。在具体的司法裁判上，除依据法律外，同时要综合考虑伦常、息讼、恤刑等多方面因素，往往是人情大于法理，导致同一类案件在不同地方出现不同的结果，大大削弱了法律的社会效果。同时，作为对司法裁判的修正与补救，相应地设立一系列必要的申诉与直诉制度。向皇帝的直诉最早可以追溯到周代设立肺石，这种制度后被南梁武帝和唐朝沿用。与之类似，汉朝在皇宫外设鼓，可用于喊冤。至西晋改称“登闻鼓”，以后为历代沿用。此外，还可以通过“邀车架”的方式向皇帝直诉。以上制度和规定，在现行的信访制度中都能找到某种印记，使人很容易联想起诸如拦截领导汽车、下跪请愿、鸣冤叫屈等类似信访行为。这些行为的相似性和关联性表明，现阶段信访权利在很大程度上只是弱者维权抗争的一种手段，还没有完全上升到宪法价值的层面。要完全实现其宪法价值，显然还有一段比较长的路要走。

二、近代西法东渐的融合贯通提供了理论依据

在晚清，中国遭遇了“三千年未遇之大变局”，由此拉开了变法图强的历史大幕，中西法律制度也开始了全面的接触、碰撞，并最终实现了融合贯通。在这一过程中，最主要的成果是宪政理念的引入，以及随之开展的宪政实践。大体分为三个阶段：

１．预备立宪。１９０６年，颁布了《宣示预备立宪谕》，设立考察政治馆（后改为宪改编查馆），作为预备立宪的办事机构，进行了一系列的预备立宪准备活动。１９０８年，颁布了《钦定宪法大纲》，这是中国历史上第一部成文的宪法性文件。《钦定宪法大纲》“只列君上之权，纯为日本宪法的副本，无不与之相同”。［１］内容主要以维护皇帝至高无上的尊严和地位为主，带有浓厚的皇权色彩，仅赋予了臣民九项权利、自由和义务，并且还施加了诸多限制。１９１１年，出台了《宪法重大信条十九条》。《十九信条》被视为中国历史上第一部宪法，也是清朝颁布的唯一一部宪法。《十九信条》是迫于革命压力的产物，带有明显的妥协特征，在内容上没有规定人民的权利，但对皇权进行了实质性的限制。

综上所述，清末预备立宪的根本动力，来自于社会各界的压力。在整个过程中，清政府都是处于被动的状态之中，一步一步的妥协和退让，立宪的内在动力明显不足。反映在宪法内容上，必然是以维护所谓“大清皇帝统治大清帝国万世一系”的皇权为主，对公民权利和自由的规定和保障极为有限，因此，没有也不可能规定申诉、监督、请愿等相关权利。

２．民国初年立宪。清朝既亡，共和兴起。在民国初年，先后制定了六部主要的宪法性文件，整理有关对相关公民权利的规定情况如下：

１９１２年《中华民国临时约法》。《临时约法》是中华民国第一部宪法性文件，共７章５６条，主要内容分为国家制度和基本权利两部分。在基本权利部分，第２章“人民”共１１条，比较充分的规定了人民的权利与义务，在第７条规定“人民有请愿于议会之权”。第１５条规定“本章所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之”。

１９１３年“天坛宪草”。这是北洋政府时期的第一部宪法草案，这部草案的第１４条规定“中华民国国民，依法律有请愿及陈述之权”。由于袁世凯对这部草案不满，这部草案规定的公民权利没有得到切实保障，中国公民享有的权利水平，又回到了清末预备立宪阶段。

１９１４年《中华民国约法》（“袁记约法”）。共１０章６８条，在第６条规定“人民依法律所定，有请愿于立法院之权”，但对所有的公民权利和自由全部做了“于法律范围内”的限制。

１９１９年《中华民国宪草》（“八年草案”）。段祺瑞组织“安福国会”，于１９１９年制定了《中华民国宪法草案》。但由于次年段祺瑞在直皖战争中被皖系军阀打败，被迫下台，这部宪法草案未来得及通过就被作废。

１９２３年《中华民国宪法》（“曹锟宪法”）。这是中华民国历史上第一步正式宪法。共１３章１４１条。其中，第４章“国民”共１８条，规定了国籍和公民的基本权利及义务，在第１６条规定“中华民国人民依法律有请愿及陈诉权”。相比之前的几部宪法性文件，这部宪法对公民权利的规定比较详尽，但由于受到政治影响，这部宪法也没有得到很好的实施。

