法治中国之问卷报告

党的十八届三中全会对全面深化改革作出重大部署，确定了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，提出了法治中国的重要任务，积极回应了社会各界对司法公正和法治国家建设的关注和期待。在新形势下，对法治中国的建设有没有信心？建设法治中国亟待解决的问题是什么？法治与改革的关系如何？维护宪法和法律权威的关键是什么？……为此，本刊对福建省的一些官员和百姓进行问卷调查，并对问卷结果做出分析和评述。

调 查

此次调查共发放调查问卷500份。其中，对官员发放260份，收回252份，收回率97.1%；对民众发放240份，收回221份，收回率92.1%。调查主要结论如下：

对法治中国建设有信心

但也有担心

通过调查发现，当被问及“您对法治中国建设有没有信心”时，20.1%的官员和12.6%的民众表示“很有信心”。与此同时，74.0%的官员和50.3%的民众在表示有信心时也表达了担心。但需要引起重视的是，有30.9%的民众对法治中国建设表示“缺乏信心”，反映了法治中国建设形势的严峻。总体而言，官员的信心程度略高于民众。如下图1所示：

法治建设当务之急：反腐败？

权力监督？

在被问及“建设法治中国，当前亟待解决的问题是什么”时，官民与民众的看法不一，43.6%的官员认为是“权力监督问题”，接下来依次为“社会公平问题”和“腐败问题”，比例分别为37.3%和18.6%。而37.7%的民众则认为是 “腐败问题”，接下来才依次是“社会公平问题”和“权力监督问题”，分别占35.4%和21.7%。从表面上看，官民在最关注的问题上有分歧，但究其实质是一样的，因为腐败问题的根源正是对权力的监督不力。如左图2所示：

法治与改革关系的处理

需要智慧

实行依法治国，是改革开放的必行之举。在被问及“您认为法治与改革的关系应当怎样”时，大部分官员和民众都认为“改革就是摸着石头过河，实践比规范更重要”，该回答比例分别占到74.1%和50.3%。而认为应当“法治先行，法律对经济和社会发挥引领和推动作用”的官民比例依次为25.9%和49.7%，从调查数据看，官民仍然总体倾向于改革先行，而法治对于改革的重大意义也是无可否认的，所以对法治与改革关系的处理还需要有更多的智慧。

如何维护宪法和法律权威

看法不一

当被问及“维护宪法和法律权威的关键是什么”时，35.3%的官员认为是“提高领导干部运用法治思维和法治方式处理问题的能力”，34.8%认为是“培育法治文化，社会要崇尚法治”，25%认为是“加强对宪法和法律实施的监督”。相反，大部分民众则认为是“加强对宪法和法律实施的监督”，赞同比例为45.1%，只有28.6%认为是“提高领导干部运用法治思维和法治方式处理问题的能力”，21.1%认为是“培育法治文化，社会要崇尚法治”。可见，官员更注重自身的法治素养，更注重内在提升，而民众更偏向强制性监督，注重外在刚性制约。

何为深化行政体制改革的

当务之急？

法治中国建设需要有一个高效运行的行政执法体制。当被问及“您认为深化行政执法体制改革的当务之急是什么”时，36.8%和36.3%的官员分别选择了“完善行政执法体制，明确权责”和“完善行政执法程序，规范权力运行”。只有8.8%的官员认为是“加强对行政执法人员和执法活动的监督”。而在民众中，认为是“加强对行政执法人员和执法活动的监督”的比例最高，为34.8%。22.8%认为是“完善行政执法体制，明确权责”。官员与民众对此问题的看法出现较大分歧。普通民众更倾向于外在的强有力监督，而官员则更注重内在体制的完善。如下图所示：

司法权的行使需更加开放

透明

司法是社会公平正义的最后一道防线。当被问及“确保依法独立公正行使司法权，最为迫切的是什么”时，绝大部分官员和民众都认为是“司法机关去封闭化，扩大司法公开与监督”，两者所占比例分别为58.3%和74.9%。可见，在司法权的行使上，开放与透明，已经成为公认的方向。

上述调查结果分析表明：改革开放进行到一定阶段，建设法治中国势在必行，但同时也面临着复杂的局面，特别是在关键领域和重要环节，官民之间以及官员内部仍存在较多分歧。因此，建设法治中国，绝不能操之过急，既要加强制度设计，完善体制，也要注重宣传，培育法治文化，在全社会形成建设法治中国的良好氛围，逐步推进法治建设有序进行。

