基于陕西民办高校发展专项资金分配办法的研究

刘亚杰

基于陕西民办高校发展专项资金分配办法的研究

刘亚杰

2011年12月30日，陕西省政府下发了陕政发[2011]78号《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》以及相关对民办高等教育的扶持和管理政策文件，结合这些政策规定，本文从陕西民办高校的实际状况出发，提出对陕西民办高校发展专项资金分配办法的研究。

民办高校；专项资金;分配

一、研究背景

（一）陕西省民办高校现状

民办高校在陕西省高等教育领域发挥着重要作用，其影响力也在日益增加。陕西现有民办高校18所(其中民办普通本科高校8所，民办普通专科高校10所)，在校生19.7万人；民办高等教育助学机构23所，在校生5.9万人。现有5所民办本科学校获得学士学位授予权，1所民办高校具有硕士学位研究生教育资格，9所民办高校在校生数超过1万人，民办教育综合实力居全国前列。为了支持和管理民办高校，陕西省政府近年来出台了一系列文件，在大力支持和严格规范民办高校发展与改革的同时，对民办高校的财务管理力度越来越大，除了运用行政的管理手段以外，经济手段的应用也越来越广泛和深入，对资金和财务方面的要求也越来越高。陕西省教育厅近年在这方面有两个大的里程碑性质的举措：一是根据陕西省政府《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，明确提出建立和完善民办高校的分类管理体制，将民办高校、高等教育助学机构分为非营利性和营利性两类，以分类管理作为规范管理和财政支持的依据。从2012年起，陕西省政府每年拨出3亿元专项资金用于支持陕西民办高等教育的发展，2012年4月，陕西省财政厅、教育厅联合发文出台并细化了专项资金的分配办法，这在民办高校中反响巨大。

（二）政府主管部门对非营利性民办高校支持政策的落实一波三折，进度迟缓

为推动陕西民办高等教育快速健康发展，陕西省政府出台了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，明确提出建立和完善民办高校的分类管理体制，由举办者自愿申报，省级有关部门审核确定。其中非营利性包括捐资举办的学校、出资举办不要求取得合理回报的学校，以及出资举办要求取得合理回报的学校。对不同类型的学校实行不同的法人登记管理办法，依据学校的营利性和非营利性给予不同的政策支持。非营利性民办高校在科研课题立项、课题申请、招标、评审、科研成果评审与转化、财政拨付科研经费等方面与公办高校享有同等权利。非营利性民办高校、高等教育助学机构依法享受与公办高校同等的税费优惠政策。

截止目前，陕西省政府关于每年3亿资金的专项支持经费，现仅落实了2012年度的专项资金，支持政策落实进度迟缓，虽说推迟落实的原因很多，但是对于考核指标的争论也是影响因素之一。

本文所研究的对象是非营利性质的民办高等院校；所研究的考核主体是政府教育主管部门。所以，我们主要从两个方面进行研究：一是陕西省政府对民办高等院校支持的专项资金分配办法，二是基于陕西省政府对民办高等院校支持的专项资金分配的财务考核指标体系的修改设计以及相应政策建议。

二、对民办高等院校专项资金分配的财务考核指标体系的修改完善及相应建议

（一）关于省政府对民办高校专项资金分配办法的回顾

陕西省财政厅、教育厅文件《陕西省民办高等教育发展专项资金管理暂行办法》中对民办高校专项资金分配办法采用了因素分配法，根据各类指标系数计算各民办高校的综合得分，再按各民办高校综合得分计算确定各民办高校应获得的资金数额。其基本计算公式为：

各民办高校资金额=各因素应占有资金总额之和＝资金总额×某项因素所占资金总额比例×某民办高校该因素/全部该因素总额

专项资金分配的因素指标共为八项指标，总系数100%。具体内容如下：

1.学校生均教育收入总额，指标系数20%该指标指学校当年教育收入总额除以年末全日制计划内在校学生总人数（折合数）计算的生均教育收入。主要考核民办高校筹措资金的综合能力和办学规模收益。