１９２５年《中华民国宪法案》（“段祺瑞草案”）。这部草案共５编１４章１６０条，在内容和体例上照搬了１９２３年宪法，其最大的亮点是分设国事法院和普通法院，提出了中国历史上最早的宪法诉讼模式。由于这部草案始终未提交立宪机构讨论，因此对公民权利没有产生实质性的影响。

综上所述，这一时期的立宪活动，深受政权变动的影响，制定的几部宪法性文件，更多出于对政治合法性的考量，因此在内容上偏重于国家制度设计和国家权力的分配，对公民权利和自由的规定相对偏弱，而且即使这些有限的规定，由于政权的频繁更替也未能得到很好地施行。这些动态状态中的立宪活动证明：对于公民权利来说，仅有宪法文本是远远不够的。没有先进的宪政理念和宪政文化作基础，以及稳定的宪政体制作保证，包括信访权利在内的公民权利难以得到实质性的保障。

３．国民政府时期立宪。国民政府时期，立宪活动主要围绕着孙中山三民主义与无权分立指导思想下的军政（“军法之治”）、训政（“约法之治”）、宪政（“宪法之治”）理论而展开，先后制定了三部主要的宪法性文件：

《中华民国训政时期约法》。１９２８年北伐战争胜利完成，中华民国由军政转入训政，同时国民党内部由于孙中山的去世而发生分裂。１９３０年，汪精卫等在北京城里召开中央党部扩大会议，与南京国民党中央及国民政府对立，南北两方分别制定了两个宪法性文件。在北方，汪精卫等７人组成起草委员会，于１９３０年底在太原完成了《中华民国约法草案》（“太原约法草案”）。《草案》共８章２１０条，最突出的特点是仿照法兰西第三共和国宪法，把“人权宣言”放在了宪法的首位。在第２章规定了人民的权利与义务，采用“直接保障主义”，第４０条还规定在宪法规定范围内的权利不受法律限制。但最终由于政治原因，太原草案并未被正式采纳而成为法律。［２］在南方，蒋介石政府于１９３１年６月，颁布了《训政时期约法》。约法共８章８９条，在第２章规定了“人民之权利与义务”。在权利保障方面，与“太原草案”相对，采取了“法律保障主义”，规定除宗教信仰外如果没有具体法律的保障，约法关于权利的条文便没有效力，且政府可以通过法律加以限制。在第２０条规定了“人民有请愿之权”。

《中华民国宪法草案》（“五五宪草”）。１９３１年“九一八”事变后，民族危机空前加重，人民要求立宪的呼声高涨。在这一压力下，国民党决定于１９３５年召开议会，还政于民。此后，经过多年的讨论、修改，１９３６年５月５日，《中华民国宪法草案》获得正式公布，被称为《五五宪草》。宪草共８章１４８条。第２章规定了公民的权利和义务，共１９条。对公民的权利仍然采用“间接保障”，政府对其可以通过法律加以限制。在第１８条规定了“人民有依法律请愿、诉愿及诉讼之权”。

《中华民国宪法》。共１４章１７５条，在第２章规定了人民的权利与义务。这部宪法对权利和自由仍采取间接保障，法律可以加以必要限制，但是又在第２３条规定，“除为防止妨碍他人自由，避免紧急违宪，维护社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”，表明其基本精神是保障而非限制，相比《训政时期约法》和《中华民国宪法草案》明显进了一步。在第１６条规定了“人民有请愿、诉愿及诉讼之权”。

综上所述，这一时期的立宪活动，仍然是在外部的压力下进行的。其总体框架围绕着孙中山三民主义与五权分立的宪政思想设计，实现途径按照孙中山军政、训政、宪政“三序”进行。但在具体实践中，又根据情势发展而赋予了新的内涵，即“在早期是训政和以党治国，在后期则是通过改良，对五权宪法进行再加工，以期让赋权式的宪法变成常规意义上的限权宪法与民权宪法”。［３］在对公民权利的保障上，训政时期的“太原约法草案”规定的人权入宪和“直接保障主义”是相当进步的，但可惜未能付诸实践。与之相比，其余几部宪法性文件则完全采用“间接保障主义”，使公民权利受到了保留和限制。

三、新中国成立后的发展路径提供了现实基础

１９４９年，中华人民共和国成立，国家性质发生了根本改变，国民党时期的法律体系被彻底摧毁，由此开始了新的法律体系的建构过程。从新中国成立到目前为止，共制定了四部宪法以及一部带有临时宪法性质的《共同纲领》。通过这些宪法文本我们可以看到，“请愿权”这一名称已经消失，其实质性的内容存在于被宪法学者所归纳的“监督权”之中。