张朝丽（福建省妇女干部学校）

解读1

实现国家现代化的新高度：立治有体施治有序

□薛侃（中共福建省委办公厅）

推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全新理念，蕴含着极为重大而深远的意义和影响。

当前，中国正处在经济转轨、社会转型的巨大变革时代，中国共产党自身也正努力实现从革命党向执政党的真正转变，这种转型是实现现代化的必然趋势，也对国家治理体系和治理能力建设提出了新的更为迫切的要求。从当前经济发展的阶段特征来看，经过30多年的高速增长，我国已成为世界第二大经济体，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，多年积累的矛盾和问题相互交织，如何平衡稳增长、调结构、促改革、惠民生等诸多难点问题，如何更好地处理政府与市场之间的关系，是对政府治理能力和水平的考验，需要进一步创新宏观调控思路和方式，既保持政策定力，又破解发展困局，才能顺利跨越经济增速换挡期和结构调整阵痛期，成功应对中等收入陷阱的挑战，推动我国经济转型升级、行稳致远。从社会治理的历史经验来看，自古以来，中国历史可以说是一部治乱交替史，乱世多、治世少。政权更迭、战乱频生，使人民饱受其害。这种周期性的社会大动荡多由缺乏稳定有序的国家治理机制而引发。当前，我国正处在社会矛盾凸显期，社会各阶层的利益诉求日益多元，协调难度不断加大。缺乏一套有效的国家治理体系和治理能力，各种社会矛盾和问题将更难化解、积重难返。只有加快推进国家治理体系和能力的现代化，以此作为政权稳固的基础，才能真正实现国家的长治久安，人民的幸福生活才能得到切实保障。从中国共产党所处的历史方位来看，我们党历经革命、建设、改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。看一个政党是不是“执政党”，不仅仅看其是否掌握了国家政权，而应当以是否建立并有效运行现代化的国家治理体系作为衡量标准。如果说改革开放初期否定“以阶级斗争为纲”，选择走上发展市场经济之路，是中国共产党从革命党向执政党转变的先行步骤的话，那么推进国家治理体系和治理能力的现代化，将是完成执政党自身转型的决定性举措。endprint

还是邓小平同志深谋远虑，1980年他在《党和国家领导制度的改革》中指出，“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。”他还说，“我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。”邓小平同志考虑的不仅是要解决好制约党和国家事业发展的体制机制弊端问题，而且还考虑的是如何更好体现中国特色社会主义制度优越性、最终赢得与资本主义国家竞争的问题。

党的十八届三中全会依据邓小平同志的这一战略构想，第一次明确提出了全面深化改革的总目标，并制定了推进国家治理体系和治理能力现代化的时间表。这是中国共产党在社会主义现代化框架下，继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化后的又一个“现代化”提法，标志着我国社会主义现代化建设从器物性层面上升到制度性层面，朝着实现“立治有体，施治有序”的目标健步迈进。

解读2

让正义看得见、摸得着

□游劝荣（湖南省人民检察院）

正义，其实也不是非常复杂的东西。从经济学的角度看，更多的是从分配的意义上使用的。一个人得到了他应得到的东西，就是正义，否则就是非正义；一个人没有得到他不应该得到的东西，就是正义，否则就是非正义。当一个人没有得到他应当得到的东西，或者当一个人得到了他不应当得到的东西，亦即出现了不正义的情形的时候，社会就要出来进行干预，这种干预的结果是让应当得到的人失而复得，也使不应当得到的人得而复失，这就是所谓的纠正正义。现代社会做出这种干预的重要手段就是司法，也就是将维护公平正义的法律付诸实施，让这些法律由纸面上的规定变成社会生活的现实。

司法活动实现纠正正义主要通过两个途径和方法：一是通过对权利主体权利的保护来实现，保证其分配正义的成果；二是通过对侵权行为的追究来实现，保证公正的秩序不受损害和颠覆，让被颠覆的分配正义颠覆回来，受到损害的分配正义得到救济。这就是司法的基本功能，即通过每一个具体的个案，源源不断地向社会输送公平正义，并在此过程中，向社会诠释法律公平正义的秉性和要求。

