主要发达国家自然垄断行业监管机制嬗变的适用性分析及对我国的启示

刘 佳 丽

(吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012)

主要发达国家自然垄断行业监管机制嬗变的适用性分析及对我国的启示

刘 佳 丽

(吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012)

“嬗”字顾名思义，本义为：缓。所谓“嬗变”，即自然的演变，如特征或条件的彻底改变。嬗，多体现为一种客观的、外在的、规律性的发展变化。纵观自然垄断行业监管机制所经历的监管迷信、监管质疑、监管重构三个阶段，可以发现，一方面，监管机制嬗变的理论假设来源于对经验事实的观察，另一方面，经验和事实也是对监管机制嬗变理论的一种检验。机制的嬗变准确地说是一种主观见之于客观的表现，既随着技术进步、市场规模及范围、自然垄断合理性及其边界的动态变化，在客观上进行不断调适，同时也因各国国情、政府监管理念的差异，在机制选择、运用上呈现主观诉求。对自然垄断行业政府监管机制嬗变及其适用性的分析，应充分咀嚼世界范围内的监管改革经验，掌握借鉴监管机制调整及适用的一般规律；更应结合本国实践，结合政府监管机制改革的多元目标，将先进的监管机制移植于特殊国情之上，努力使之本土化。

自然垄断；监管机制；嬗变

一、自然垄断监管理论及监管机制的嬗变

从约翰·穆勒(John Stuart Mill，1948)最早提出自然垄断概念并从自然因素角度将自然垄断的成因归结为自然条件和规模经济性，再到鲍莫尔、潘扎克和威廉(Baumol & Panzar & Willing，1982)超越前述定义，利用更具抽象性和普遍性的成本劣加性对自然垄断进行重新定义，并提出可竞争性市场理论，为放松监管提供理论依据和改革方向，上述自然垄断理论都是建立在技术不变、市场需求不变、时间跨度不变等前提下，多从静态角度进行分析。但若从动态角度切入，由于技术进步、市场需求以及双方相互作用，自然垄断边界呈现动态性特征，进而要求根据产业性质对相关监管机制设计、监管体制搭建和监管制度安排进行对应调整。由于监管体制和监管制度在短期内相对稳定，变动频率较小，因此，监管机制的及时更新与不断调适在技术进步飞速、自然垄断产业边界动态性调整极为频繁的当下就显得尤为重要。

遵循监管思想史和监管改革史梳理并重的思路，按照“市场失灵—监管失灵—重构监管”[1]的发展脉络，可以对自然垄断行业监管机制设计理论的嬗变历程进行重新演绎。

(一)监管迷信：基于市场失灵考量的自然垄断监管理论及监管机制嬗变

校正市场失灵、维护公共利益是政府对自然垄断行业实施监管，进行监管机制设计的最初理由。为加强对微观经济领域的干预，从18世纪90年代开始，政府对自然垄断企业的进入、退出、价格、投资等进行直接制约。其中，主要以进入监管保证生产效率、以价格监管保证配置效率。价格监管机制设计理论相继出现被称为“微观经济学的中心政策处方”的边际成本定价、可有效减少经济扭曲的最优偏离边际成本定价，以及回报率监管、价格上限监管等。此外，基于外部性的解决方案主要有：直接监管；以市场为基础的监管政策，如利用征税或补贴的方式；私人解决方案。基于信息不对称的解决方案有：质量保证和最低质量标准监管，用以解决道德风险和“柠檬”市场问题[2-3]。然而，由于相关机制设计多建立在监管者拥有充分信息的假设前提下，存在法治条件不完善、利益集团行动、信息不完全、不对称等问题，导致监管机制实施过程中极易出现监管俘获或建立利益同盟等风险。

