陕西省防汛抗旱体系与对策研究

王丽娜 畅建霞

（西安理工大学 陕西 西安 710048）

1 陕西省水旱灾害现状分析

陕西省是自然灾害频繁而危害严重的省份，主要自然灾害有暴雨、洪涝、干旱、滑坡、泥石流、崖崩（含陕北黄土崩塌）、煤矿采空区、沙漠化、地震等。其中，洪涝、干旱灾害位居各项自然灾害之首。针对旱涝灾害问题，采取强有力的对策和措施，把水旱灾害的损失减少到最低限度，对陕西省经济的可持续发展和社会的稳定有着重要的意义。

1.1 洪涝灾害

2010年陕西省受灾人口达660.10万人，占全国受灾人口的3.13%；死亡人数为174人，占全国死亡人数的5.4%；直接经济总损失为228.34亿元，占全国直接经济总损失的7%，为全国第6位；农作物洪涝受灾面积373.76千公顷，占全国总受灾面积的2%，其中成灾面积174.61千公顷，绝收66.48千公顷。

1.2 干旱灾害

陕西省的地形地貌、气候条件、地面植被和土壤类型等具有特殊性。因受季风性气候主要影响，水资源短缺且分布不均，干旱的发生发展、造成影响的区域性明显，使干旱位居陕西主要自然灾害之首，有“两年一小旱，五年一中旱，十年一大旱”之说。

2010年陕西省作物受灾面积为421.31千公顷，占全国受灾面积的3.18%，成灾271.61千公顷，绝收29.62千公顷；因旱饮水困难人口为25.9万人，占全国0.78%，因旱饮水困难牲畜6.99万头。

2 陕西省防洪体系的构建

防洪是人类与洪水灾害作斗争的控制手段，其目的在于设法防治、消除或减缓洪灾损失，保护人民生命财产，促进工农业生产发展，取得生态环境和社会经济的良好循环。防洪措施有两大类：①防洪的工程措施，主要内容有堤防、河道整治工程、分蓄洪工程与水库等；②防洪的非工程措施，一般包括防洪法规与政策、防汛调度指挥系统、洪水预报警报、洪水调度、洪水保险等。这两类措施的合理配置，相互协调，就构成了现代完整的防洪系统，见图1。

图1 防洪工程体系图

图2 抗旱体系结构图

2.1 防洪体系现状

陕西省防洪工程的建设起步于20世纪50年代后期，半个世纪以来，对100多条河流进行了不同程度的治理。截至2010年底，累计建成各类堤防、护岸工程6251km，已建成水库座数达到1019座，其中大型水库7座；中型水库58座；小型水库954座。已建成水库库容达49.73亿m3。

2.2 防洪体系存在的问题

陕西省绝大部分河流未进行过系统的防洪规划，缺乏科学合理的布局，主要河流未形成安全有效的防洪体系，防洪体系薄弱，防洪工程标准低、质量差，水文测验、通信设施老化，病险水库多，抗洪能力低。

目前，陕西省水情报汛、通信及监测预报预警系统等非工程措施的建设滞后。主要问题有：法规政策难落实，监测预报预警能力仍需提高，防汛指挥系统有待加强，防汛抢险措施落后。

2.3 防洪体系的完善和构建

基本建成防洪减灾体系，重要河流和重点城市防洪能力明显提高，基本完成渭河陕西段综合整治和汉江、丹江重要河段及重点中小河流治理，全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设。继续加强非工程措施建设，完善水文监测体系和防汛指挥系统，构建“纵向到底、横向到边”的预案体系，建设专业化与社会化相结合的防汛应急抢险救援队伍，健全保障有力的防汛物资储备体系，进一步提高防汛应急能力。

（1）全面实施渭河综合治理。实施堤防、护岸和蓄滞洪区工程建设，着力解决三门峡库区、南山支流等灾害频发地区的防洪安全隐患；开展河道清障清淤和综合整治；结合堤防建设修建渭河堤顶大道，形成渭河防洪抢险的生命线、关中经济发展的交通线。

（2）全力推进东庄水库建设。东庄水库是解决渭河下游及三门峡库区泥沙淤积和洪涝灾害的大型调控工程，也是增强关中东北部供水能力的水源工程。“十二五”期间要加快前期工作，力争开工建设。