习近平总书记对司法公正有很高的期待，对司法的公平正义有很严格的要求，强调要让人民群众在每一个司法案件的处理中都感受到法律正义。让人民群众在每一个司法案件的处理中都感受到公平正义，有两个关键问题：一是存在决定意识，首先案件本身必须是公平正义的，就是所谓的铁案，于事实、法律和程序都周延，与案件相关的因素都得到了考量，经得起法律、时间的考验，经得起社会评判舆论拷问。为此，十八届三中全会开出了好几副药方：包括依法公正独立行使司法权，司法队伍建设的制度化、规范化、法律化、执法责任制等等。人们期待这些改革举措能够逐渐落实，并为司法公正提供坚实的基础和条件。二是要让人民群众感受到。从哲学上说，感受是一种主观见之于客观的东西，本质上是一种社会实践活动，如果说把一个案件办成公平正义的案件不容易的话，这种公平正义的过程和结果让人民群众感受到，同样不容易，甚至更加不容易。

怎样让人民群众在每一个司法案件的处理中都感受到公平正义，十八届三中全会《决定》也指明了一条道路，那就是司法民主，以司法民主为原则，推进司法公开、扩大人民对司法的有序参与，让人民群众通过诸如人民陪审员制度、人民监督员制度等相关的制度安排，参与司法机关寻找事实真象的过程，参与追寻公平正义的活动，让他们在参与司法案件处理的过程中感受到司法机关在追求公平正义过程中的主观努力和艰辛，哪怕案件的最终处理结果不尽如意，也让这些见证者和参与者通过亲历的活动感受到司法机关追求公平正义的过程“不易”。

解读3

改革，需要立法相伴相行

□徐华（福建省人大常委会法工委）

本次调查，在被问及“您认为法治与改革的关系应当怎样”时，74.1%的官员和50.3%的民众都认为“改革就是摸着石头过河，实践比规范更重要”。看来，关于改革与法治的认识问题还有待于深化。

改革开放初期，为了恢复和重建国家秩序，推行改革开放政策，比较强调法的规范和保障作用。所以在很短时间内就制定了刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等多部法律。而当中国特色社会主义法律体系形成之后，国家经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个方面实现有法可依，法律在国家社会生活中的作用就发生了很大变化，更加强调通过制度创新、制度导向为深化改革、推动发展提供制度供给，为化解矛盾、维护稳定奠定制度基础，使法治建设进程与改革发展稳定进程相适应、相协调、相统一，更好地引领和推动各项事业在法治轨道上健康发展。

立法与改革关系在不同时期的嬗变，有其现实必然性。改革开放初期，计划经济向市场经济转型，改革就意味着必须突破维护计划经济体制的法律制度或政策底线，“摸着石头过河”的试错模式一直存在并被默认，“先改革后立法”成为无奈而又必须的选择。在这一背景下，“先违法（或违反政策）、既成事实后再修订法律”的突破和创新成为常见的改革模式。1987年深圳在没有宪法和法律依据的情况下颤颤巍巍拍卖了中华人民共和国历史上第一幅国有土地使用权。在当时的环境下，这些是不得已而为之，现在看来则是弊多利少：第一，让改革在没有相应法律依据和法律保障的情况下进行，使改革者心有余悸，反对改革者理直气壮，增加了改革的难度，影响了改革的顺利推进。第二，让改革处于无序状态，“改革允许试错”、“改革要付出成本与代价”等借口之下产生了不少监管真空和灰色地带，加大了权钱交易和权力失控的腐败风险，形成了既得利益格局，也给改革的深入增加了难度。第三，虽然有些明显违法甚至违宪的改革，在事后被证明是有利于解放和发展生产力，有利于经济社会发展的，被一些学者认为是“良性违宪”、“良性违法”，但这从客观上损害了法律的权威，助长了法律虚无主义，从长远来看不利于增强全民的法律意识，不利于建设法治国家。endprint

时至今日，“先改革后立法”已经不符合时代的要求。习近平总书记多次指出，凡属重大的改革都要于法有据。要总结过去的经验教训，正确处理法律与改革的关系，改变“决策—改革—修法”的模式，走出违法改革的误区，让改革建立在法制基础上。十八届三中全会《决定》首次对我国实行40多年的生育政策进行调整，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，这是中央作出的重大决策，也引起了全社会的普遍关注。但《决定》的公布并不意味着政策的落地，还必须由立法机构作出相应法律法规方面的调整。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议即审议通过了《全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议》，“同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，同时要求各地市及时修改相关地方性法规或作出规定。这一做法，很好地调整了立法与改革的关系，是以立法引领和推动改革决策落实的生动例证。