(二)监管质疑：基于政府失灵考量的自然垄断监管理论及监管机制嬗变

由芝加哥学派经济学家施蒂格勒(Stigler，1974)、佩尔兹曼(Peltzman，1976)、贝克尔(Becker，1983)等发起的“规制俘获”理论，公共选择学派提出的公共选择理论(Bunchanan，1954)，鲍莫尔、潘扎和威利格提出的可竞争市场理论(Baumol，Panzar & Willing，1982)，阿顿提出的次优理论(Utton，1986)，鲍莫尔和克莱沃里克提出的监管滞后效应理论(Baumol，Klevorick，1970)等均从不同角度对传统政府监管理论及监管机制提出质疑，指出在缺少竞争和激励机制的背景下，政府监管政策及监管机制设计的预期目标与监管实践存在矛盾，政府监管失灵不可避免。因此，这一阶段监管机制的设计从全面监管向以促进竞争为目标的监管放松或监管缓和方向转变，并广泛运用投资回报率监管、两部类收费、拉姆塞定价、容量限制定价等灵活的价格监管机制以及强制互联互通、普遍服务义务、新入企业低付费等不对称监管机制消除市场准入壁垒、引入市场竞争，“市场和竞争是最主要的监管”成为政府监管政策和监管机制改革的趋势。

(三)监管重构：激励性监管理论及监管机制嬗变

因信息不对称导致的“逆向选择”和“道德风险”问题损害监管目标的实现。因此，重塑自然垄断行业监管过程中政府与市场的关系，建立既规避市场失灵，又有效防止政府失灵的有效监管机制的意义凸显，激励性监管理论及相关监管机制应运而生。激励性监管的根本目的在于在信息不对称和保持原有监管结构的前提下，给予被监管者提高内部生产效率和经营效率的激励。典型代表有最先将监管过程视为委托—代理问题的洛伯和马盖特提出的激励企业说真话的“L—M激励机制”(Loeb&Magat，1979)以及对其进行进一步完善和补充的“V—F机制”(Vogelsang&Finsinger，1979)；巴伦和梅耶森逆提出在逆向选择情况下的激励相容方案(Baron & Myerson，1982)以及萨平顿(Sappington，1983)和巴伦、伯圣科(Baronand&Besanko，1984)引入事后观察成本和被监管者成本进行随机审计对机制进行的改进；萨平顿和西布利提出的多时期激励模型“增量剩余补贴方案”(ISS)(Sappington& Sibley，1988)，首次提出将逆向选择和道德风险同时引入委托—代理关系的“最优线行激励方案”(Laffont&Tirole，1986)以及在被称为“规制经济学的圣经”的《政府采购与规制中的激励理论》一书中建立的科层结构下的激励机制(Laffont&Tirole，1993)等。在成熟的政府监管理论和监管机制的影响下，西方发达国家纷纷运用激励性监管理论及相应机制设计指导本国自然垄断行业改革实践，并形成一些比较成熟的、应用广泛的监管模式，给自然垄断行业政府监管改革带来新气象。

二、主要发达国家自然垄断行业监管机制嬗变及其适用性

从监管实践来看，自然垄断行业政府监管改革的逻辑是：市场失灵产生监管需求，监管需求产生监管供给，监管供给过度引发监管失灵，监管失灵带来监管改革需求，监管改革需求引发监管改革实践，在自然垄断领域集中表现为重塑旨在规避市场失灵，又防止政府失灵的监管机制。从18世纪90年代开始，基于市场失灵的广泛存在，世界各国政府对微观经济领域的干预开始全面加强，将政府这只“看得见的手”延伸到自然垄断领域的进入、退出、价格、投资等各环节。直至20世纪90年代，随着自然垄断领域陆续出现的企业绩效低效、人浮于事、监管成本持续上升、财政包袱过重等监管失效问题，以美、英、日等为代表的发达国家开始反“监管”之道而行之，展开一场以放松监管、引入竞争为主要手段的政府监管改革，并取得良好的改革效果。其中，主要发达国家自然垄断行业监管机制调整及改革效果大体可以从以下几方面把握：