2.学校支持地方培养人才指标，指标系数20%。主要考核民办高校每年在陕招收全日制计划内学生比例情况。

3.学校资产负债率，指标系数10%。该指标是指学校年末负债总额与学校资产总额的比率，属于负向指标。主要衡量高校资产负债状况，考核学校利用债权人提供的资产开展业务活动的能力与债权人提供资产的安全保障程度。

4.学校经费总收入与经费总支出的比重，指标系数10%。该指标是指学校当年经费总收入与当年经费总支出的比率。主要用于衡量民办高校年度收支比，考核学校年度经费结余或赤字情况。

5.学校生师比与全省民办高校生师比平均值的比值，指标系数10%。该指标是指学校全日制计划内在校生总人数（折合数）与全部在编专业教师人数的比例，与全省民办高校生师比的平均值进行对比。主要考核学校生师比的合理状况。

6.学校年生均教学经费支出额与全省民办高校年生均教学经费支出额平均值的比值，指标系数10%。该项指标是指学校当年教学经费支出总额除以年末全日制计划内学生总人数（折合数）计算的生均占有的教学经费，与全省民办高校生均教学经费支出额的平均值进行对比。主要考核学校对全日制计划内学生教学经费的投入情况。

7.学校生均教学设备资产值与民办高校生均教学设备资产值平均值的比值，指标系数10%。该指标是指学校年末教学设备总额除以年末全日制计划内在校学生总人数（折合数）计算的生均占有的教学设备资产值，与全省民办高校生均教学设备资产值的平均值进行对比。主要衡量民办高校生均教学设备的规模，考核学校教学设备的总量是否能满足教学的实际需要。

8.综合管理水平，指标系数10%。主要考核学校专业调整、综合管理以及工作配合情况。

（二）民办高校的特点

第一，资金来源方面的特点——学费收入与公办院校标准不同，其经费来源很少得到政府方面的资助。

第二，教师队伍的构成特殊——自有教师和聘任教师的比例与公办院校倒挂。教师队伍的管理机制比较灵活，尤其是兼职教师的数量多而且稳定性不强，这一点与公办学校相比既是优点也是短处。

第三，招生情况以及学生数量不稳定——民办学校的生源和学生数量与公办院校的学生数量相比，稳定性不如公办学校，有时招生人数会出现大起大落的现象。

第四，生源质量对教育质量影响较大。民办学校的生源虽然已经纳入政府计划，但是由于社会偏见和其他原因，民办高校的学生录取分数一般都比较低，这就会对教育质量产生一定影响。社会对民办学校的教育质量期望值较高——很多人拿民办学校毕业生质量与公办学校直接相比，往往忽略了生源质量的差异。

第五，民办高校有营利性与非营利性高校之分。这一点与公办高校完全不同，公办高校都属于非营利性高校。

（三）对政府民办高校发展专项资金分配办法的评价及政策建议

陕西省政府教育主管部门制定的民办高校专项资金分配方法的计算方法总体基本思路是对的，但是也存在一些亟待改进的方面，如就财务论财务的倾向特别突出，在个别分配因素的具体选择上、个别指标的具体应用方面都非常看重财务指标的内容，对此，笔者有一些不同意见，具体如下：

第一，在资金分配因素中，没有体现政府对民办高校未来专业结构设置按照地方经济需求和市场需求进行引导的因素。如学校生均教育收入总额指标，该指标属与民办高校办学专业差异有关的因素，比重很大，这个指标严格说来，在学费价格国家管控严厉条件下与学校办学质量无关，与民办高校过去所招学生的文科类、理工科类别专业比重性质有关。