习近平总书记指出，“法律要随着实践发展而发展，要提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”落实这一要求，必须坚持把改革精神贯穿立法工作全过程，切实提高立法质量，努力增强法律法规的可执行性和可操作性，保证通过的立法立得住、行得通、真管用，既有效解决改革发展中的实际问题，又易操作，最大限度降低守法成本和执法成本。为此，一是在组织上要更加注重发挥人大及其常委会的立法主导作用。加大有关人大专门委员会、常委会工作机构提前介入法律案起草的力度，着力解决立法中涉及的重大问题，确保立法的引领和推动作用落到实处。二是在制度上要不断创新和完善立法体制机制。现实中，几乎每一项具体的改革措施，都涉及到与上位法不一致甚至相抵触的情况。面对这种情况，既要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释；同时还要从有利于国家长远发展出发，哪些权限可以下放地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方、人大与政府的立法权限以及事权划分，充分发挥各方的积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。

解读4

法治政府建设的体制、机制和法治

□黄磊（福建省人民政府法制办）

怎样去建设法治政府呢？不同的群体有不同的想法，也有不同的建议。正如这次调查所反映的，官员倾向认为首先要“完善行政执法体制，明确权责”和“完善行政执法程序，规范权力运行”；民众则认为首先要“加强对行政执法人员和执法活动的监督”。应该说，利益取向不同，其着力点也不同。建设法治政府是一项系统工程，必须从法制、体制、机制各个层面共同推进。目前可以着重从以下三个角度切入：

通过简政放权，实现政府“瘦身”。具体做好三件事：深化行政审批制度改革，进一步取消、下放行政审批权，最大限度地减少政府对市场、社会的直接干预；下放管理权限，把直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，下放地方和基层管理；发布“负面清单”，企业投资、老百姓活动只要不在“负面清单”内的，都可以自主决定。

通过创新管理方式，实现政府“转身”。具体而言，在监管观念上，监管等同于审批的观念要迅速过渡到监管是不间断的监督的认识。在监管模式上，办公室里审批文件的模式要迅速过渡到加强日常巡查、抽查，临时性、运动式执法要迅速过渡到常态化、日常化监管。在监管手段上，要摒弃人盯人的方式，充分运用信息化、大数据发现违法行为。在处理方式上，对违法行为，不仅要依法实施行政处罚，还要重视行政惩罚、刑事责任、民事制裁共用，形成教育、处罚、失信惩戒齐抓的格局。在监管力量上，积极地发动人民群众共同监管，通过综合执法整合执法力量，提高执法效能。

通过开正门、堵偏门，实现政府治理方式的法治化。既要让马跑，就得给马喂好草。对政府治理，最实在的“草”就是法律授权，即管用能用的权力。一方面，通过列明权力清单，约束政府行使权力。另一方面，要及时制定相关法律、法规、规章，授予政府足够的行政权。为此，政府工作人员应在三个方面应有所作为。在思想观念上，牢固树立起法治信仰，尊重宪法、遵守法律、忠实法律。在行为能力上，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，形成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯。在具体工作中，严格规范公正文明执法，使守法者通行无阻、违法者处处难行，在全社会形成不愿违法、不敢违法、不能违法的环境。

解读5

信访改革目标是信法“不信”访

□黄洪旺（福建省人大常委会研究室）

信访制度改革，就是要以法治思维和创新思维推进信访工作， 借助法治的方法去研究信访制度在矛盾纠纷处理中的作用以及发挥作用的机理，用法治的理念去思考和认识信访制度运行及其完善的路径。

然而，由于各种原因，信访制度在运行中严重偏离其应有的功能定位，由民意反映渠道演变成为解决纠纷矛盾，特别是法律纠纷的主渠道，这一方面强化了行政方式解决纠纷矛盾的倾向，加剧社会管理中的人治色彩，损害法治的权威，另一方面，破釜沉舟的访民则有时赢得法外利益，助长了人们靠闹事解决问题的心理，从而将社会矛盾的解决推入维稳的困局。最终使信访“德政”变成了影响极坏的“截访”恶政。

今年二月底中办国办印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》标志着信访改革朝着法治又迈进了重要一步。其提出的理念、举措包括诉讼与信访分离，不再简单以信访量为考核指标等等，都具有鲜明的“法治思维和法治方法”特点。