(一)“全方位、立体式”放松监管改革

从整体上看，自然垄断产业放松监管是一个“全方位、立体式”的监管机制改革进程。

从放松监管实践的历史进程来看，美国放松监管大致分为三个时期：19世纪80年代—20世纪初，铁路、电力、电话、管道燃气等传统自然垄断性质产业的监管；20世纪30年代—40年代大危机发生后，银行(1933)、证券和广播(1934)、卡车和输送管道(1935)、海运(1936)、航空和批发电力等结构竞争产业(1938)为主要对象的监管；20世纪50年代以后，主要以能源领域为对象，包括1954年对天然气价格、1960年对输油管道、1973年对石油价格实行的扩大监管。从领域覆盖程度来看，自1975年以来，美国联邦政府首先撤销民用航空局，放开准入监管，废除机票统一定价制度；1989年完全取消对天然气的监管；之后放开公路运输进入监管，引入私营中小企业参与州际长途运输竞争；1984年分拆AT&T，形成AT&T、MCI、Sprint多家电信公司竞争的局面。1996年更是将电信业放松监管促进竞争机制推向新阶段，实现传统电信、有线电视和互联网等不同业务之间的相互融合与进入，实现全方位竞争。从放松监管的深度和广度来看，美国民航业10余年的放松监管历程为：取消航空货运监管(1977年)→取消航线监管(1978年)→取消大部分价格监管(1982年)→解散民用航空委员会(1985年)→全面取消价格和服务标准监管(1989年)→放松外资准入监管(1991年)→取消各州内对航空快递业务的监管(1994年)。

1975-2003年间英美两国在民航、电信、电力、天然气、邮政、铁路以及公路7个主要自然垄断行业的监管力度呈逐步放松趋势。其中，美国公路行业放松监管改革力度最大，监管指数从最初6.0降至0.5，其次是电信行业和航空业，其监管指数同期分别下降了3.8和2.6。英国放松监管改革力度最大的是电力行业，监管指数从1989年的6.0骤降至1990年的0.8，并迅速降为0。相比之下，邮政行业、公路行业的改革力度明显不够[4]。

(二)放开市场准入，为竞争开辟通道

对垄断产业的业务分拆仅是促进竞争的手段，关键仍在于放松进入监管，允许新企业的进入，形成有效竞争格局。

以英国电信为例。1982年，英国电信市场开放市场准入，以发放经营许可证的方式引入竞争，并在基础电信市场形成以BT和Mercury双寡头垄断的竞争格局。到20世纪90年代，放松市场准入政策进一步深化，在基础电信领域和增值业务领域引入新的运营商，结束了英国电信市场“双寡头垄断”的局面。英国在保留国际通信业务基础上鼓励电信业务竞争，并放松不同电信产业之间相互进入的监管。如有线电视公司有资格同时经营电话业务；移动通信企业可以经营有线网络通信服务业务；Mercury公司可以与有线电视公司以合作的方式通过有线网络共同提供通信服务等。经过新一轮放松监管政策，英国经营多种电信业务的公司总数超过100家。1996年英国在开放国内市场的同时逐步开放国际通信业务市场，率先向欧盟成员国开放电信市场，随即向全世界开放。1997年，为实现各电信运营企业之间的公平、有效竞争，英国所有电信企业应增设服务项目，保证顾客在不变更电话号码的前提下自由选择电话公司，并将此项服务作为通信网络经营企业获取经营许可的必备要件之一。

(三)垂直分解和剥离重组结合，引入竞争机制

随着技术进步和市场需求的不断变化，适时剥离那些不再具有自然垄断“合理性”的环节或业务成为引入竞争的一计良策。

英国从1987年开始筹划电力监管改革，基本设想是：厂网彻底分开。输配分开、用户自由选择供电商，私有化与引入竞争同步，将发电、输电、配电、售电各环节分解。原垂直一体化的垄断电力公司经分解后形成3个发电公司、1个电网公司和12个地区电力公司。同时，英国将市场机制引入发电和售电环节，分别采取直接交易和Pool方式。为保障所有电力市场中参与竞争者可以平等使用电网，英国将高压输电网全部归国有，输配电环节仍然保持绝对的垄断。对电网价格采取价格上限监管机制，实现发电侧的寡头竞争。英国电力产业的监管改革使电力价格有所下降的同时电力结构得到改善。放松监管使该国生产率提高约70%，电力经营合同的特许经营制使价格下降18%-21%。其中，居民用电价格下降28%，中型工业用户电价下降约31%。英国电力产业监管改革及监管机制的运用实现巨大的成本节约，因此迎来世界各国的纷纷效仿，对电力产业展开拆分改革的热潮。