（3）实施汉丹江流域综合治理工程建设。以汉丹江防洪工程建设为基础，全面实施汉丹江流域综合治理，全流域进行退耕还林口粮田、造林绿化、生态农业、水土流失、污水处理等项目建设。

（4）加快中小河流治理。以洪涝灾害多发易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段为重点，突出抓好汉江、丹江流域重点地段治理，对渭南南山支流和安康东坝进行集中治理，2013年汛期前，完成国家规划内56条河流项目治理任务，2015年底前基本消除132条重点中小河流防洪隐患。

（5）继续加快其它河流防洪减灾体系建设。完成黄河北干流、泾河、延河、汉江、丹江、嘉陵江等主要河流重点河段、城镇和重点工业区防洪工程建设，完成无定河上游蒋家窑则、雷河咀防洪拦泥库建设和273座病险水库、7座病险水闸除险加固；启动洛河、无定河、皇甫川、窟野河等13条河流的防洪工程建设；在陕南秦巴山区和秦岭北麓、陕北黄土丘陵沟壑区等山洪灾害易发地区，开展100个县区山洪沟治理项目和23个重点防治区山洪灾害防治试点项目建设。

（6）继续加强防汛指挥调度系统建设。按照构建纵横联通、点面结合、预判科学、调度先进的视频会商、预警预报系统，拟定防汛抗旱指挥调度系统重点项目和体制机制建设。【1】

（7）建立和完善重点防洪区洪水预警、预报系统。一般来说，预报精度愈高，有效时间愈长，洪灾造成的损失就愈小，因此，全省各级防汛部门要努力改进通讯、计算等技术手段，提高测报精度，增长有效预见期。【2】

（8）大力推进防洪保险制度和防洪保险基金的建立。陕西省的洪水保险业务刚刚开始，我们可以借鉴国外的管理办法，先在陕西省部分蓄滞洪区先行试点，推行洪水保险计划，建立洪水保险基金，以丰补歉。结合陕西省的实际情况进一步研究，找到适合陕西省实际情况并合乎国情的洪水保险制度和机制，继而推行至全省。

3 陕西省抗旱体系的构建

抗旱工程措施是指以工程手段 （如打井、提水、蓄水、引水、节水工程等）去改变干旱的天然特性，以防治和减少因干旱而造成的灾害。抗旱的工程措施主要有以下三种：喷、滴、微灌；运用水源工程；渠道防渗。顾名思义，抗旱非工程措施是相对抗旱工程措施而言的。抗旱非工程措施则是通过行政、法律、经济等手段和工程以外的其它技术手段，减少旱灾损失。非工程措施大体可分为旱情信息监测预报、抗旱服务组织建设、旱灾保险等，见图2。

3.1 抗旱体系存在的问题

近年，在上级有关部门的大力支持下，陕西省抗旱工作取得了长足发展，抗旱能力明显增强。但由于旱灾频繁且呈加剧之势，特别在应对特大干旱面前，暴露出一些不足：农村抗旱基础设施还很脆弱，农村相当数量群众生活饮水条件还十分艰苦，不少灌区和量大面广的小型水利设施老化失修严重，抗旱服务组织发展后劲不足或抗旱能力下滑。【3】抗旱工程标准低，通信设施老化，抗旱体系不完善，水管体制改革还不深入等。

3.2 抗旱体系的完善和构建

（1）加快水源工程建设步伐。重点抓好引汉济渭、引红济石和定边扬黄续建等一批关乎全局和长远发展的重大水资源配置工程建设，坚持不懈推进泾河东庄水库、陕北黄河引水等重大项目前期工作。加快引汉济渭、古贤水库、东庄水库等工程的实施，提高供水能力，提高抗灾能力和水资源的利用效率，要在科学规划的基础上，加快建设。根据《陕西省抗旱规划》尽早安排建设一批规模合理，标准适度的蓄水调水工程。

（2）持续抓好小型农田水利设施建设。遵循陕西省政府颁布的全省小型农田水利基本建设规划，大力兴建小型农田水利设施。加快兴建集雨水窖、泵站提水、集中供水等工程，加快建设小山塘、小电灌站等“五小水利”工程；坚持新修与改造提高并举。土地整治与水利配套并重，大力开展基本农田、土地复垦、中低产田改造和小型水利设施配套建设。

