在“无违建县”创建工作中的调研与思考——管好“地”更要管好“人”

桐庐县国土资源局 徐 强 孔令亚

在“无违建县”创建工作中的调研与思考
——管好“地”更要管好“人”

桐庐县国土资源局 徐 强 孔令亚

近年来，土地管理制度不断完善、土地执法力度不断加大，土地违法行为得到一定程度的遏制。但是，在新形势下，违法用地仍然层出不穷，土地违法形势不容乐观，且有了新的特点，突出表现在违法行为中，违法主体的主观因素日益凸显，成为亟待破解的难题。面对新形势、新情况，桐庐县国土资源局在工作中，会同桐庐县政协城建环资组，桐庐县“无违建县”领导小组办公室等开展相关调研，力图破解相关难题。

一、当前土地违法形势日益严峻

当前，我国土地违法形势日益严峻。一方面国家将保护耕地红线提高到前所未有的高度，对违法用地管理提出更多、更细要求；另一方面在用地供给与供地需求日益紧张的情况下，土地违法的新情况、新问题层出不穷，我们面临的土地违法形势十分严峻。根据《2013年国家土地督察报告》2 0 1 3年全国例行督察发现地方政府在土地利用管理方面存在2万多个问题，涉及土地面积超过2 0万公顷，其中立案查处各类案件3775件，涉及违法用地1.14万公顷，全国土地管理形势依然严峻。桐庐县地处经济较发达的东部地区，八山半水分半田，可利用土地资源十分有限，结合历年土地违法形势分析，土地违法点多、面广，面临的违法用地形势更为严峻。

二、土地违法新情况层出不穷

随着经济社会发展，为遏制土地违法行为，完善土地管理制度，国土系统一直在探索遏制违法用地的新机制、新措施，并形成一套行之有效的体系，其中发挥关键作用的是基于卫星遥感技术的卫片执法工作和土地违法比例问责制度的建立，上述两项工作使得监控年内发生的大面积违法行为并对违法严重地区进行处罚成为现实，大面积、大规模违法行为日益减少。但与此同时，土地违法行为也因之出现一些新情况、新特点，亟待解决，主要表现在以下几方面。

1.违法主体基层化

当前土地违法面临违法主体基层化的特点。随着土地执法力度不断加大，特别《违反土地管理规定行为处分办法》条例出台，明确规定一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例在1 5%及以上的将实行问责，同时建立起地方政府耕地保护共同责任机制，国土督查日益严格，由政府主导的重点工程违法用地占比下降，但也随之出现了新的违法占地情况，在2012年及2013年度卫片执法检查数据显示，与以往相比，个人违法用地、企业违法用地和村组集体违法用地所占比重呈现上升趋势。土地违法主体出现向基层化、个体化转变现象，而上述违法领域正是土地执法监察的薄弱环节，亟需采取果断措施予以解决。

2.违法规模小型化

当前土地违法面临违法规模小型化的特点。国土资源执法检查工作对新增违法行为形成有效震慑，在此情况下，大面积、大范围土地违法行为日益减少，但小面积、零星违法用地行为却出现愈演愈烈之势。根据国家相关法律法规规定，非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上，即构成非法占地罪。在新增的违法用地中，多为集体土地上的农村建房、村级基础设施未批先建行为，呈现小型化、零星化的特点。从单个违法行为看，属轻微违法，很难满足占用基本农田五亩或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上的规模，未构成犯罪行为，难以以强有力措施进行处理。零星违法积少成多、日积月累，导致破坏耕地数量较大、违法占地案件较多，且多为个人行为。桐庐县2010-2012年卫片执法检查数据形象的反映了这个趋势（详见下图）。这与薄弱的基层国土执法力量形成鲜明对比，上述这些小型违法行为呈燎原之势，无法得到有效遏制，导致违建行为不断蔓延。

3.违法行为主动化

近年来，随着有关土地保护法律知识不断宣传、土地违法行为不断曝光，各层面土地保护意识有了很大提高，基层合法用地观念、意识不断增强，基本改变了以往因不懂法、不知法而违法用地的情况。但是基层违建行为仍层出不穷，执法力量相对薄弱，执法方式相对单一，使得众多违法行为未得到及时处理，长此以往，造成违法主体法不责众的心理，部分人心存侥幸，顶风作案，部分地区违法行为出现由无知被动违法向知法犯法的主动化违法转变。这种情况的出现性质尤为恶劣，危害尤为重大，亟需根治。