美国电信产业的分拆改革始于1982年。在20世纪60年代，美国电报电话公司AT&T是一个集研发(贝尔实验室)、制造(WE公司)和长途电话、国际电话、本地电话业务为一体的巨型垄断企业，彻底垄断了美国的电信市场。美国电信产业分拆改革对AT&T进行“一变八”，AT&T除保留长途电信部分、贝尔实验室以及WE公司外，将本地固定网络及市场运营划归为七个区域性贝尔公司。并且让AT&T与拥有本地固定网络的七个地区性贝尔公司严格分离，专营长途服务，在长途电话领域与其他公司展开竞争，并使电信业务的服务质量和价格得到较大改善。1992年，美国长途通信费用创纪录地下降了38%—40%。

(四)实行非对称监管，维护和保证公平竞争

在对原垄断产业进行分拆重组、放松市场准入的监管实践中，为避免原在位垄断企业凭其资金、网络等优势采取策略性行为打击新进入企业，非对称监管在放松市场准入的初期被视为一种有利公平、有效竞争格局形成的监管机制被广泛适用。

以英国电信产业监管改革为例。20世纪80年代初期，在有线电视网络中培育市场竞争力量还是一种尝试，需要采取谨慎的态度。并且，一家新企业进入电信产业要比多家企业同时进入更具优势。同时，英国若要在电信产业中建立新的通信网络需要巨额的投资和较长时间，新进入企业在成长初期也会因缺乏规模经济导致较高的成本和较低利润。因此，为加快形成有效竞争的电信市场，英国政府对新企业提供一些“进入帮助”。其改革措施主要有：其一，基于电信网建设的巨额沉淀成本以及投资回报长周期，为避免过度投资造成社会资源的过度浪费，英国政府只允许一家企业进入电信行业，并未完全放开投资准入机制；其二，政府对被允许进入的这一新进入企业提供大量准入“帮助”，促进市场竞争机制的快速形成；其三，英国电信公司应以较低成本价格向新进入企业提供电信网络服务；其四，允许新进入企业采取“撇脂定价”(market-skimming pricing)策略，有权选择通信业务量较大的线路和地区进行经营。英国政府在电信产业实施的非对称监管，对新进入企业提供帮助，虽然在短期内有悖于公平竞争，但从长远来看，却有利于培育竞争力量，实现有效竞争。

美国对AT&T实行分拆重组后广泛运用非对称监管手段。如对原在位垄断企业长途电信公司和地区电信公司电话资费业务实行严格的“投资回报率监管”机制，但对新进入的非AT&T长途电信公司非但不执行严格的监管，反而对接入费实行各种折扣和优惠政策，积极引入市场竞争力量。到1989年，美国逐步放松对AT&T的监管，给予其适当的自由经营权，实行激励强度较高的价格上限和下限监管机制；当AT&T所占市场份额仅为53%，长途电话市场不再占有市场主导地位时，FCC最终取消了对AT&T的价格监管。在普遍服务方面，AT&T和贝尔地区电信公司在市场开放初期负责提供普遍服务，而对其他企业没有此要求。可见，在美国电信业放松监管改革进程中，非对称监管的轨迹处处可寻。

(五)激励性监管机制的广泛运用

雪理佛提出的区域间比较竞争机制，该理论应用到电力、天然气、自来水、电信和医疗费率等行业，取得良好效果。英国Littlechild最早实施价格上限监管机制，不但顺利解决道德风险问题，并且成为“轻微监管的手”。英国的地区性自来水供应企业在英格兰、威尔士分别有10家，在苏格兰有12家。1989年英国政府在自来水供应行业引入区域间比较竞争，自来水供应企业的经营效率得到较大提高，成本较低的企业获得更多的利润，从而激励企业降低自身成本至其他企业平均成本之下进而展开间接竞争。1989年，美国联邦电信委员会用价格上限监管机制代替投资回报率监管，并将其推广至市话交换公司的接入费监管上。随后，很多州在电信监管中也相继转向价格上限监管。2002年，采用价格上限监管机制的州达到38个，占州总数的76%，而投资回报率价格监管机制的运用则呈减少趋势，仅有8个州，占州总数的16%。

