我国住房公积金制度改革问题探析

刘文丽　罗能勤

摘要：我国住房公积金制度建立以来取得了很大成就，但在实践中也存在覆盖面窄、管理体制不顺、资金运作不合理及监督体系不健全等问题。为此，应进一步推进改革，其主要方略是：扩大住房公积金的受惠范围；通过立法建立统一的住房公积金管理机构；以市场为主导改革资金运行机制；以专业化分工为原则完善住房公积金的监督体系。

关键词：住房公积金制度；改革；管理体制；资金运行机制；监督体系

中图分类号：F29923 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0020-03

作者简介：刘文丽（1968-），女，西安人，西安交通大学干部教育培训基地教学主管，高级工程师，研究方向：公共管理；罗能勤（1962-），男，甘肃武威人，西安交通大学干部教育培训基地主任、副教授，博士，研究方向：公共管理。

一、我国住房公积金制度演进及其改革的缘起

住房公积金这种政策性的金融制度起源于新加坡，经过数十年的发展，已成为新加坡金融制度中重要的组成部分。我国的住房公积金制度，是上世纪90年代初在借鉴新加坡中央公积金制度基础上，从计划体制主导向市场体制主导的演变过程中所产生的住房金融制度。

我国的住房制度改革始于上世纪70年代末，其中1979-1985年为试点售房阶段，1986-1990年进行了提租补贴和以租促售改革。但由于政治和财政上的种种约束，1989-1990年期间全国房改陷入停滞。当时，中央政府没有主动提出房改制度创新，而是鼓励地方政府发挥主观能动性和创造性来进行政策创新。这期间，上海市政府在总结上一阶段房改失败主要教训的基础上，认为房改不成功的症结，在于推行出售公房或推出租金改革的同时没有能够为居民提供匹配的住房财力资源。于是其抓住解决住房消费资金稳定和长期的来源这一难题，借鉴新加坡的经验，于1991年推出住房公积金制度。很快这一制度就在全国流行起来，并为中央政府所采纳，成为全国性的住房政策。

住房公积金制度于1998年在全国推行，迄今已经走过20余年的路程。在这20余年间，我国住房公积金得到了巨大的发展和进步，公积金覆盖面不断扩展，归集额稳步上升。截至2009年6月底，全国城镇参加住房公积金制度的职工累计超过1亿人；截至2011年底，全国住房公积金累计缴存39000亿元。20多年来，我国住房公积金制度先后经历了三个发展阶段：支持住房建设阶段（1991-1998年）、支持住房需求阶段（1999-2002年）和制度完善阶段（2002年以后）。前两个阶段产生了明显的效果，对我国住房体制市场化改革起到了十分积极的推动作用，对改善城市居民住房条件乃至促进我国住房保障事业发挥了很好的支撑作用。但在第三阶段，随着我国住房市场化的发展，住房公积金规模的快速扩张，以及城镇居民构成及收入水平的变化，现行住房公积金制度存在的问题也逐渐暴露出来。尽管各地相继进行了一些局部改革，存在的问题有所缓解，但总体上的公平性不足、保障性低下、管理成本居高和收益率偏低等问题不仅继续存在而且更加突出。这些问题使得住房公积金的地位和作用有所降低，同时引起了公众的普遍质疑。住房公积金制度的后续改革也成为国内学者和业界广泛关注和讨论的一个话题。

住房金融是一个十分复杂的领域，如果处理不当可能会带来严重的社会经济问题。美国次贷金融危机就爆发于住房按揭贷款证券化的过度发展，这提醒我们，一些先进的金融衍生工具如果任其无节制发展，很可能引发社会经济动荡。住房公积金制度是我国为数不多的自主的金融制度创新，在20余年的实践中其已逐步形成了符合中国国情、具有特色的一套制度设计和体系架构。笔者认为，现行的公积金管理制度需要的不是彻底的变革，而是要针对存在的主要问题在现有框架体系内进行改革和完善，稳中求进。本文拟就我国住房公积金制度存在的几个主要问题，谈谈对住房公积金制度进一步改革的粗浅认识。

