基于FEA的电子政务顶层设计思路研究

许超彬 蔡鹏

【摘要】 FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架，它为OMB和联邦政府各机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的新方式。本文运用FEA方法论对电子政务顶层设计的框架进行研究，分视角提出电子政务顶层设计模型，为建设规范、实用、高效的电子政务系统提供了参考模型。

【关键词】 FEA 方法论 电子政务 顶层设计 模型

一、引言

早在上个世纪90年代，美国联邦政府CIO委员会就开始着手研究，并在1999年提出了“联邦政府组织架构框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF）”的研究报告。美国预算管理办公室（OMB）根据“联邦政府组织架构框架”的基本精神，于2002年提出了“Federal Enterprise Architecture，FEA”，并为此成立了“FEA项目管理办公室（FEAPMO）”。

我国电子政务建设发展迅速，但普遍存在服务水平低、部门各自为政、盲目建设、投资浪费、信息资源共享程度低、服务功能不实用等问题。缺乏顶层设计已成为我国政务建设核心问题，本文以FEA框架为基础，对我国电子政务顶层设计的思路及方法进行细化及研究，提出电子政务顶层设计参考模型GEA，以指导及规范电子政务的顶层设计工作。

二、FEA方法论

FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架，它为OMB和联邦政府各机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的新方式，其目的就是确认那些能够简化流程、共用联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府的业务线之内的工作的机会。FEA由5个参考模型组成，它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构。

三、电子政务建设现状及存在问题

2006年国家信息化领导小组对国家电子政务总体框架的构成做了如下定义：包括服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制；推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源并发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。各地区、各部门按照中央和地方事权划分，在国家电子政务总体框架指导下，结合实际，突出重点，分工协作，共同推进电子政务建设[3]。

虽然国家提出了电子政务总体框架，各级电子政务建设取得了一些阶段性成果，电子政务外网及内网建设基本有雏形，各级政府单位基本都建设了办公自动化及业务处理、信息库等系统。但目前电子政务的发展仍然存在很多问题：缺乏宏观规划，没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划，没有统一的建设模式。同时，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用的标准也各不相同，造成新的重复建设。亟需提出一套统一的电子政务模型，使建成的电子政务系统能够协同共享复用。

四、基于FEA的顶层设计模型

本报告参考以上方法论，建议将顶层设计分为业务架构、系统架构、数据架构及技术架构四部分，并形成电子政务实体架构参考模型（GEA）。具体如图1所示：

4.1 业务架构设计思路

业务架构是电子政务顶层设计的基础，其核心以政府业务或具体的服务为中心，打破原有按照部门机构进行的职能业务划分，对整体业务进行重新梳理，有效明确了各部门间业务流程及业务关系，从而有利于理清部门之间的合作关系。业务架构由职能域、业务域、功能视图及业务流程组成。

1、职能域划分。结合我国政务职能的现状，可对职能域进行进一步分解，我省政务业务的职能划分主要包括政策及决策、业务及服务和内部管理三大部分。

2、业务域划分。针对我省目前各部门机构的划分形成相关的业务域划分，包括劳动就业、人力资源、医疗卫生、安全监督、应急指挥等。

3、业务功能视图及业务流程。由业务域以及职能域共同构成了业务功能视图，其清晰划分出各业务在每个职能域中所对应的业务功能，有效的梳理出各业务功能，为后续应用系统建设提供良好的业务依据。业务流程则明确了各业务间的关系，为整体业务的优化以及整体数据及系统的优化提供了良好的依据。

4.2 系统架构设计思路

系统架构设计根据业务架构对各业务的应用支撑能力进行分析，描述从业务功能到系统功能之间的映射关系，得出整体系统的功能、应用、系统间集成关系以及整体系统的部署视图。

功能架构视图是一个以业务为驱动的功能性框架，其核心为完成从业务功能到系统功能的映射，即从系统功能的角度，明确实现各业务所需的软件功能，并详细描述各系统功能的边界及所需完成的系统任务。功能架构设计结合现有系统功能建设现状，从软件功能的角度出发，将各业务的实现映射成为软件应用中的系统功能，每个系统功能以服务构件的形式进行展现，明确其相关的功能描述以及功能边界。

