试论POSC在现阶段经开区管理体制改革中的作用

罗思洁　张磊

摘 要：本文基于K经济技术开发区（下称K经开区）现阶段行政管理体制改革的现实背景，在阐述POSC特性的基础上，就POSC在K经开区行政管理体制改革中的作用和价值等问题进行探讨，以期在为经开区现阶段行政管理体制改革提供新思路的同时，进一步加深对POSC在特殊区域行政管理体制改革价值与重要性的理解与把握。

关键词：管理体制；意义；作用；改革

兴起于上世纪七八十年代西方政府改革浪潮之中的政府购买公共服务（Purchase of Service Contracting ，POSC），由于其在利用市场机制，整合社会力量与政府合作供给公共服务以改善公共服务供给水平方面作用突出，被广泛运用于当前世界各国的政府改革中。

POSC在我国最早的运用始于1995年由上海浦东新區社会发展局委托上海基督教青年会营运罗山市民会馆的“罗山模式”。随后，北京、广州、深圳等城市也相继在教育、养老、扶贫、伤残人士护理等领域进行了POSC探索，取得了初步成效，积累了一定经验。随着我国对POSC理解与认识的不断深化，其应用范围与领域也不断拓展。当前，POSC在我国转变政府职能、提高公共服务供给水平与建设服务型政府等方面发挥着日益重要的作用。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中指出，在我国转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府的过程中，需要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。《决议》在进一步明确我国行政体制改革方向与目标的同时，提出了利用POSC推进改革的具体改革方法。

一、POSC：概念与特性

政府购买公共服务（Purchase of Service Contracting ，POSC）一般指“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。”在西方，POSC又被称为服务外包（Contract out）。由于POSC具有其他公共服务公私伙伴方式所不具备的特性，使之在推进政府职能转变，提高公共服务供给水平方面作用更为明显。当前，POSC是众多公共服务公私伙伴方式中最为常用的一种。POSC特性如下：

（一）竞争性：在POSC中，由于公共服务的生产者与提供者相分离，政府作为公共服务的购买方（提供者），可以充分利用市场机制，在多个公共服务生产者之间进行选择，从而在生产者之间形成一种基于特定公共服务的竞争格局。正如萨瓦斯所言：“政府服务通常成本高而质量差……问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争”。竞争机制的存在，促使公共服务生产者必须不断改进生产技术，减低生产成本，提高产品质量以此确保在竞争中胜出。因此，POSC可以有效提升公共服务供给的效率，改进服务质量，降低成本。

（二）可控性：“政府购买公共服务的关键因素是相关主体之间是否在契约的基础上建立了清晰明确的责任关系”。政府作为公共服务购买方通过与作为生产方的社会组织就特定公共服务购买项目的内容、质量、服务方式、购买价格等相关权责订立合同（契约），从而形成一种有效的责任监控机制，政府（购买者）利用这一机制，可以对生产者的生产过程和产品质量进行有效控制与评估，以确保公共服务供给最终质量和政府责任的落实。

（三）普适性：政府可以通过POSC，向社会组织购买所有类别和领域的公共服务项目。广义上说，公共服务包括确保市场和社会有序运行的各项制度与措施等抽象形态，也包括政府所提供的各种具体的公共服务项目；狭义的公共服务仅指政府所提供的各种具体公共服务，其中既包括教育、医疗、文化等无形服务，也包括住房、道路、救济品等有形服务。从物品分类理论来看，所谓政府公共服务涵盖了从私人物品到纯公共物品的所有类别。这些所有类别的公共服务，政府都可以通过POSC方式向具有生产比较优势的私营组织、社会组织甚至特定的政府组织进行购买，体现POSC使用范围和领域的广泛性和全面性。

（四）合作性：在POSC中，尽管生产者与提供者相分离，但政府作为公民的受托人，仍承担着公共服务供给过程中的全部责任，仅仅只是利用市场机制转变履行责任的方式，因此，POSC并不是一种表现为简单 “买卖”关系的市场行为，而是政府为履行责任而开展的与社会组织持续而积极的互动，具体表现为政府在购买公共服务内容与生产者的确认、生产合同的订立、生产过程与质量监管等各个环节中都发挥着积极的作用。

综上所述，POSC是政府通过与社会组织订立合同的方式，就面向社会成员所需的公共服务进行生产合作以满足社会需求的一种市场化取向的公共服务供给方式。由于POSC 具有竞争性、可控性、普适性和合作性等特性，相比其他公私合作的改革方式，对于在社会组织发育不成熟的地区所进行的公共服务供给市场化改革来说，POSC更具适用性。

