新丝绸之路：从战略构想到现实规则

赵龙跃

【摘要】建设“新丝路”是涵盖经济贸易、金融投资、交通运输和人文科学等广泛议题的综合性区域合作倡议，是密切我国与周边地区国家政治经济关系的重要战略构想。在当前复杂的国际形势下，“新丝路”建设将面临巨大的挑战。“新丝路”战略不仅需要经贸互通和基础设施等“硬件”方面建设，而且需要观念更新与规则构建等“软件”方面建设，以实现从“对外开放”到“塑造开放”的转变，使我国对外开放从“积极推进”发展到“自然融入”阶段，为构建开放型经济新体制创造有利的国际环境。

【关键词】丝绸之路经济带 海上丝绸之路 区域合作

【中图分类号】D81 【文献标识码】A

2013年，中国周边外交工作成就显著。习近平主席出访中亚、东南亚国家时先后提出建设“丝绸之路经济带”、“海上丝绸之路”等一系列重大合作倡议，绘就了拓展我国同周边国家全面合作的宏伟蓝图。“新丝路”战略构想提出之后，相关各方参与的愿望非常强烈，不仅周边一些国家反应积极，而且国内许多地方政府也行动迅速，希望搭乘此次跨区域重大经济合作的顺风车。“新丝路”战略构想的提出恰逢其时，但必须指出，“新丝路”建设是一项长期的系统工程，必然会面临众多参与方之间利益协调难度大、外部势力竞争激烈和基础设施水平参差不齐等多方面的挑战。对于基础设施等“硬件”问题，只要投入足够的财力、物力就不难克服，但是对于利益协调、外部竞争等复杂的“软件”议题，则需要进行充分研究并投入大量外交资源。后者是基础设施和经济合作顺利推进的重要前提，需要更加重视。我们必须注意到，仅仅具有共同利益并不能必然导致合作，所以，在“新丝路”建设过程中，既要注重基础设施和经济合作等“硬件”方面的建设，又要进行观念的更新和相应规则的构建，做好“软件”建设，以适应并服务于“新丝路”战略构想。实际上，“新丝路”战略构想所提出的国家政治经济环境，本身就要求“新丝路”建设不仅要注重经济合作的规模，更要注重提升合作的质量、合作的效果和维系合作的机制建设等“软件”的作用。

“新丝路”战略构想的提出

中国进一步深化改革开放，构建开放型经济新体制，需要适应并创造有利的周边与国际环境。周边国家是中国崛起的重要战略依托地带和发展经贸关系的重要伙伴，中国历来非常重视周边合作。2013年，中央召开新中国成立以来的首次周边外交工作座谈会，确定了今后5至10年我国周边外交的战略目标、基本方针和总体布局。其中，“新丝路”战略构想是新时期拓展我国同周边国家全面合作的重大举措。

2013年9月，习近平主席出访土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等中亚4国，并出席了在俄罗斯圣彼得堡举行的20国集团领导人第八次峰会和在吉尔吉斯斯坦比什凯克举行的上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议。①期间，他在纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲，全面阐述了中国对中亚地区的新政策，提出要做和谐和睦好邻居、真诚互信好朋友、互利共赢好伙伴，以及打造互利共赢利益共同体的三个关系和一个共同体的基本定位。在此基础上进一步提出共同建设“丝绸之路经济带”，拓展中国与中亚地区的全面合作。“丝绸之路经济带”的总体思路是“以点带面，从线到片，逐步形成区域大合作”，做到“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”。②2013年11月29日，李克强总理出席在塔什干召开的上海合作组织成员国总理第十二次会议时进一步提出深化安全合作、加快道路互联互通、促进贸易和投资便利化、加强金融合作、推进生态和能源合作、扩大人文交流等发展与中亚国家关系的“六点建议”。③

出访中亚之后，习近平主席于2013年10月出访印度尼西亚和马来西亚，在印度尼西亚国会发表题为《携手建设中国—东盟命运共同体》的重要演讲，全面揭示了中国对东南亚国家的新政策，提出做“好邻居、好朋友、好伙伴，携手建设更为紧密的中国—东盟命运共同体”，并宣布中国愿同东盟国家加强海上合作，使用好中国政府设立的中国—东盟海上合作基金，发展好海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪的“海上丝绸之路”。④与此同时，李克强总理在第16次中国—东盟领导人会议上提出“2+7合作框架”，即深化战略互信、拓展睦邻友好和聚焦经济发展、扩大互利共赢的“两点共识”，再加上积极探讨签署中国—东盟国家睦邻友好合作条约、启动中国—东盟自贸区升级版谈判、加快互联互通基础设施建设、加强本地区金融合作和风险防范、稳步推进海上合作、加强安全领域交流与合作，以及密切人文、科技、环保等交流的“七点建议”。⑤“新丝路”战略构想的政策要点参见上表。