二、 我国住房公积金制度存在的主要问题

我国现行的住房公积金制度，是一项强制性的长期住房储金制度，它由过去实物分房制度演变而来，在由住房实物分配机制向货币分配机制转换过程中，已经基本建立起“单位资助、个人缴存、互助贷款、廉租保障”的住房体系。住房公积金制度建立的出发点是解决城镇职工住房基本问题，为中低收入者提供购房融资。经过20余年的发展，住房公积金制度不仅发挥了住房保障这一基本功能，而且极大改变了人们的住房消费观念，提高了住房消费能力，推动了住房商品化、社会化改革。住房公积金制度的各个层面，尤其是在管理、监督以及实际业务上，也取得了很大的成绩。

然而，随着我国社会经济的进一步发展，目前的住房公积金制度显现出一些不容忽视的矛盾与问题，主要是：住房公积金制度的覆盖面过于狭窄；管理体制不健全；资金运行机制不健全；缺乏行之有效的监督体系等。

1住房公积金制度覆盖面过于狭窄。由于覆盖面狭窄，没有能很好地惠及中低收入者，尤其是在制度上还没有覆盖进城务工农民和自由职业者（个别城市已经试点将城镇个体工商户、自由职业者和进城务工农民纳入住房公积金制度）。住房公积金来源于职工的工资收入，而大部分非正规就业或处于失业状态的中低收入者由于没有正规的工资收入而被排除在住房公积金范围之外。即使在正规就业人群中，也有相当一部分人员没有能受惠于住房公积金制度，如部分私营、民营等非公有制企业的员工以及国有企事业单位的编制外聘用员工。全国住房公积金体系中，政府机关、事业单位和国有企业是缴存住房公积金的主体。中低收入人群是最需要得到居住保障的，然而很多中低收入者没有被纳入住房公积金范围之内，对这部分人而言很不公平。另外，公积金的缴存与工资收入挂钩，导致缴存差距很大，使得住房公积金制度的保障作用受到限制，也进一步加大了不同收入人群之间的不公平性。

2管理体制不健全。住房公积金管理体制方面，各地住房公积金管理机构（即住房公积金管理中心）的隶属关系混乱，有的挂靠在财政部门，有的挂靠在建委，有的挂靠在房管局，有的则直接隶属于地方政府或政府部门。这样，住房公积金管理机构的独立性就难以得到保证。住房公积金管理机构属于事业单位，并非金融机构，但它却实际上担负着金融职能，要发放住房公积金贷款并承担相应的风险，承担着巨大的住房资金的保值增值责任。像这样筹资无成本、负债无风险的运行机制很可能会引发潜在信用危机乃至社会危机。此外，由于在管理操作方面没有统一明确的具体实施细则，使得住房公积金管理定位不清、权责不明。依据《住房公积金管理条例》，住房公积金管理委员会是住房公积金管理的决策机构，但是很多地方并没有真正建立健全住房委员会制度，这样地方政府的分管领导就成为公积金的实际管理者。住房公积金管理制度的上述缺陷，很容易诱发资金管理中的违规现象，滋生腐败行为。endprint

3住房公积金资金运作模式不合理，难以发挥其应有的经济与社会效益。在利率方面，住房公积金的“低存低贷”做法是其运营效率低下的主要原因。上世纪90年代初住房公积金制度开始之时所实行的“低存低贷”模式，在当时国家财力不足的情况下不失为一条稳定的低成本住房资金来源渠道，它具有一定的社会收入再分配性质。然而，《住房公积金管理条例》实施之后，住房公积金被明确界定为职工个人所有。在这种情况下，“低存低贷”模式无疑是用中低收入者的钱去补贴高收入者，不仅打击了中低收入者缴存住房公积金的积极性，而且也有失公平。这样做的直接后果是住房公积金的归集率和使用效率低下。在住房公积金贷款程序中，管理中心负责提供资金和贷款审批，商业银行负责贷款发放与回收，管理中心以手续费的方式向银行支付报酬。这种模式很容易由于信息不对称产生相应的道德风险，比如银行将沉淀资金用于其他高收益项目的贷款。此外，公积金的资金使用效率也比较低，使用途径少，导致大量沉淀资金。