二、K经开区行政管理体制改革的背景

在全国开发区“二次创业”的大背景下，K市政府基于为经开区拓展发展空间、发挥经开区辐射带动功能，推进K市城乡一体化发展的目的，于2008年2月实施行政托管政策，将与经开区毗邻的C县L街道办事处和G区A乡整体委托经开区进行管理，被委托区域内的经济社会事务全部划归经开区进行实体化管理。行政托管政策是指，“在不改变行政区化的基础上，由上级机关在权限范围内，通过权力分工的方式，指定某一下级行政主体作为委托方把本属于自己的部分事务和权力整体委托于另一行政主体管理和行使，由该托管行政主体负责管理并承担相应的法律责任；委托方行政主体保留基于行政区划名义上的领导权和监督权或者业务指导权”“从而推动经济增长和区域协调发展的一种行政权力和管理职能的分配模式”，“实质上是一种变通的行政区划的调整，属于体制内的量化变革” 。行政托管政策目的就是使地方政府能以最小的制度成本化解经开区发展中的制度性障碍，促进区域经济发展，推动政府目标实现。

K市政府通过行政托管政策直接驱动的方式，使经开区承担起了以前无需担负的区域内居民医疗、教育、社保等公共服务的提供责任，使其原有以载体开发、项目引进与企业管理服务为主要内容的二元经济性职能结构由于以公共服务供给为主要内容的社会建设与社会管理的社会性职能的增加而转变为三元结构。经开区管委会社会性职能的骤增，导致了原有管理体制与行政托管后的新的管理环境与管理要求不相适应的状况，集中表现为现有管理体制无法吸纳由于行政托管政策实施而新增的社会性职能所导致的体制弱化。这种原体制与新环境之间的“体制弱化”，促使经开区管委会进行管理体制改革以适应新的管理要求，“体制弱化”具体表现为：

首先，机构设置与管理职能不衔接。国家设置经开区的首要目的就是通过特殊经济政策的实施以实现生产要素有效集聚，从而带动地方经济快速发展。因此，开发区管委会之前的职能基本上集中于与载体开发、招商引资和企业管理有关的土地储备与规划流转、园区基础设置建设、企业项目审批与日常服务监管等经济性职能，缺乏对社会管理和以公共服务供给为核心内涵的社会建设职能的关注与投入，经济发展中心主义的特征较为突出，由于“结构是功能的结构，功能是结构的功能，结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生”，加诸经开区设立、发展初期地域规模较小，因此行政托管政策实施之前的机构设置主要服务于经济性职能的履行，由办公室、工委工作部、建设局、经济发展局（统计局）、社会事业局、人事劳动局（工委组织部）、研究室等七个管委会内设机构和市规划局、市国土资源局、市公安局、市工商局、市国税局、市地税局、市财政局、市质量技术监督局在经开区设置的实行垂直管理的派出机构组成。机构设置精简，以履行经济职能为主。

08年之后，管委会为适应新的环境与要求，增设了农民工作局、城市管理局等十个部门。随着经开区的发展，若不及时推进管委会管理体制改革，创新管理方式，管委会的机构膨胀的趋势必定会进一步加剧，这直接冲击了经开区“精简高效”的体制优势与价值追求，也与我国构建“小而能”的服务型政府的目标与要求相抵牾。因此，如何实现管委会新增职能有效履行与确保管委会机构精简之间的平衡就成为了当前经开区管理体制改革的重要问题。

其次，管理方式与管理要求不适应。为适应K经开区发展经济的功能要求，在行政托管之前，基于载体开发的公共产品属性以及市场机制不成熟等原因，作为K市政府派出机构的管委会采用以政府单一主导的权力自上而下强制性的行政管理方式来推动经开区的开发建设与发展。作为唯一管理主体的管委会，在经开区开发与建设的整个过程与各个环节中居于主导性的地位，决定着整个开发区产业发展规划与企业引进、控制和支配着土地等重要资源的分配、流转和使用并通过自上而下的行政层级以行政审批、行政命令、经济奖惩等为基本手段的强制性管理方法开展对入区企业的管理。