（3）着力抓好农村饮水工程建设。近年来，在有关各方的高度重视和大力支持下，饮水工程投入力度不断加大。各地应严格按照《陕西省城乡供水用水条例》，进一步完善规划，科学设计，加大投入，板块推进，创新管理机制。扎扎实实推进农村饮水安全工程建设。以陕北白于山区、陕南中高山区和渭北旱塬为重点，加大上述地区人畜饮水解困工程建设力度，确保在遭受严重干旱灾害情况下，城乡群众生活用水安全。

（4）建立现代化的抗旱监测预警体系。加强旱情监测站网的建设、逐步淘汰自动化程度低、精度差的老化设备，通过科学规划，建设符合陕西省实际、自动化程度高的旱情监测站网。加强信息传输通道建设，使各类信息能够有效、及时的传输到相关部门，为抗旱预警体系提供数据支撑。加强相关软、硬件的建设和开发，大力开展抗旱减灾基础理论和实用技术研究，鼓励气候变化对干旱的影响研究，支持旱灾风险和人工影响方面的探索研究，要用科学的手段不断提高决策水平。制定科学合理的旱灾评估体系和制度，正确评价旱灾影响和损失，为抗旱救灾、灾后恢复生产提供科学依据。加强抗旱减灾交流与合作，充分吸收和借鉴省际、国际先进经验和技术，不断提高抗旱科技水平。

（5）加强抗旱服务组织保障体系建设。应制定相关政策，明确防汛抗旱的公益性质，从机构编制、人员经费等方面明确纳入事业单位公共财政支持范畴，建立公共财政覆盖的抗旱服务网络。按照“巩固县级，发展乡级”的思路，重点支持发展县级抗旱服务队，有计划发展乡镇抗旱服务队，最终形成上下相通，专群结合的抗旱服务网络。对已经老化淘汰的抗旱设备进行更新补充，建立完善资产设备折旧制度，确保抗旱设施、设备的正常保养运转。省、市、县三级应科学规划，合理布局，依靠现有抗旱服务队伍，发挥人员、管理、和物资仓库优势，制定应急抗旱物资管理办法和使用调配制度，储备适度规模和类型的抗旱物资。

（6）大力推行旱灾保险制度，及时救助受灾群众。大旱之后，经济损失能否获得一定的补偿，是灾后能否尽快恢复生产的关键。受灾地区群众获得救助的方式有多种，除了中央和各级地方政府的抗旱经费和民政救济经费、社会捐赠和国际援救等方式外，保险索赔方式具有补偿额大、可靠性高和及时性好等优点。虽然旱灾保险不能减少干旱灾害造成的具体损失，但可以改变旱灾损失的负担方式，使损失费用在较长的时间、较大的面积上，在众多的保险户中进行分担，从而大大减轻国家负担，对增强群众抗旱减灾意识和帮助灾民迅速恢复生产起到很大的积极作用。

4 小结

陕西省是自然灾害频繁而危害严重的省份，其中洪涝、干旱灾害严重。为此需构建完善的防汛抗旱体系，提高应对极端气候变化的能力。减轻旱涝灾害的对策和措施有：加强防御水旱灾害薄弱环节建设，不断提高适应极端气候常态化的能力，切实保障中国水安全，尤其要从整体上增强水利应对极端气候和抗御洪涝干旱灾害的能力；加强对于城市防洪、内涝的应对措施以及对旱涝急转的研究。

总之，要充分认识经济社会发展带来的机遇和挑战，充分认识防汛抗旱工作的长期性、复杂性、艰巨性，立足国情民情水情，着眼现代化建设全局，搞好统筹谋划，加强基础建设，加大工作力度，不断提高防汛抗旱减灾能力。陕西水利

[1]胡彦华.陕西防汛决策指挥系统建设与发展对策[J].陕西水利,2000,6.

[2]孟祥全,宋传英,王德成.防洪非工程措施的作用及制定 [J].农机化研究,2003,7（3）.

[3]巨安祥,翟大明,黄喜峰.认真贯彻落实条例依法推动陕西抗旱工作 [J].中国水利,2009,6.

[4]凤宏亮,雷智昌.陕西省抗旱形势和对策分析[J].陕西水利,2010,6.