4住房公积金监督体系不健全，监督不到位。造成这种问题的原因很多，比如监督手段落后，监督效率低下，监督主体不统一。住房公积金的外部监管主要由建设部住房公积金监督管理司和各地建设厅住房公积金监督管理办公室（处）负责，监管人员一般没有专业化的资金监管经验与资质，尽管有财政、审计、人民银行和银监会等部门参与监督，但其有限的监督职能使得其监督形式大于内容。住房公积金监督的另一个问题是，住房公积金游离于金融监管体系之外。住房公积金实行地区性的属地化管理，管理中心自身并没有任何资本，也就无法承担相应的公积金运营风险。各地管理中心实际上以商业银行的储户身份调度运作公积金资金，这样，具有行政性质的管理中心与具有商业性质的银行之间的这种委托代理关系，实际上处于国家金融监管体系的边缘。

以上这些问题对我国住房公积金的健康可持续发展带来了很多负面的影响，亟需得到解决。

三、 推进我国住房公积金制度改革的建议

从以上分析中可以看出，我国住房公积金制度存在的主要问题集中体现在公平缺失、效率低下、市场化不足等几方面。因此，改革我国住房公积金制度也应以公开公平、提高效率、以市场主导为原则来有针对性地解决这些问题。

1扩大享受住房公积金的受惠范围，以体现公平原则。1999年的《住房公积金管理条例》规定，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及在职职工为缴存住房公积金主体，2002年《住房公积金管理条例》修订中把住房公积金制度的缴存主体扩大到民办非企业单位和社会团体及其在职职工，2005年又提出有条件的地方可以把城镇单位聘用进城务工人员、城镇个体工商户以及自由职业者纳入住房公积金制度。即使如此，大量的中低收入者尤其是进城务工农民和自由职业者仍然没有被纳入住房公积金制度之中。鉴此，笔者提出以下几点政策建议：

（1）参照新加坡的做法，逐步将所有受薪人员纳入住房公积金制度。新加坡的中央公积金是一种长期性、强制性的储蓄，法律规定所有在新加坡工作的受薪人员自动成为公积金会员，必须依法缴纳公积金。我国的国情不同于新加坡，完全照搬其经验没有必要性和可行性。但是，我国很多中低收入者由于制度与政策原因没有被纳入住房公积金范围，应该说是有失公平的，也是很大的遗憾。对此，可以从改变现行政策入手，逐步取得经验后，再谋求法律层面的改革，实行住房公积金强制缴纳制度，以彻底打破目前的城乡差异、户籍差异和地域差异，使所有具有工作岗位且有劳动报酬的人都能享受住房公积金这一应有的权利。

（2）提高职工实际缴存比率。2008年年底，全国实际缴存住房公积金的职工人数占应缴职工总人数的69%，大量应缴住房公积金的职工因种种原因而未缴存。住房公积金制度覆盖面不够宽，其中一个重要原因是有些企业因经营不善或者其他原因，拖欠职工住房公积金，对于破产倒闭的企业追缴职工公积金更加困难。如何解决这些问题，是未来改革公积金制度必须考虑的。加大对拖欠公积金单位的处罚力度，强化其依法缴纳住房公积金的法律责任，可能是提高职工实际缴存比率不可缺失的一环。

（3）实行住房公积金差别化缴存比例。现行住房公积金缴存基数以职工工资收入为基准，这是恰当的，但是，现行的统一缴存比例却有失公允，它把收入差异进一步引入住房公积金缴存差异中，导致更大的不公平。笔者建议，对收入悬殊的人群，实行差别化缴存比例，即低、中、高收入者分别适用不同的缴存比例，尤其是降低高收入者的缴存比例。公积金缴存比例的范围在各地可以有一定的差异，比如从5%到12%之间。

（4）对住房贷款实行差别化利率，以便让中低收入者得到更多的实惠。住房贷款利率根据借款者年均缴存额来确定：对年均缴存额较低的借款者，实行较低的利率，这是间接确定保障对象的简便易行方法；对年均缴存额较高的借款者，实行较高的利率，具体利率范围应该限于保障对象借款利率与商业银行住房贷款利率之间。