李克强总理曾经指出，我们要在加强“硬件链接”的同时，进一步加快完善原产地规则实施机制，抓好信息、通关、质检等制度标准的“软件衔接”。⑥笔者认为，在“软件衔接”方面，更新观念、积极参与规则制定也是其中的重要内容。⑦因为要保证合作的稳定与质量，不仅需要技术性规则的制定，还需构建从整体上规划和引导合作的机制与规则，更新思想观念，以应对“新丝路”建设所面临的复杂局面和挑战。

“新丝路”战略构想面临的复杂局面与挑战

“新丝路”建设所面临的国际政治经济环境比较复杂，其中值得关注的有三个方面：一是美国积极推动TPP、TTIP和TISA等超区域贸易协定谈判，企图继续主导新一轮国际经济贸易规则的制定；二是世界主要大国在亚太地区的战略竞争不断加剧，东亚区域经济合作凝聚力下降、进展缓慢；三是俄罗斯积极推进欧亚联盟建设，意在维持和提升其在中亚地区的影响力。为了应对这些国际与周边政治经济变化的新情况，中国的“新丝路”战略构想不仅要高度关注经贸和交通等“硬件”建设，而且也要高度关注“软件”建设，转变观念，积极参与相应规则的构建。

美国积极推动“超区域”贸易协定谈判，试图继续掌控制定规则的制高点。随着新兴发展中国家经济的迅速增长，特别是发达国家金融危机以来，国际经济格局发生了较大的变化。以美国为代表的西方发达国家，为了摆脱经济危机的困扰，最大限度地维护自身利益，不顾多哈回合谈判中发展中国家所关注的发展议题和完善多边贸易体制的需要，将主要精力用于推进TPP、TTIP和诸边服务贸易协定（TISA）等超区域（Mega-Regional）贸易协定的谈判。积极推进超区域贸易协定谈判具有双重目标：一方面是竭力圈占市场，目前TPP和TTIP成员的经济和贸易总量分别占全球总量的63%和59%；另一方面是制定所谓的高标准贸易规则，试图抢占新一轮国际经贸规则制定的主动权。endprint

在全球价值链的时代，双边自由贸易协定、区域自由贸易协定和超区域贸易协定谈判，成为新一轮国际经贸规则制定的战略途径。美国主导的TPP，美欧主导的TTIP和TISA，不同于一般的贸易协定，他们更加关注的是所谓的高标准贸易规则，包括竞争中立、政策协调、劳工标准、环境标准、高水平的原产地规则和知识产权保护等条款。这些议题远远超出了一般贸易谈判议题的范围，开始深入到经济、社会等国内法制法规的领域。美欧发达国家试图利用自身在全球价值链上的优势地位，来引领新一代经贸规则的制定，其路径是通过超区域贸易谈判制定新的规则，然后利用其市场占有的优势将区域规则上升为全球贸易规则，从而绕开以WTO为核心的多边贸易规则制定平台。目前，在新一轮超区域贸易协定谈判中，美欧在一定程度上已经掌握了规则制定权的先机，其他国家若不想被边缘化，只有追随美国参与其中或者与之进行竞争。

在发达国家的压力之下，一些新兴国家也纷纷转向特惠贸易协定（PTAS）。这些因素导致了特惠贸易协定竞相发起与多边贸易体制困局既交织在一起又相互影响的复杂状况。中国作为亚太地区经济和世界经济的主要国家之一，也必须考虑通过FTA等机制形成以自己为核心的经济合作区，并在实践中创新规则，避免成为美国主导规则的被动接受者。

大国战略竞争不断加剧，东亚区域经济合作凝聚力下降。美国在亚太地区强力推进TPP，现在基本谈判完成了18轮，已经进入部长级直接谈判阶段，成员国由最初的5国发展到现在的12国，东亚地区的新加坡、文莱、越南、马来西亚和日本先后加入。2010年，中国超越日本成为东亚区域第一大经济体之后，大国之间的战略竞争进一步加剧，东亚区域经济合作的凝聚力受到严重影响。日本安倍政府的所作所为，不断激化中日和韩日关系，直接影响了中日韩三国自由贸易区的谈判。大国战略竞争的阴影也妨碍一些东盟国家与中国合作的进一步深化。由我国主导的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）能否顺利成功，也将面临严峻的挑战。⑧

东亚地区经济发展潜力巨大，特别是东南亚国家与中国经贸关系密切，是中国重要的对外投资对象。1997年亚洲金融危机之后，中国一直积极推动东亚区域经济合作，东亚国家之间经济上的联系和发展成为该地区在冷战结束以后保持相对稳定的重要条件。在美国战略东移推行亚太经济方略的大背景下，如何协调中美日的战略竞争，直接影响着东亚区域经济合作的进程。其一，美日都提出了以自己为核心的区域合作设想，并积极争取东南亚国家的支持；其二，大国之间战略竞争的加剧，促使亚太区域合作的核心议题从经济发展转向安全与军事。在此情况下，原有的合作进程难以推进，建设“海上丝绸之路”无疑将有助于探索中国发展与东南亚国家关系的新路径。

