关于严守耕地保护红线的几点思考

宁波市国土资源局 林合聚

关于严守耕地保护红线的几点思考

宁波市国土资源局 林合聚

土地是民生之本、发展之基、财富之母。其中，耕地资源既是稀缺不可再生资源，又是土地资源中最精华的部分，她提供了人类生命活动80%以上的热量和75%以上的蛋白质以及88%的食物来源。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议强调，坚持最严格的耕地保护制度，严防死守耕地保护红线，确保实有耕地面积基本稳定，保障粮食生产安全。保护耕地，就是保护我们的生命线。

宁波市是一个土地资源十分稀缺的东南沿海港口城市，人均占有的耕地面积更少，据全国第二次土地调查统计宁波市人均占有耕地0.57亩，仅为全国平均数1.4亩的40%，远远低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。近年来，随着经济社会的持续快速发展，各项建设不可避免地占用了不少耕地甚至标准农田（优质耕地），土地资源面临的形势越来越严峻。

一、当前宁波市耕地保护工作中遇到的主要困难和问题

1.保护耕地与保障用地的矛盾日益突出

当前，随着海洋经济和“六个加快”战略部署的推进，宁波市正处在加快发展方式转变，统筹城乡发展，全面推动工业化、城镇化、信息化和农业现代化的关键节点，一方面各项建设急需用地，另一方面切实保护耕地是我国的基本国策，中央要求严防死守耕地保护红线，土地资源面临着严峻的形势。

2.耕地占补平衡日趋困难

宁波市耕地后备资源匮乏，可开发补充耕地的未利用地十分有限。经过前些年的开发补充，剩余的未利用地大多分布在山坡地上，开发成阶梯状坡耕地，立地条件差，在生态环境和耕地质量保证上也凸现不足。而通过围涂垦造的耕地，不但投入的成本越来越高，工期周期长，且还需要经过相当一段时间的土壤淡化，才能与所占用的耕地质量相当，因此耕地数量和质量“占补平衡”难度日益加大。

3.违法占用耕地查处难

一方面土地违法案件查处要经过处罚、复议、诉讼、申请执行等许多环节，时间长、耗费多，而土地违法特别是个人土地违法行为建设工期短、投入成本低，不易被发现，因此查处难度较大。另一方面相当部分违法违规用地为当地政府主导的基础设施、公益事业和重点建设项目占用耕地，处理工作尤其是对人的处理往往难以到位，困难重重。

4.建设用地的节约集约利用水平还有待提高

不少开发区（园）和其它工业集聚区的行政管理、生活服务、污水处理、区内道路、仓储及绿化等区域性社会资源的共享程度不高，建筑容积率和投资强度偏低，厂区内绿地比例较大。还有不少地方土地宽打宽用，利用率不高。

二、关于进一步完善宁波市耕地保护工作的思考及建议

切实加强耕地保护工作，严守耕地保护红线，确保粮食生产安全，对推进宁波市经济社会持续健康发展有着重要的现实意义。

1.加大宣传和执法力度，增强全民的耕地保护意识

通过新闻媒体、普法等多种形式，进一步加大对《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规和方针政策的宣传力度，不断提高各级政府和社会各个方面对耕地保护工作重要性的认识，从而把思想和行动统一到科学发展观上来，统一到党中央、国务院关于保护耕地和提高粮食生产能力，落实最严格的耕地保护制度上来。正确处理保护耕地和保障发展的关系，真正把保护耕地作为硬任务，使经济社会发展建立在节约土地和保护耕地的基础上，实现发展和保护“双赢”。同时，要进一步强化土地执法监察，按照事前防范、事中监督、事后查处相结合的要求，不断加大监察力度，努力做到处理一案，震慑一方、教育一片的作用，切实从源头上防范和杜绝各类违法违规占用耕地的发生。

2.加大开源节流力度，确保实现耕地占补平衡

土地开发整理和垦造耕地就是开源，要继续把土地开发整理和建设用地复垦作为耕地补充的重要途径，努力实现全市耕地占补平衡。要充分挖掘有限的耕地后备资源，在注重生态环境和保证耕地质量的前提下实施耕地垦造项目。联系宁波市实际，要重点抓好围涂造田工程，积极落实资金，抓紧垦造耕地进度。要继续大力推进高标准基本农田建设。要积极推行建设占用耕地表土剥离工程，在余姚市和鄞州区先行试点的基础上加快推广，不断提高开发复垦整理新增耕地的质量，提高农业综合生产能力。

进一步注重节流，减少建设占用优质耕地。要从源头上进一步强化规划和计划的调控功能，按照“区别对待、有保有压”的原则，合理安排用地指标，从紧控制新增建设项目占用耕地。对建设项目占用耕地较大的或者占用基本农田的，要在用地预审阶段对申报项目进行实地踏勘，并对项目建设规模、用地选址、耕地补充方案、基本农田补划方案等进行充分论证。要进一步强化建设用地报批审查，对超过规定用地定额标准或达不到节约集约用地控制标准的，压缩用地面积或不予批准用地。

3.加大资金投入力度，加快耕地保护补偿机制建设

市、县（市）区两级财政每年要从新增建设用地土地有偿使用费分成部分、耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让收入中划出一定比例的资金，专项用于开展耕地保护工作。要在慈溪市和鄞州区先行试点的基础上，加快推进耕地保护经济补偿机制建设，灵活运用财政转移支付等经济手段，积极调动全社会和农民保护耕地的积极性，尤其要加强对高质量耕地的保护。市级有关部门要各司其职，密切配合，切实加强对各地的工作指导和监督。市国土资源局负责做好建立耕地保护补偿机制建设的各项工作；市财政局负责做好宁波市级耕地保护补偿资金的筹集和市级补助资金的拨付工作；市农业局负责指导耕地保护补偿资金的使用管理；市审计局负责审计监督耕地保护补偿资金管理使用情况。同时要及时对耕地保护补偿机制实施情况进行评估，根据评估情况适时完善有关政策，不断推进耕地保护补偿机制建设。

耕地保护目标责任制考核现场

开发造地项目竣工验收现场

4.树立节约集约理念，多层次推进科学合理用地

坚守耕地红线，节约集约用地，就是要创新发展，构建新机制，走节约集约用地的新路子。一是要转型升级求节约。坚持科学发展，转变经济发展方式，推动经济结构的调整和优化，推进产业调整和升级，实现节约集约用地。二是要科学规划求节约。通过土地利用总体规划修改调整，科学合理地配置土地资源的空间布局，确保土地资源得到高效合理利用。三是要开发空间求节约。鼓励建设项目向空中发展，合理开发利用城镇地下空间。四是要推动集聚求节约。加大生产要素集聚力度，促进产业向工业园区和功能区集聚，推动居住向社区集聚，促进节约型城镇的建设。五是要城乡统筹求节约。统筹城乡建设用地，积极鼓励开展农村闲置宅基地、空闲地和废弃工矿用地复垦整理，加大村庄整治扶持力度，以减少农村建设用地换取增加城镇建设用地。六是要强化监管求集约。加强批后监管，建立健全建设项目用地开发利用全过程跟踪检查制度和建设项目竣工验收制度，加大对闲置土地处置力度，确保土地资源高效合理利用。