应用架构视图是以应用系统为核心的框架，其核心为完成从系统功能到应用系统的转换，即从应用系统开发的角度，明确各应用系统所需的系统功能，并详细描述应用系统的边界及其功能的合集。应用架构设计从软件开发的路线出发，结合职能业务的分类以及现有应用系统的建设现状，对系统功能进行归类合并，形成清晰的系统边界及系统功能。

4.3 数据架构设计思路

数据架构的远景目标是利用统一的数据模型，整合各部门业务数据，形成统一的业务数据库，通过规范数据交换信息，明确信息交换目录，实现各部门间的数据交换与共享，全面实现数据的标准化、一致性、准确性和可靠性。

数据架构重点包括：数据模型、数据应用以及数据管控三部分：

1、数据模型。数据模型包括概念数据模型以及逻辑数据模型。概念数据模型是一个高阶数据模型，它定义了行业主题域、层面、主要实体及实体间的关系。系统逻辑模型是对概念模型的进一步分解和细化，它重点对模型实体以及他们间关联进行描述。

2、数据应用。数据应用主要分为基础信息库、业务数据库以及分析数据库，基础信息库为各业务数据库中公共及抽象的部分，包括法人单位、地理信息等信息，业务数据库重点存储各部门运营数据，分析数据库主要体现在决策分析数据的建立上，通过对业务数据库中相关业务数据进行抽取清洗、共享发布、动态分析以及数据挖掘等工作，为各业务提供全方位的数据分析和信息共享。

3、数据管控。数据需求是数据处理及管理的驱动力，首先必须对数据需求进行有效的管理。在明确数据需求后，必须通过数据所有权管理明确数据的所有权归属并进行统一协调。数据是重要的资源，其安全也是数据管控的一个重要方面。数据生命周期的五个不同阶段是数据管控的具体对象，对数据的有效管理必须覆盖数据的各个生命阶段。在对数据管控对象进行管控时，需要一些具体的管控指标来指导管控活动或评估管控结果，数据管控的目标也需要分解城相应的管控指标。数据质量就用于设定和管理数据管控指标，确保在设定的成本下实现数据管控的目标。

4.4 技术架构设计思路

技术架构是一个技术和组件的集合，技术架构是IT架构中比较底层的架构，它定义了如何建立一个IT运行环境来支持数据和应用架构，以保证业务的正常开展。主要包括对基础设施、信息安全以及集成关系的描述，其中基础设施包括基础网络、主机存储两部分内容。

1、基础设施。根据相关应用系统的建设部署及应用规模，计算相应的基础网络以及主机存储资源需求。其中，基础网络部分依据整体用户对应用所需带宽、网络速率、网络安全的需求，配置相应的网络及链路。主机及存储部分则根据用户对应用的访问量以及应用数据的需求量对相关的服务器以及存储设备进行配置。

2、信息安全。按照《党政机关信息系统安全测评规范》和《党政机关信息系统安全定级指南》的要求，信息安全重点从基础设施安全、应用安全、业务安全、管理安全四大方面进行设计。

3、系统集成。如何将不同时期，不同开发商建设的系统有机的整合在一起，是系统集成所要解决的最大问题，根据用户需求以及相关技术的特点，完成系统从数据、应用、流程、界面四大方面的集成。

五、结束语

美国电子政府的 FEA 架构，采用模块化设计，将传统科层式的政府组织分阶段重新建构，利用信息技术增强了机构间的合作与协同，从而可以为公民、企业及其他合法组织更好地提供服务。同时，由于共享类数据可以被所有政府机构共同使用，这就势必降低了政府运作的综合成本，并能更好地进行国家防御。还有，FEA 架构在进化过程中采用对外开放的体系模式，即任何个人或组织均可以通过联邦政府的电子政务官方网站以标准形式提交对FEA 架构的改进建议，这会更高效地推进其发展。

我国的电子政务建设已历经若干年的建设，虽相比过去有了很大的改进，但仍处于起步阶段，在很多地方与发达国家差距较大，希望通过本文基于对FEA架构的研究能给大家一些思考与启发。