俄罗斯推进欧亚联盟建设，以维持和提升其在中亚的影响力。中国与东南亚国家的经贸合作比较密切，中国—东盟自贸区是我国同其他国家建立的第一个自贸区，于2010年全面启动，2013年开始打造全面的“升级版”。与东南亚国家相比，中亚国家与中国的经济合作水平相对较低。2014年，习近平主席在会见哈萨克斯坦总统时提出“促进贸易多元化，确保实现2015年双边贸易额400亿美元的目标”，⑨在会见乌兹别克斯坦总统时提出到2017年将双边贸易额提升到50亿美元，并早日启动中乌自贸区谈判。⑩

中亚国家与俄罗斯的政治经济联系密切。在经济上，中亚与俄罗斯在能源和劳务方面合作最密切，经济互补性强，双方互为重要贸易伙伴。俄罗斯也在努力推动建设欧亚联盟，以整合俄罗斯与东欧中亚国家之间的经济合作关系。有分析认为，俄罗斯在中亚地区最重要的经济目标是占领当地的制造业市场，而中国在该地区的主要目标是进口燃料和其他商品。中国提出建设丝绸之路经济带，不仅仅要推动能源和矿产资源的合作，而且还涉及贸易、金融和交通等领域。这不可避免地会引起俄罗斯的担忧，俄罗斯国际事务委员会发布的一份报告指出，中国在中亚大力投资管道基础设施和连接中亚各国与中国东部省份的交通基础设施建设，“已经使俄罗斯在中亚经济领域中的影响严重下降，使俄罗斯丧失了作为中亚各国优先考虑的主要经济伙伴的地位”。由此可见，妥善处理与俄罗斯在中亚地区的关系，明确丝绸之路经济带与俄罗斯在东亚地区合作机制之间的互补关系，对于中国顺利推进丝绸之路经济带建设至关重要。

此外，中国在推进“新丝路”建设的过程中还将面临一些政治与安全问题，例如东海问题和南海问题，有时候关于领土（领海）的矛盾争端还可能激化。周边一些中小国家虽然与中国经济合作关系密切，但是对中国战略上的猜疑从未消失。近几年来，日本安倍政府不顾历史事实，采取种种经济手段争取东南亚国家，将与中国的冲突延伸到东南亚地区。这些都是中国需要认真应对的问题，“新丝路”建设不仅需要关注经济层面的问题，还需要考虑在安全和政治层面上的突破。

推进“新丝路”建设需要观念更新

“新丝路”建设是在中国成为区域经济增长中心、周边大国战略竞争加剧及地区安全问题凸显的情况下提出的重点发展与中亚和东南亚国家关系的战略构想。推动“新丝路”建设，需要根据中国国际地位的变化和外部环境复杂化等新情况，调整思路，更新观念，以适应现实要求。

从“互惠互利”到“包容惠及”，树立“领导意识”和“责任意识”。党的十八大报告提出“巩固睦邻友好，深化互利合作，努力使自身发展更好惠及周边国家”，2013年中央周边外交工作座谈会进一步提出“使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展”。“惠及”是在中国成为区域第一大经济体和与周边中小国家力量对比中具有显著优势的情况下适时提出的重大理念创新，以互惠互利为基础的“包容惠及”应该作为中国建设“新丝路”的重要原则。“惠及”理念体现了强国心态，是“强国外交”的理论和实践基础。“惠及”与“互利”并不矛盾，“惠及”是“互利”的进一步提升。对建设“新丝路”而言，道路联通和油气网络等基础设施建设，中国应该在前期投入适当的资金，以吸引和带动更多的投入；对于一些落后地区的资源开发，中国也要更加注意有利于当地经济社会发展的投入和建设。这些看似是中国单方面惠及相关国家发展的举措，实际上将会取得互惠互利的效果，因为道路管网建设是中国发展与这些国家经贸互通和能源合作的基础，适当的发展援助不仅可以提升中国在周边国家的影响力，而且有利于对外直接投资相关合作项目的顺利开展。可以说，“惠及”带来的是中国与“新丝路”周边国家的共同发展，如果我们只关注自己的兴趣，对对方的利益考虑不够，那么就可能出现中国对一些国家的投资越多，越触发当地经济民族主义的情况，最终不利于合作的展开，甚至会引发当地民众对中国合作项目的反感。因此，在“新丝路”的建设中，我们应树立以互惠互利为基础，更注重包容惠及的“领导意识”、“责任意识”和“强国外交”的理念，着眼于区域整体，关注长远利益，注重合作的有效性和持续性。endprint