博弈视阈下的城管与小贩冲突研究

刘 磊

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

一、博弈论的基本理解

博弈论是研究行为者在冲突、竞争或者合作等条件下做出最优决策的数学模型的理论［1］。简单地说，博弈论就是在一定条件下，量人量己，权衡利弊，制定策略以获得收益的理论。其三个基本要素是参与人、策略、得益。

博弈的形式可以分为合作博弈和非合作博弈，合作博弈是指博弈的各个主体之间能够达成一个对各方都具有约束力的协议，这种协议会使博弈双方的利益都有所增加，或者至少一方的利益增加，而另一方的利益不受损害，从而使整体的利益有所增加。非合作协议是指博弈的各个主体之间不能达成一致的协议，每个主体都是自主的决策，独自的行动。

二、城管与小贩冲突的原因探究

（一）行政主体素质不高

作为博弈参与人之一，城管队伍中原本就存在一些学历不高、素质有限的队员。行政主体的素质有限加上法定的自由裁量权给了他们发挥的空间，直接导致公权力缺少约束而被滥用。所以爆发冲突时，城管会肆无忌惮地选择暴力执法行为，随意侵害行政客体的合法权益，导致冲突升级。

（二）执法程序不规范

程序正义是保障实体正义的前提，目前我国现行法律中对城管行政执法的程序性规定并不多，而且法律位阶较低。法律法规的不健全导致城管队伍在执法过程中无法可依，随意性增强，执法程序的不规范很容易导致小贩们的合法权益受到侵犯。

（三）行政客体的素质有限

城管与小贩关系紧张的原因，也与另一方博弈参与人密切相关。小贩们的文化水平有限，不懂法不知法，当他们为了一己私利采取占道经营、乱摆乱放等行为而遇到城管正常执法时，常常为了维护自身利益，采取撒泼、耍赖甚至最原始的暴力手段等一系列不冷静行为，暴力抗法进一步激发暴力执法，双方冲突进一步扩大。

（四）博弈的制度保障缺失

城管和小贩的关系僵化的更深层次原因，是城管部门在执法制度上的设计缺陷。一方面，工商、卫生、交管等很多政府部门把法律授予的权力转给了城管，城管也拥有法定的自由裁量权，但权力的监督、问责机制缺失，容易导致城管权力膨胀。另一方面，作为城管系统的重要组成部分，协管制度历来也广受诟病，目前协管面临多头招聘、多头管理、素质较低、参差不齐等一系列问题，这为暴力执法埋下了隐患，而且这些“临时工”常常成为替罪羊，更加激发了民众对城管的不满。

三、城管与小贩之间的博弈分析

为了更加清楚地了解城管和小贩的决策博弈，在不考虑城管执法力度大小，只考虑执法或不执法的前提下，可以建立表1的博弈矩阵。假设城管和小商贩都是理性的，都自觉谋求自身利益最大化。城管的收益包括社会秩序得到维护、城市形象得到提高，但其在执法时要付出一定的成本，小贩的收益是获得营业收入。当城管不执法、小贩不经营时，双方的收益均为0个单位；当城管执法、小贩不经营时，社会秩序和城市形象均得到维护，城管收益为8个单位，小贩无收入，收益为0个单位；当城管执法、小贩经营时，城管维护了环境但付出一部分成本，故收益降为6个单位，小贩也有部分收入，收益为4个单位；当城管不执法、小贩经营时，因为小贩的经营导致环境破坏、秩序扰乱，所以城管的收益为-2个单位，因为城管不执法，小贩获得6个单位的较大收益。

表1 城管与小贩的博弈矩阵

城管与小贩之间的博弈是不完全信息下的动态博弈，双方行动有先后次序，因此一方可以根据另一方的行动做出判断。分析矩阵，对城管来说，当其面临小贩经营时，城管执法与不执法的收益分别为6个单位和-2个单位，显然，为了收益最大化，城管要选择执法；当其面临小贩不经营时，城管执法和不执法的收益分别为8个单位和0个单位，城管要选择执法，也就是说无论小贩经营与否，为了自身利益最大化，城管始终要选择执法。对小贩来说，当其面临城管执法时，小贩经营与不经营的收益分别为4个单位和0个单位，此时小贩选择经营；当其面临城管不执法时，小贩经营和不经营的收益分别为6个单位和0个单位，此时小贩选择经营，即无论城管执法与否，小贩为了自身利益最大化，都会选择经营。因为事先不存在充分的信息交流，双方在决策时都会首先考试自身利益，因此最终导致一个结果：城管执法、小贩经营，于是冲突便产生了。

四、部分国家和地区解决城管和小贩冲突的经验

（一）英国的摊贩经营街道分类制度

英国要求街头摊贩经营者都取得当地政府的经营许可，否则不得进行经营活动。地方当局把摊贩的经营街道分为三类：严格禁止经营的街道、同意经营的街道、可颁发经营许可证的街道。第一类街道是被严格禁止进行摊贩经营的；第二类街道被同意经营的街道必须事先取得地方当局的允许并收取相关的经营费用，且有经营地点、时间与规范操作的相关规定；第三类颁发经营许可证的街道与第二类街道相似，但通常管理起来更像正规的街道摊贩市场。当局不仅颁发经营许可证，同时把摊贩经营者的数量控制在最大限度之内，使其长期有序地经营下去［2］。

（二）香港与小贩建立“伙伴合作关系”