大量实证研究表明，价格上限监管机制与更高的生产效率相关(Cowan，2002)。1993年，FCC对AT&T审查发现，1990-1993年间因实施价格上限监管实现美国消费者收益累计增加18亿美元；1989—1991年美国对AT&T实行价格上限监管比投资回报率监管增加18亿美元，消费者剩余接近200亿美元[5]；并且，价格上限监管对全要素生产率贡献率为2.8%，而没有实施价格上限监管的企业在提供同样产出水平时需多支付6%—7%的劳动[6]。

从各国激励性监管机制的应用实践来看，在克服监管机构和被监管企业之间的信息不对称问题方面，激励性监管机制的作用较为显著。

(六)主要发达国家自然垄断行业监管改革成效

1.效率提高

在美国，自然垄断产业放松监管获得了巨大的综合收益。美国取消进入和退出监管，放开价格，由市场竞争机制来决定，并从中获益350亿美元每年[7]；同时，消费者从更低价格和更高质量的产品和服务中获益320亿美元。据Wlinston(1993)统计，仅从取消监管所造成的扭曲中得到的附加收益每年就高达200亿美元[8]。见表1。

表1 1990年美国从放松监管中获得的收益 10亿美元

资料来源：Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature，1993，31(3)，pp.1263-1289.

1997年，OECD利用效率收益的特定产业评估，结合投入产出集合和一个包含互联宏观模型的动态模拟方法，美、日、德、法、英、荷、西班牙及瑞典八个国家在电力、电信、航空客运、公路货运、零售业实行放松监管改革前后的相关数据进行检验后发现，放松监管可以使各国劳动生产率和GDP得到提升，见表2。其中，美国GDP提高0.9%、日本为5.6%、德国4.9%、法国4.8%、英国3.5%、荷兰3.5%、西班牙5.6%、瑞典3.1%*1997，The OECD Report on Regulatory Reform.。

表2 部分国家或地区监管成本和放松监管的收益

资料来源：Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature. 1993，31(3).

2.价格降低

OECD对其成员国自然垄断产业放松监管所获效果进行考察后发现：总体来说，在市场准入和监管价格被逐步放开后，服务质量有所上升，价格呈下降趋势。见表3。

表3 放松监管后OECD主要成员国自然垄断产业价格下降比

资料来源：OECD，1997，The OECD Report on Regulatory Reform Synthesis[R]. P12 Table 1.

从表3中可以看出，在电信产业放松监管中，各国价格下降比均超过10%，并且芬兰电信资费水平下降幅度最大是66%，英国为63%；在民航业，各国下降水平都在20%以上，其中英国和美国下降幅度都在33%。据相关数据显示，美国电话电报公司进行分拆改革至1996年，美国的长途电话费降低70%以上[9]。根据Winston(1993)的计算，1990年的放松监管使美国消费者获取收益326—430亿美元；相反，监管造成消费者福利严重损失，经计算铁路和运输机费率监管的年福利损失约为10—40亿美元[10]。

三、对中国的启示

从20世纪90年代中期开始，我国在电信、电力、民航、铁路等几大自然垄断行业密集展开放松监管改革。尤其是进入21世纪以来，经过分拆重组、放开市场准入、私有化、引入竞争机制及激励性监管机制的广泛运用，在我国自然垄断行业的可竞争领域已经初步形成多家市场主体相互竞争的市场格局。然而，由于政府监管理论发展的滞后，成功监管经验的缺乏，中国自然垄断行业监管机制的运用多为对发达国家的先进监管经验的直接移植，缺少理论支撑及实践检验，不具备可操作性；同时，忽略了本国在经济、社会及政治环境方面区别于发达国家的特殊性，如公共资金的高成本、财务和技术资源的匮乏、监管体系的腐败、政府承诺的无力和法治的薄弱等硬伤，导致自然垄断行业政府监管改革缺乏战略性设计，具有偶然性、非连续性、不彻底性、反复性和非路径依赖性等特点。显然，阻碍我国自然垄断行业改革进一步升级的，绝不仅仅是市场结构拆分的技术性问题、也不是最优价格水平监管或结构监管的标准判定问题，而是一个更为复杂的政治经济问题，症结在于过高的市场进入壁垒和严重的政企不分，当然，薄弱的法治环节也难逃其咎。因此，我国自然垄断行业政府监管改革的当务之急是剥离行政垄断、还自然垄断行业以“自然”性和应有的“竞争”性；同时，亟待建立和完善良好的法治环境，充分考量其与监管体制建设和监管机制设计之间的匹配问题，为自然垄断行业政府监管改革保驾护航。