如何改进：一是设置能够反映民办高校过去招生结构的指标；二是设置能够反映政府对民办高校未来方向具有引导作用的指标。

第二，资产负债比率的性质有两面性，不宜简单地作为专项资金的分配因素列入计算公式。从财务管理角度看，资产负债比率第一个属性是杠杆衡量性质，第二个属性是偿债能力属性。陕财办教[2012]12号文件《陕西省民办高等教育专项资金管理办法》认为，该指标是指学校年末负债总额与学校资产总额的比率，主要衡量高校资产负债状况，考核学校利用债权人提供的资产开展业务活动的能力与债权人提供资产的安全保障程度，属于负向指标。显然，该办法忽略了该指标的杠杆衡量性质，简单地将它看成风险指标作为专项资金的分配因素列入计算公式，笔者认为这样做很不全面。其原因，一是在一定范围内该指标越大说明该单位的筹融资能力越强，借力发展的意识很强，政府应该予以鼓励，但是如果超过了一定范围，如大于85%以上，则另当别论；二是它的科学性方面是否合适。假设在极端条件下，某单位的资产负债比率为零，其他单位的资产负债比率都在50%-80%之间，政府能不能据此将该项资金数额全部分配给他，显然答案是否定的，而且这也反映了该单位在财务管理工作上缩手缩脚不敢大胆作为的思想意识。

鉴于此，笔者建议：改进资产负债比率指标的考核思路，一是分段进行考核：对资产负债比率在20%以下民办高校，既不鼓励也不支持；对资产负债比率在20%～70%区间的民办高校，给予政策鼓励支持；对资产负债比率在70%～85%区间的民办高校，给予关注；对资产负债比率在85%以上的民办高校，给予惩罚政策；二是考虑资产负债比率变化的速率进行政策支持方面的考虑。若此方案不好执行，也可以取消该指标。

第三，不宜过分理解或狭隘地将民办高校每年在陕招收全日制计划内学生比例情况作为专项资金分配的依据。陕西省教育厅管理办法第三条规定把民办高校每年在陕招收全日制计划内学生比例情况作为考核学校支持地方培养人才指标，指标系数20%。主要考核民办高校每年在陕招收全日制计划内学生比例情况。现在的招生市场完全与前几年不同了，供需关系颠倒了，很多学校在本省招不来学生，而在外省有办法能够招来学生，我们为何不鼓励民办高校走出去招外省生源？再者外省学生每年在陕西省消费至少在万元以上，我们何乐而不为？

建议修改该指标内涵，把专业设置与地方经济和行业发展对各类职业人才的需求挂钩，把民办高校对学校专业设置的微观和宏观调控能力、适应本区域社会发展的能力等指标综合考虑，构成反映民办高校为地方经济发展做贡献的指标组。

第四，没有充分体现陕西省政府鼓励民办高等教育做大、做强的意图。陕西省教育厅管理办法中对关系到民办高校排名的教学质量与改革、科研能力、特色建设都没有明确的资金分配因素。从目前3亿元专项资金的分配情况来看，2012年和2013年的分配思路完全不同，且2013年的专项资金至今仍未下拨，究其原因还是归结于资金分配政策所考虑的8项因素欠妥。

建议陕西省政府有关部门修订每年3亿专项支持资金的经费分配政策，重新设置能够综合反映民办高校教学改革创新、科研能力提升、教学质量提高的指标组，达到拉开民办高等教育专项资金分配的效果，真正体现政府鼓励把民办高等教育做大、做强的意图，把陕西省一批冒尖民办高校能迅速推进到示范性民办高校的行列，拉动陕西地方经济的发展。

[1]《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》（陕政发〔2011〕78号）.

[2]陕西省财政厅陕西省教育厅关于印发《陕西省民办高等教育专项资金管理暂行办法》的通知（陕财办教〔2012〕12号）.

[3]韩习祥，唐兴华.我国高等教育的投入机制与绩效管理[M].武汉：湖北人民出版社，2009.

（作者单位：西安外事学院财务处）