这种以经济发展为目标，以管委会为主导，以权力单相度运作的强制性的行政管理方式在经开区设立之初发挥了积极作用，但随着管理环境的变迁，这一管理方式已无法适应行政托管之后，社会性职能骤增的新的管理环境与管理要求。这种不适应性首先表现為，管委会现有管理方式无法满足日益增长的多样化的公共服务需求。这是因为，作为政府派出机构的管委会的科层组织特性在一定程度上制约了管委会对高质量与多样化的公共服务需求的回应能力，使之无法对迅速变化中的公共需求做出及时回应，影响了公共服务的供给；同时，相对其他社会组织，科层制的管委会在某些公共服务的生产领域具有明显比较劣势，无法高效率生产某些公共服务，这就直接导致了管委会单一供给主体无法有效应对骤增的多样化的公共服务需求；最后，由于管委会在公共服务供给中的单一垄断地位，在竞争不充分的情况下，管委会缺乏提升与改进公共服务供给效率和质量的激励机制，难以高效率满足多样化的公共服务需求。

这种不适应性还表现在，由于管委会长期以履行经济性职能为主，一定程度上忽视了对社会管理与社会建设的专业人才的培养与储备，缺乏社会管理与社会建设相关的实践经验与知识积累，在社会性职能剧增的新的管理环境下，专业性人才以及对社会管理与社会建设实践性与知识性知识的积累的不足，严重制约了管委会相关管理职能的履行。

因此，如何发挥市场的决定性作用，引入其他社会组织力量，改变管委会在公共服务供给中的单一主导地位，推动管委会管理方式的变革，构建一种基于竞争的多元主体参与的新型公共服务治理体系就为当前经开区管理体制改革的重要任务。

最后，原有管理体制弊端更加明显。经开区管理体制的突出特征就是“政企的高度合一”。经开区管委会于2002年分别成立了下属于管委会的“K科技创新园有限公司”和“K经济技术开发区土地开发中心”。两个公司的成立，在促进经开区管委会从完全直接主导开发建设向依托企业进行市场化运作的间接主导转变方面发挥了积极作用。但由于两个公司与管委会之间在资金投入、人事设置、决策管理和市场运作等各方面高度整合，出现了“政企不分”情况，社会性职能的剧增，加剧了管委会政企不分的“角色龃龉”问题：管委会是应当按照政府还是企业的行为逻辑来履行社会性职能？如果按照政府行为逻辑来履行社会性职能的话，管委会又该如何确保其作为企业那一方面的经济利益不受损？如果以企业逻辑来履行社会性职能的话，因与其逐利的本性相抵牾，势必造成大量社会性职能无法有效履行的后果而贻害管委会的合法性。管委会政企合一的体制特征，在经开区发展的特定时期，是其快速发展的一个重要推力，发挥过积极的作用。但随着管理环境的骤变，当前其所展现的更多的是一种消极性，制约着经开区以公共服务供给为主要内容的社会性职能的履行。因此，如何理顺经开区的政企关系，充分发挥企业和政府两方面的积极性，就成为经开区当前改革所面临的又一项任务。

总之，由于行政托管政策直接驱动使社会性职能剧增，导致经开区管理体制弱化问题的出现，解决体制弱化问题的现实需求，构成了经开区管理体制改革的推动力量。改革的核心问题，就是如何通过行政管理体制的改革，实现高效履行新增社会性职能，使管理体制与新的管理环境相适应，实现经开区科学发展的问题。 POSC的特性与实践成效决定了其在当前经开区管理体制改革中必将发挥积极的建设性作用。

三、POSC在现阶段经开区管理体制改革中的作用

POSC在当前经开区行政管理体制改革中，将发挥如下积极的建设性作用：

第一， POSC方式的运用，可以有效发挥市场在公共服务资源配置中的决定性作用，在公共服务供给过程中，引入社会组织力量，在发挥各种社会组织在公共服务供给中的比较优势，提高公共服务供给水平的同时有效减轻政府供给负担。这样，既能增加增强经开区公共服务供给的数量和质量，又能确保政府规模的精简高效，有利于进一步巩固和强化经开区体制优势。

第二，POSC方式的运用，可以有效实现公共服务供给中的竞争，有利于促进经开区公共服务供给质量和效率的提升。由于POSC方式的本质是变公共服务的行政性生产为市場性生产，承接政府购买合同的社会组织之间存在竞争关系，使POSC方式呈现“阶段性竞争特点的临时性垄断”的特征。由于竞争压力和市场优胜劣汰机制的存在，经开区管委会就可以利用公共服务生产者之间的竞争，促使各生产商不断改进生产方式，提高生产效率，以改善产品质量，减低成本，从而实现经开区公共服务供给整体水平的持续性提高和成本的有效控制。