香港的小贩实行持牌管理，全港有持牌小贩7000多个。在小贩管理上，港府除了尊重小贩这个行业、把小贩当作人文风景外，近日还提出与小贩建立“伙伴合作关系”。在各个区成立小贩管理咨询委员会，成员包括小贩代表、区议员和地区防火委员会成员，鼓励小贩自律，参与日常管理。对非法摆卖的小贩，食环署下辖的小贩事务队队员会按既定程序坚决执法，当警告无效后，队员会进行检控执法，无论是持牌小贩还是无牌小贩，做出的任何检控，都必须经过法庭裁定，罚款绝对不会由小贩事务队员经手［3］。

（三）镇江市的摊贩自治制度

2007年，镇江市城管局联合公安、工商等部门启动了摊主民主自治试点，众多摊贩通过无记名投票选出正副小组长，通过抽签进行摊位排序，按序号定时轮流交换位置,每个摊位自配卫生桶和扫帚，随脏随扫，正副组长负责监督协调，而城管只负责协调工作。镇江城管行政执法支队副支队长华炯把“民主自治”的好处归纳为“一箭三雕”：秩序规范了，市容整洁了，关系和谐了。“最主要的一点，城管队员的工作模式和内涵发生了变化——实行自治之后，城管队员的功能从原来的执法为主转变为现在的协调为主，有什么问题，聚在一起开个会，提个醒就行了。现在城管队员在与不在，现场的秩序、卫生都差不多！”［4］

五、解决城管和小贩冲突的几点建议

（一）完善法律法规建设，提供博弈保障

一方面，制定相应的法律法规，对城管队员在权力边界、法定职责、权利义务、执法程序以及履职范围等问题上进行明确的界定，保证城管在执法过程中有明确的依据，有法可依，依法行政；另一方面，进一步完善社会保障法律法规，特别是在制定低保、医保、税收优惠、再就业培训等法律法规时要切实考虑到弱势群体的特殊情况，坚持以人为本，制定相关扶贫扶弱政策，体现更多的人文关怀，从制度上保障弱势群体的合法权益。通过完善相关的法律法规，为城管和小贩提供博弈保障，以更好地规范双方的博弈行为。

（二）提高博弈双方素质，实现合作博弈

要实现合作博弈，必须要避免参与者为谋求自身利益最大化而更改自身策略，采取机会主义行为，所以，要提高博弈双方的素质，保障合作博弈的实现。一方面，大力提高城管的素质。首先，严把城管的选拔录用关，严格执行选拔标准，公开竞争，择优录取，防止一些素质较低的人进入城管队伍影响整体形象［5］。其次，加强对城管队伍的培训，对现有的城管队员加强执法培训，特别是沟通技巧、危机应对、法制观念的培训，提高城管的执法水平。最后，完善对城管的考核和退出机制。建立健全针对城管的科学、合理、详细的考核机制和退出机制，对考核不达标的城管，要予以辞退，实现城管队伍的新陈代谢，保持队伍较高的整体素质。另一方面，提高小贩的素质。首先，开展形式多样的普法宣传活动，借此提高小贩的权利意识和法制意识，使其学会通过法定的渠道合理表达自己的利益诉求，形成知法、懂法、守法的社会氛围。其次，对于暴力抗法的小贩，在对其进行相应处罚的基础上，要组织他们进行法制教育再学习，向其传递遵法守法、文明经营的理念，杜绝暴力抗法行为再次发生。

（三）组织成立小贩协会，改变城管博弈策略

城管改变原有的博弈策略，以组织协调代替执法行为。城管部门组织商贩代表组成小贩协会，以“自律”代替“他律”，实现小贩集团的自我治理，协会作为城管与小贩双向对话的平台，既可以为小贩集团提供表达利益诉求的渠道，又可以为城管部门传达通知、要求等提供平台。这样，城管就可以从繁琐的执法活动中抽离出来，取而代之的是通知、协调和监督等工作，执法成本得到降低，工作压力得到缓解。小贩们则不用整天提心吊胆，可以按要求合法经营，获得收入。更重要的是，城管和小贩针锋相对的场面也会减少，产生冲突的概率大大降低。这种合作博弈策略的选择，不仅提高了博弈双方的收益，降低了双方的成本，而且对整个社会的和谐也是一种促进。

（四）以“疏”代“堵”，规范管理

对付小贩的传统做法就是取缔，这种以“堵”为主的方式情况容易引发双方的冲突，导致惨剧的发生。应借鉴香港的做法，尊重小贩这个行业，给小贩留有一定的生存空间，对其疏导在前，对违法处罚在后，不能为了城市的整洁一律对其采取驱赶、处罚等措施。具体操作上，可以像英国那样对小贩经营的地区进行分类，划定严禁摆摊区、限时段摆摊区、全时段摆摊区，严禁摆摊区限制一切摆摊行为，限时段摆摊区只在规定时段内允许摆摊，如早市、夜市等，而全时段摆摊区任何时段都可摆摊。对于摆摊行为比较密集的地区，政府部门可划定区域建立专门的摆摊店面，减少摊贩的流动，逐步规范管理。这种以“疏”代“堵”的方式，不仅可以减轻城管的负担，对小贩实现统一、有序的管理，而且可以增加小贩合法收益，降低冲突发生的概率。

［1］陈建先.政府经济学［M］.北京：中央文献出版社，2003.

［2］金凌.上海流动摊贩管理现状和对策分析［D］.上海：复旦大学，2010.

［3］康殷.港府与小贩建“伙伴合作关系”［N］.南方都市报,2012-7-20（AA21）.

［4］吴长亮.“小草帽”自治“大盖帽”隐身［N］.解放日报，2007-3-19（07）.

［5］赵羚男.城管执法与小贩的冲突对我国行政立法和行政执法的启示［J］.法制与社会，2013，（4）：158-159.