4.违法动机利益化

由于村集体建设用地特别是宅基地具有一定的福利性质，农户申请宅基地成本较低，与之相对的是城市化条件下，日益增长的土地价值，而这种关系随着当前涉及征地拆迁的农户从中获得不菲补偿得以显现，农户从中看到宅基地蕴含的巨大经济利益，倾向与多占用宅基地，在满足居住需求的同时作为自身财富的保值增值的有效途径。于是部分不符合条件村民想方设法打政策擦边球、钻政策漏洞，违章抢建住房。而近年来房地产市场飞速发展，城乡二元土地结构下，国有土地、集体土地之间价格差异巨大，在城乡结合部，为牟取差价中蕴含的利益，开发商和村集体合伙，在集体土地建设小产权房，违规出售。由此可见，现阶段农村违章已从单纯满足居住、生产生活需求转向非法获利利益驱动下的违法。

现有农村违法占地行为，在小型化、主动化、基层化、利益化的转变过程中，虽然有土地执法监察等这些措施制约，但在巨大的利益驱动下呈现出蔓延、扩大的趋势，耕地被非法占用的数量居高不下。因此，要对上述这些新违法行为的发生进行有效制止，需要对症下药。透过表象，我们可以看到的是一种人的主体行为，要解决好这些问题，关键在于管好“人”。

桐庐县2010年度-2012年度卫片执法农房违法情况一览表

三、强化对违法人管理是解决违法情况发生的关键举措

解决新型违法用地行为，需要采取措施标本兼治，强化对“人”的管理。相关举措建议如下

1.借力“无违建县”创建契机，强化震慑作用

针对违法规模小型化，违法行为易发难管的现实，要借力近期开展的“三改一拆”“无违建县”创建活动，抓住政府将其作为中心工作来抓的良好局面，破解违建难题。一方面，强化对违建行为的打击力度，“无违建县”创建活动，对新增违建实行零容忍，采取即违即拆，坚决杜绝新增违建行为的发生。以强有力的措施对潜在的违法行为人从政策宣传上、严厉处置上、心理行为上进行震慑，使得心存侥幸的潜在违建人不敢顶风作案。另一方面探索建立纾解基层违法的长效管理机制。要强化对村两委干部的管理，村两委干部熟悉农村情况，以严格的奖惩制度，增强其守法、合法用地观念，使其对村民形成好的影响，杜绝违法可能性。强化发挥党员带头作用，通过广大党员、干部带头，对自身违法用地行为自查自纠，必然可以使基层土地管理秩序好转。同时强化广泛开展土地法律法规、相关政策、审批程序宣传，培养其合法审批用地及集约节约用地意识。近期，桐庐县开展了对各乡镇（街道）及社区、村两委干部国土资源管理业务知识培训工作，取得了较好效果，提升了基础管理人员合法批地、集约节约用地意识，违法必查、违建必拆。

2.强化改革创新，完善管理机制

一是探索集体土地管理新办法。顺应当前社会发展要求，强化土地管理制度改革，对症下药，探索和建立一套更适合需要的管理机制。如针对宅基地违建突出的问题，杭州地区创新机制，针对宅基地审批手续繁琐、时间较长，部分农户等不及审批先行建房的行为，从简政放权入手，定量不定位，改变被动局面。二是充分发挥科技优势、创新方法。结合卫星遥感监测、国土资源信息化“一张图”成果数据等强化国土资源信息执法、科学执法，同时国土人自身要强化学习，严格要求自己，善用信息手段、科技手段和法律手段，守护好一方国土。三是建立农村两委干部问责机制。针对农村两委干部对土地管理过于宽松导致的违法行为抬头情况，需要强化基层土地管理责任机制，探索建立农村两委干部问责机制，对违法行为多发地区领导进行问责，通过问责机制约束，使得其真正履行好一线管理职责。

3.探索完善法律，严格违法惩处力度

针对违法行为主动化，违建主体出现法不责众侥幸心理的情况，为解决违法用地行为，需要出台更为严格、更加细化、更具操作性的法律政策，细化处罚措施，提供法律制度层面支持。可以参照更为严格的交通法、环保法，修订现行土地管理法律法规，进一步降低量刑标准，增强法律处罚力度。同时细化经济处罚政策制度，对小、散、多行为进行有效打击，配强基层执法权限和力量，促使执法落到实处。