2改革住房公积金管理机构的隶属关系，以体现效率原则。住房公积金管理中心按照“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”的原则，基本上建立起了以住房公积金管理中心为主体的内部授权管理制度，管理中心可以按照住房公积金管委会的决策，独立行使对住房公积金的管理运作职权。这些改革措施明显提高了住房公积金管理机构的管理效率。但是，这些改革相对于目前形势的要求而言还是不够的，尤其是住房公积金管理中心的隶属关系应该有明确的界定。住房公积金管理中心是隶属于政府的事业单位，各省又在建设厅设置监管处，这样很难避免寻租行为。我们认为，应该明确住房公积金管理中心的行政管理完全由建设部门专职承担，完全实行垂直的行政管理体制，不应该隶属于地方政府部门，也不应该有横向的多头管理。只有这样，才能真正使住房公积金管理中心成为有效的执法者。地方行政的干预，往往使管理中心在实施《住房公积金管理条例》中的执法处罚权时，遇到很大的干扰。改革住房公积金管理机构的隶属关系，除了制度性安排之外，更需要法律的保障。我国的住房公积金管理还局限于国务院及其下属有关部委的法规性文件，这些法规是“摸着石头过河”的产物，往往具有应急的性质。从住房公积金的长远发展考虑，应该在这些法规与经验的基础上，以国家立法的形式制定相关的法律，以明确界定和规范住房公积金管理机构的隶属关系与职能。在统一的法律指导之下，修改现行的《住房公积金管理条例》以及相关部门的行政法规。endprint

3改革住房公积金资金运行模式，以体现市场为主导原则。我国住房公积金的资金运行基本上处于各自为政的状况，不仅资金沉淀问题严重，运行效率低，更严重的是存在资金挪用现象。要从根本上解决这些问题，应该从公积金管理机构的改革入手，以国家立法的形式，使公积金管理中心独立于地方政府，然后将其行政化管理职能转化为能适应市场化管理的法人化治理。当然，这样的改革，应该在充分的法律与制度保障下进行，否则可能会出现更为严重的腐败行为。比如，法律与制度应该对公积金管理中心的资金运作原则与程序做出清晰的规定，以首先保障政策性个人住房贷款需求以及进一步扩大住房公积金的使用范围，让公积金能够便利地用于包括租房、装修在内的住房消费，并在此前提下规范资金进入债券市场和资本市场。

有学者提出住房公积金资金运作仍应坚持“低存低贷”来降低风险。笔者不能认同这种看法。资金的市场运作是存在风险的，然而正因为有风险才有可能产生较高的收益。风险规避应该从投资多元化入手，而不是一味回避高风险投资。法律以及相关制度性安排，应就这些问题做出明确的规定。以市场为主导改革住房公积金资金运行模式，可以有效保证公积金的保值增值，这也为低收入者的住房公积金贷款优惠提供了可能，并进而鼓励低收入者缴纳住房公积金，扩大住房公积金的覆盖面。

4强化住房公积金制度的监督体系，以体现公开原则。现行的住房公积金监督主体，包括建设、财政、中央银行、审计等部门以及住房公积金管理委员会，此外还有社会监督。这些规定在细节上不够清楚，需要在改革中进一步理顺。将住房公积金监督明确分为行业监督、专业监督和社会监督三类，行业监督由建设部门承担，专业监督分别由财政、人民银行和审计部门承担；明确国家不同部门的监督职责，避免监管的交叉重复以及相互推诿现象。建设部应专注于政策性住房公积金贷款的监督，中国人民银行、财政部、审计署等部门应对住房公积金相应的市场化运作方面进行监督；强化社会监督。有效的监督离不开合理的制度安排以及公开透明的信息披露。在社会监督和舆论监督方面，应坚持信息定期通报制度，建立完善公开透明的住房公积金信息查询系统，及时公开有关信息，接受社会和舆论的监督。

需要注意的是，以上四部分建议之间是相互关联的，对住房公积金制度进行改革需要对这些方面进行统筹考虑，协调进行，这样才能切实解决现实问题。

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【责任编辑：张亚茹】endprint