我国失地农民问题中的政府责任综述

李梦雲

（延安大学公共管理学院，陕西延安 716000）

我国失地农民问题中的政府责任综述

李梦雲

（延安大学公共管理学院，陕西延安 716000）

随着我国城市化和工业化进程的加快，征地规模不断扩大，失地农民的数量与日俱增。文章从政府责任角度出发，着重分析政府在失地农民征地补偿制度、养老、医疗、失业保障及监督机制五个方面的责任缺失，提出政府责任在解决当前失地农民问题中的路径完善。

失地农民；政府责任；路径

我国是一个传统的农业大国，土地是农民基本的生产资料和生活保障，在很长的一段历史时期内承担了农村社会保障的功能。然而随着城市化进程的加快，征地规模的不断扩大，土地的保障功能日趋弱化，农民与土地的矛盾日益凸显并呈现愈演愈烈的态势。农民被迫离开土地，从而出现了一个规模庞大的弱势群体——失地农民，且数量急剧增加。他们是当前城市与农村二元体制下的边缘性群体，在社会生活的各方面都受到不公平的待遇。由于政府是失地农民问题的责任主体，因此完善失地农民的征地补偿机制，妥善解决好他们的社会保障问题是政府义不容辞的责任。

一、我国失地农民问题中的政府责任研究综述

失地农民的征地补偿及社会保障属于公共产品，政府有责任履行公共服务职能，切实解决失地农民的问题。当前国内学者对失地农民问题的研究主要集中在三个方面：一是对征地制度改革的研究；二是对建立失地农民社会保障制度的研究；三是对政府责任的研究。笔者主要从政府责任视角对失地农民的征地补偿及社会保障文献进行数据整理、归纳、分析，探讨政府在失地农民问题中的责任缺失，以下就是得出的关于政府责任缺失的研究内容。

（一）政府在失地农民征地补偿制度中的责任研究

钟水映、李魁指出当前失地农民征地补偿制度主要源自国务院及地方政府颁发的一些规范性文件，法律层级比较低，难以担当未来越来越多的失地农民征地补偿的重任，且对于失地农民而言，目前的征地补偿制度安排还有许多不尽如人意的地方。孔云梅强调失地农民是社会的弱势群体，在征地和其他社会活动中，当其权益受到侵犯时，由于缺乏相应的法律知识和维权成本，无法维护自身的合法权益，因此应该建立法律援助制度，帮助失地农民的权益得到切实的保护。崔涛认为政府作为失地农民问题的责任主体是国家对内职能的体现，要调整失地农民征地补偿的各种关系，在立法体例上，应形成以全国人大或其常委会制定的《失地农民社会保障法》为统率的，以国务院针对失地农民征地补偿主要项目制定的条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完善法律法规体系。

（二）政府在失地农民社会保障制度中的责任研究

1.养老保障。

武永成指出，失地农民养老保险没有相关的基金保值与增值机制，管理难度较大，监督机制缺乏。养老保险基金缺少多元投资渠道难以实现保值增值。同时，普遍缺乏对资金运营及监督管理的明确且容易操作的规定，专项基金被挤占、挪用、贪污等事件时有发生。史先锋、曾贤贵提议在建立“政府管理、统账结合”资金管理模式的同时建立相应的失地农民养老保障风险基金，用于应对紧急情况或根据物价涨幅适时调整保障水平，确保失地农民领取的养老金不“贬值”。杨伟伟认为政府在政策实施过程中宣传不到位，影响养老保障工作的开展。调查显示，有高达43.3%的失地农民不了解当地的养老保险政策，使得政策的实效性大打折扣。

2.医疗保障。

刘箴指出在医疗保障方面政府的责任缺失表现在：医疗资源分布极不均衡、医疗机构严重缺乏及对医疗基金、药品缺少有效的管理监督，没有建立起独立的监督机构。徐玮、叶志钿等提出政府对失地农民医疗保障制度的设计缺少长期保障的考虑。用土地换社会保障制度必须从长远、增值的方面进行，才能使失地农民的医疗保障得到切实实现。唐魁玉认为政府对失地农民的医疗保障所承担的责任是公共责任，所做出的承诺是公共承诺，政府是责任主体。因此政府应该量力而行，“言必信，行必果”，在一定的灵活性和相应的制度安排下实现有限承诺，从而收到医疗救助的实效，提高政府的公信力。

3.就业保障。

汪小红强调政府在失地农民就业中未能充分发挥其管理、引导、创造就业机会的职能。没有针对失地农民开展就业培训机制，与企业的用工需求联系也不够紧密，在拓宽就业管道、信息引导和服务方面存在严重缺位。一些政府官员为了自己的“政绩”满足于做一些表面文章，对失地农民反映情况未引起应有的重视，对村委会所报数字明知有水分也不做调查核实，没有充分考虑失地农民的权益保障与可持续发展。刘俊芳认为，失地农民就业问题的解决状况与政府重视程度不相符的一个主要原因是没有抓住提高农民文化素质和劳动技能这一关键点。因此政府要舍得花资金建立针对性强的培训体系，同时要建立健全就业服务体系和畅通的信息服务网络，建立劳动力市场和失地农民之间的双向沟通管道，使劳动力能够合理流动配置，尽可能达到充分就业的目的。