[1] 谢地，刘佳丽.国外自然垄断行业政府监管机制研究述评[J].经济社会体制比较，2012(1)：224.

[2] Leland H E.Quacks，Lemons， Licensing: A Theory of Minimum Quality standards. Journal of Political Economy，197987：1328-1346.

[3] Shapiro，Carl. Investment，Moral Hazard，and Occupational Licensing. Review of Economic studies 42 (August)，1986：843-862.

[4] 刘佳丽.自然垄断行业政府监管机制、体制、制度功能耦合研究[D].吉林大学，2013：100.

[5] Rohlifs，Jeffref H. Regulating Telecommunications: Lessons from U.S. Price Cap Regulation[R]. The World Bank Group: Public Policy for the Private sector，1996：65.

[6] 白让让.边缘性进入与二元管制放松[M].上海人民出版社，2006：51.

[7] Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature，1993，31(3)：1263-1289.

[8] Wilnston Clifford. U.S. Industry Adjustment to Economic Deregulation[J]. Journal of Economic Perspective，1998，12(3)：89-110.

[9] Taylor W E，L D Taylor. Post Divestiture Long-distance Competition in the U.S.[J]. American Economic Review，1993，83(2)：185-190.

[10] Winston，Clifford，Thomas M Corsi，Curtis M Grimm，Carol Evans.The Economic Effect of Surface Freight Deregulation[M]. Washington，DC: The Brookings Institution，1990，32.

[责任编辑：秦卫波]

Analysis of the Applicability of Regulatory Mechanism Evolution of Natural Monopoly Industry in Main Developed Countries and Corresponding Enlightenments

LIU Jia-li

(School of Economics, Jilin University Changchun 130012，China)

Shan, as the name suggests, its original meaning is slow. The so-called Shanbian, or we can call it natural evolution, such as some thorough changes in characteristics or conditions. Shan often manifests as objective, external and regularity development as well as changes. Throughout the three stages that the regulation mechanism of natural monopoly industry has witnessed, those are regulation superstition, regulation questioning and regulation reconstruction, we can find that, on the one hand, hypotheses of the evolution theory in regulatory mechanism originate from the observation of empirical facts; on the other hand, the experience and fact is also a test of the regulatory mechanism evolution theory. In accurate, mechanism of evolution is a performance that can be seen in objective perspective from the subjective perspective. It will make continuous adjustment objectively with the advance of technology and the dynamic changes of market scale and scope as well as natural monopoly rationality and its boundary. It will present appeals subjectively in the selection and the application of mechanism according to different national conditions and government supervision ideas. When analysing the govermental regulatory mechanism evolution of natural monopoly industry and its applicability, we should fully chew the experience of worldwide regulatory reforms and master the general law for the adjustment and the application of regulation mechanism; we should also transplant the advanced supervision mechanism on the special national conditions and make it localization by taking their own practices and the multivariate goals of the government regulation mechanism reform into consideration.

Natural Monopoly；Regulation Mechanism；Evolution

2014-04-10

国家社会科学基金重点项目(12AZD107)；中国博士后科学基金项目(2014M561276)；吉林大学基本科研业务哲学社会科学研究项目(2014BS008)。

刘佳丽(1986-)，女，吉林桦甸人，吉林大学经济学院讲师，博士。

F038.4

A

1001-6201(2014)06-0049-06