信访改革最终目标是要 “去信访化”，以法治终结“信访不信法”的观念。首先是要强化国家机关人员的法治思维和法治理念；树立依法处理信访意识，将法律作为信访评价的最高标准。对于属于法律规定应当通过司法途径和可以通过司法途径解决的诉求，应当通过法定的司法程序解决，而不是由信访程序解决。信访本身不是解决法律纠纷的程序。就解决某一具体问题（个案）而言，信访制度更是一种监督制度，而不是具体和直接处理问题的制度。领导批示也好，微服私访也好，也都只能解决少量个案，而无法解决所有社会棘手问题，其行为往往与法治精神背道而驰。endprint

从现有制度设计来说，我们已经有一整套成体系来回应人民群众具体诉求和解决人民群众的一些具体问题的制度，包括类似行政许可、行政复议、行政诉讼等制度。如果我们能有效开放、用好这些权利救济渠道，让所有的权利救济诉求都有便捷的、合法的救济途径和方法，通过信访这一制度外的制度去寻求救济的就会大大减少。做到这些，才能守住信访的法治底线，让党政部门、信访机构和司法机关各归其位、各负其责。或者说，让法律的归法律，信访的归信访。

在法治社会中，司法应当是有权威的。根据信访部门统计，目前，我国每年的信访总量中，涉法涉诉的信访约占70%左右。涉法涉诉信访改革的目的，就是将外溢于司法程序之外的权利诉求，导入法治的正轨，通过司法自身的公正回应信访诉求，避免司法权威被进一步削弱，同时引导民众依法理性主张权利，让他们明白，与上访比起来，司法才具有终局性。当前，我们已经树立了信访部门处理涉法涉诉信访事项“不受理、不交办、不协调”的原则，强调由政法机关依法按程序处理涉法涉诉信访，这是树立法治权威，强化法治理念的必然要求。

解读6

“笼子思维”缺失的背后

□吴黎静（福建省人大常委会法工委）

我国80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都由行政机关执行，因此，能不能把执法权真正关进制度的笼子里，在法治的轨道上运行，是实施依法治国方略的关键。

然而，推动执法权入笼并非易事。本期问卷调查中，当被问及“您认为深化行政执法体制改革的当务之急是什么”时，只有8.8%的官员认为是“加强对行政执法人员和执法活动的监督”，而在民众中，认为是“加强对行政执法人员和执法活动的监督”的比例最高，为34.8%。这种官民之间在监督认知上的强烈反差，折射出一些官员自觉接受监督的“笼子思维”的缺失，以及由此产生的监督困境。

究其原因，一是法治文化缺失。尽管我国的行政法制监督有着悠久的历史，早在西周时期就已有权力监督思想的萌芽，历代封建政权组织中也一直设有对行政权力的内部监督机构，如汉代的御史大夫、唐代的御史台、宋代谏官和明代的都察院等，但是，专制集权的本质决定了这些监督都只是局限于行政内部自上而下的监督，与现代法治意义上的监督思维和监督方式不可同日而语。进而是，作为封建社会行政监督制度内核的儒家思想从对人性的基本认识出发，相信人性中的善端，依赖人的道德自觉和内心的自我约束，认为“监督”主要来自于人的内心，而不是外在约束，因此也难以找到通过外在机制对官吏实行法律监督的主张。

二是制度不健全。尽管我国宪法和法律已经为权力监督制约搭建了基本框架，但一些重要领域的法律，如行政程序法等仍未出台。现有的法律体系在结构上也存在一定的不对等性，侧重于行政执法机关的授权而缺乏法律责任的规定和权力滥用的控制机制。随着经济社会的转型发展，行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法等一些监督控权类的法律也显滞后，民告官的行政诉讼案件往往受到行政不当干预，立案难、审理难、执行难并存；行政复议机关改变撤销原行政行为的少，案件维持率居高不下，监督的制度功能未能有效发挥。

三是监督不力。尽管我国对行政执法者进行监督的主体众多，但一些监督权在现实中运用得不尽如人意。有的怕影响关系、得罪人，而讳言监督；有的强调支持重于监督；有的一团和气，小心谨慎，提出意见点到为止；有的重形式轻效果，“雷声大，雨点小”。其实，监督本身应是一种制约，是挑刺、挑毛病，唱对台戏。监督失之于软、失之于宽，就会在客观上造成一些制度成为不带电的高压线，也使得一些执法者对监督缺乏敬畏之心。endprint