第三，管理能力的提升，具有基础性作用。POSC方式的运用，使经开区管委会在与市场和社会组织持续互动过程中，逐步锻炼和提升其对公共服务与公共产品需求的确认与不同供给机制选择的能力；与其他社会组织基于法律平等地位基础上的沟通与协调能力；就公共服务议题的合同谈判与合同管理的能力，对公共服务承包合同执行情况进行监督和评估的能力；有效掌控与分配公共财政的能力等方面的能力，为管委会的转型奠定坚实的基础。

第四，POSC方式的运用，可以发挥管委会的引导功能，有利于经开区内社会组织的发展。POSC与其他公私合作提供公共服务的方式相比的最大特点就在于 “要求政府持续而积极的介入” 。政府积极介入公共服务供给，不仅能确保服务的质量，同时也能有效发挥政府对社会组织的引导、监督和管理功能，确保社会组织在一个有序的环境中健康成长。由于昆明经开区采用政府主导型的管理体制，在既往的管理实践中并没有为社会组织的发展留有足够的空间，创造相应条件，因此无论从数量还是质量上看，经开区社会组织发育水平都与昆明市其他地区的水平相差甚剧。因此，POSC方式运用，一方面可以充分发挥既有社会组织在改进公共服务供给方面的作用，另一方面，可以发挥管委会在社会组织发展过程中的引导作用，在增加和提升经开区社会组织数量与质量的同时，有效防止社会组织发展的无序化。正如有学者所论，“我国民间组织的独立性、组织性不强，故而采取政府购买的方式更为适用” 。因此，从经开区实际来看，POSC方式既是利用社会组织改进经开区公共服务质量的有效途径，又是管委会促进社会组织有序发展的有效方式，是破解经开区“管理悖论” 的重要举措。

第五，POSC方式的运用，可以为经开区提供新的解决途径，有利于破解管委会“角色龃龉”的困境。经开区管理体制中政企不分的沉疴，严重制约了经开区政府职能的发挥。POSC方式的运用，为破解这一问题提供了新的思路：首先，管委会可以将原来下属企业所承担的有形服务生产的职能以POSC的方式转移给其他社会组织，这样一来，可以逐步缩小现有下属企业的业务范围和规模，为最终解决政企不分的问题减轻压力，另外也可以让现有下属企业在与其他社会组织的竞争中提升自己的市场竞争与生存能力，熟悉市场规则，为下一步与管委会“脱钩”做好准备；这一过程，也为社会组织提供了一个在实践中锻炼与适应的机会，为未来承接更多政府转移出来的由原来管委会下属企业承担的职能奠定基础，确保了相关公共服务供给的连续性和稳定性。其次，管委会也可通过POSC的方式向下属企业购买相关服务，这样可以逐步改变原来政企联系较为紧密的融资与管理关系，推动下属企业内部管理方式与制度设计向现代公司治理结构与现代企业制度方向变革。

综之，在现阶段K经开区行政管理体制改革过程中，POSC在促进经开区公共服务供给的数量与质量提升、促进经开区管委会现代政府治理能力构建、促进区域内社会组织健康有序发展、促进经开区管委会职能角色转变等方面发挥积极的作用，POSC的运用是有效推进经开区管理体制改革的重要路径与方法之一。因此，在当前经开区管理体制改革中，要充分重视POSC的重要价值，妥善利用，稳步推进行政管理体制改革相关工作的开展。

四、结语

党的十八届三中全会进一步明确了行政管理体制改革的方向与目标，提出了利用POSC推进改革的具体方法。K经开区行政管理体制改革，要在全会精神的指导下，从K经开区现阶段行政管理体制改革的现实需要出发，贯彻落实全会精神，创新管理方式，充分发挥POSC在经开区管理体制改革中的积极建设性作用，推动体制改革各项工作的有序开展和改革目标的实现。现阶段，要尽量克服存在于经开区内阻碍POSC作用发挥的结构性、能力性和制度性因素，通过运用POSC，努力构建一种基于多方参与，协同治理公共服务供给新模式之上的管理体制，以此实现经开区管委会公共服务供给方式的转变，全面提升经开区公共服务供给水平，破解由于社会性职能增长所引发的管理体制弱化问题，在促进管理体制改革目标最终实现的同时为其他地区的POSC改革进行有益的探索与经验的积累，发挥经开区在体制改革中先试先行的作用。