１．《共同纲领》。共７章６０条，其中第５条规定：“人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”。１９５１年６月，国家政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，正式建立了信访制度。这一时期的信访制度，主要功能是倾听人民呼声和处理人民意见、建议及申诉，政治属性大于法律属性。如１９５１年５月１６日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度．．．．．．”这一价值定位，对其后信访权利的发展产生了很大的影响。

２．１９５４年宪法。共４章１０６条，其中有１５条是对公民权利的保障，在第９７条规定：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”。这部宪法对公民监督权作出了规定，从而为信访权利提供了宪法依据。但在１９５７以后，由于受“左”的思潮影响，阶级斗争出现扩大化以致１９６６年开始了长达１０年的“文化大革命”，对民主与法治造成了极大地破坏，公民基本权利难以得到切实保障。

３．１９７５年宪法。共４章３０条，其中第２７条规定：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，任何人不得刁难、阻碍和打击报复”。这部宪法带有明显的“文革”印记，政治宣示的意义大于法律实质，内容和结构都十分简单笼统，公民权利与自由被明显削减，仅有３条规定了对公民权利的保障。

４．１９７８年宪法。共４章６０条，其中有１３条是对公民权利的保障，在第５５条规定：“公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。对这种控告和申诉，任何人不得压制和打击报复”。这部宪法对公民权利保障的条款数量有所增加，但由于仍然受到极“左”思潮的影响，公民权利保障的层次和实际水平还比较低。

５．１９８２年宪法。共４章１３８条，其中有２４条是对公民权利的保障，在第４１条通过列举的方式规定了公民的监督权。此后，随着改革开放的不断深化，这部宪法经过了四次修正，绝大多数情况下是基于经济制度的发展变化，对序言和总纲部分所作的修正，但在２００４年的修正中，在第３３条增加了“国家尊重和保障人权”的基本原则，为信访权利的保障提供了更高层面的宪法依据。

与公民基本权利保障得到加强的事实相对应，作为信访权利存在载体的信访制度，也在这一时期发生了重大变化。１９９５年，国务院颁布《信访条例》，公民信访权利的实体保障开始由国务院的《决定》上升到行政法规的法律层面。但这一时期信访机构的职责仍然是“转达和转办”，公民信访权利难以得到有效的实体保障。２００５年，国务院出台了新的《信访条例》，与１９９５年的旧《信访条例》相比，新增加和修改的条文达到４６条，占到９０％，内容有了很大的突破，突出了对信访人合法权益的保护，将“任何组织和个人不得打击报复信访人”从原信访条例中的普通条款提升至总则位置。

纵观以上公民基本权利和信访制度的发展演进，我们可以得出这样一个结论：公民的基本权利和信访权利之间存在着逻辑上的包容和实质上的关联，呈现出一种正向比例关系，即信访权利随着公民权利的增减而同步变化。突出的例证有两个：一是“文化大革命”期间，公民的基本权利保障程度最低，信访权利的保障也同样处在最低程度；二是２００３年收容遣送制度消亡，公民基本权利保障的状况明显改善，随即就出现了新中国历史上的首个信访洪峰。但这样的总体趋势并不表明，公民基本权利规定的增加必然会促进信访权利的保障，在某些阶段，公民基本权利规定的增加与信访权利保障的实际情况之间还会出现偏离，信访权利反而受到诸多限制，特别是来自行政力量的限制。这一背反现象表明：当前，在公民信访权利的保障上，存在着某种制度黑洞，吞噬了本应与公民基本权利规定同步增加的信访权利。从制度经济学的原理分析，相比于司法救济、行政救济的“成本昂贵”，信访这种公共产品由于“价格低廉”，被一些公民尤其是处于社会底层的弱势群体所采用，甚至形成了某种路径依赖，在相当大的社会层面上产生了替代效应，信访作为一种补充救济制度本身反而成为了社会问题，导致出现了疏与堵之间的悖论。而要打破这种悖论，技术上的修补如行政命令、政绩压力、联席会议、社会动员、突击维稳等，在某个特定时期可能是有效的也是必要的，但要根本解决这一社会问题，则必须以宪政的思维理念，从国家制度化的层面重新作出安排。

参考文献：

［１］王世杰，钱瑞升．比较宪法学［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，１９９７：３４８．

［２］张千帆．宪法学导论［Ｍ］．北京：法律出版社，２００８：１２５．

［３］张千帆．宪法［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００８：６２．

责任编辑宋桂祝