二、我国政府在失地农民问题中责任缺失的表现

大多数学者认为我国政府在失地农民问题中责任缺失的表现是：一是制定的征地补偿制度不合理。按照土地征用补偿的理论基础，国家在进行土地征用时，必然会给土地所有人的财产权造成经济损失，因此国家应给予公平的补偿，使其恢复或维持原有的财产状况。但是我国现行的农地用地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济色彩，导致出现失地农民的土地补偿收益低下、补偿范围窄、补偿标准低、分配机制不合理等现象。二是社会保障制度不健全。由于历史原因，目前我国大部分地区的农民几乎没有享受到国家提供的养老、医疗、失业等社会保障。城市的发展要征用农民的土地，农民失去土地后，生活没有保障。要让农民分享经济发展的成果，国家就有义务为农民提供社会保障制度，让他们也能从土地的增值和城市的发展中获得群体性的利益。三是缺少监督体系。由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其拥有的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，出现了“低征高卖”的现象。因此，如何保证政策执行的切实有效，避免执行主体在政策执行过程中滥用权力，需要尽快建立及完善外部监督机制。

三、我国政府责任在失地农民问题中的完善

（一）建立合理有效的补偿机制

引入市场价格机制，对土地进行资产和价值核算与管理。要维持失地农民原有的生活水平，真正保护失地农民的权益不受侵犯，就要遵循市场经济等价交换的原则，逐步将强制性征收转变为交易性的市场购买，这样才真正体现了社会主义市场机制和经济规律的原则。

（二）建立健全失地农民社会保障制度

1.建立失地农民养老保障制度。

我国农村地区的养老方式主要是依靠传统的家庭养老模式，土地是农民基本生活资料的来源。征地后农民失去了土地的保障，生活面临诸多困境，失地农民养老保障制度的建立将从根本上解决农民失去土地后的养老问题，同时也减少了因养老问题而产生的城市化阻力。此外还应大幅度提高失地农民的养老保险金水平，可按照统一征地、统一补偿、统一保险的原则由政府、集体、失地农民共同出资，合理负担。

2.建立失地农民医疗保障制度。

我国农村生产力普遍较低，经济发展水平整体上较差，农民面临着养老、疾病和贫困的巨大风险。现代医学科技的进步尽管使医疗服务水平得到提高，居民健康得到保障，但是医疗费用也因此大幅度攀升。因此将医疗保障作为失地农民社会保障的重要组成部分，对于保障农民的健康，提高失地农民生活水平具有积极的意义。当前国内大部分地区还不具备把所有失地农民的医疗保障都纳入到社会医疗保障制度的条件，所以各地应当坚持因地制宜的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。

3.建立失地农民就业促进机制。

就业是参与社会经济生活的重要条件，而我国在就业问题上存在着对农民的明显歧视。这是由于我国目前的劳动力市场存在着严重的人为分割及对农村失业人口就业的忽视引起的。因此，建立失地农民就业促进机制，促进劳动力的空间流动，帮助失地农民进入再就业服务中心，接受免费的技能培训，为失地农民的创业提供政策便利，使失地农民享受到正常的国民待遇，是政府不可推卸的责任和义务。

（三）完善监督机制

为了更好地发挥政府在土地征用中的职能，应建立和完善严格的监督制约机制。政府作为土地征用政策的制定者与执行者除了要完善内部监督外，还要加强外部监督。不仅要提高人民代表大会和司法部门的法律地位，发挥人大对地方政府征地行为的监督和司法监督的作用，加强新闻媒体的舆论监督，还要完善问责机制，加大对征用违法案件的查处力度，对案件涉及到的官员进行问责，从而提高滥用权力和职能错位的成本和风险。●

［1］钟水映，李魁.失地农民社会保障安置：制度、模式与方向［J］.中州学刊，2009，（1）.

［2］孔云梅.完善河南省失地农民社会保障长效机制的决策建议［J］.理论探讨，2011.

［3］崔涛.改革和完善失地农民社会保障制度的法治向度［J］.行政论坛，2012，（6）.

［4］武永成.我国养老保险基金运行的主要问题探讨［J］.宿州学院学报，2005，（5）.

［5］史先锋，曾贤贵.我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究［J］.经济纵横，2007，（1）.

［6］杨伟伟.我国失地农民养老保险研究［J］.现代商贸工业，2009，（21）.

［7］刘箴.城镇化进程中失地农民医疗保障体系建设的困境与反思［J］.湖南行政学院学报，2013，（1）.

［8］徐玮，叶志钿，徐林山.失地农民医疗保险制度建设的实践与思考——以杭州经济开发区为例［J］.中国卫生经济，2007，（7）.

［9］唐魁玉.失地农民医疗保障的政府责任与社会承诺［J］.中国劳动保障，2005，（8）.

［10］汪小红.我国失地农民就业问题探析［J］.法制与经济，2008，（4）.

［11］刘俊芳.我国失地农民就业问题研究［J］.当代经济，2010，（2）.

The Problem of Land-Lost Farmers in the Review of the Government Responsibility

（Yan’an University，Yan’an 71600，China）

LI Meng-yun

With the accelerated process of China’s urbanization and industrialization,land acquisition have been expanding，resulted in growing number of farmers.Article from the perspective of government responsibility,have been made a point of the lack of government responsibilities on five areas,such as land expropriation compensation,pension,medical care,unemployment insurance and supervisory mechanism.These articles have also been put forward the government responsibilities of perfecting path in resolving problems of landless famers.

land-lost farmers；government responsibility；perfect path

D669

A

1009-6566（2014）01-0058-03

2013-11-06

李梦雲（1988—），女，河南焦作人，延安大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政管理理论与实践。