日本国安会的形成过程及其影响*

陈 哲

2013年10月27日，日本国会正式通过了“国家安全保障会议设置法”法案，标志日本酝酿已久的国家安全保障会议(以下简称国安会)正式面世。以此为分水岭，日本的国家安全体制机制出现重大转型，国安会作为日本最高安全决策部门，在防卫、情报、外交、危机管理等方面的中枢地位得以确立。同年12月4日，国安会在首相官邸召开首次会议，主要讨论了如何应对中国划设东海防空识别区等问题。12月17日，经国安会及阁僚审议通过，日本政府又出台二战后首个《国家安全保障战略》。在对其周边安全环境的描述部分，无论是基于全球还是亚太地区的视角，日本均表现出对中国崛起的强烈担忧与关注。①［日］『国家安全保障戦略について』、国家安全保障会議決定、2013年12月17日、第3－5頁。如此重要的机构，究竟是如何成立的?有什么特点和变化?它将产生怎样的影响?本文将对上述问题进行探析。

一、战后日本国家安全保障机制的演变

日本的国家安全保障体制机制发展至今，经历了以下几个阶段的变化。其第一阶段是国防会议时期(1954－1986年)，这也是国安会的前身。根据当时的“防卫厅设置法”，在自由党、改进党及日本自由党等三大保守政党的激烈争论下，最终决定将国防会议作为一个最高防卫政策的咨询机构，置于内阁之中，具体业务则由内阁中的国防会议事务局负责。在此期间国防会议的主要审议事项为:国防基本方针;防卫计划大纲;基于防卫计划大纲相关产业计划大纲的调整;是否出动防卫力量;内阁总理大臣认定的其他重要的国防事务等五项。②［日］『防衛庁設置法』第三章，1954年6月9日、法律第164号。参与国防会议的主要成员为内阁总理大臣、外务大臣、大藏大臣(财政部长)、防卫厅长官、经济企画厅长官。在首相认为有必要的情况下，还允许相关大臣及统合幕僚会议议长出席。③［日］『国防会議の構成等に関する法律』、1956年7月2日、法律第166号。此时的国防会议既不具备进行危机管理的功能，审议事项中也未包括“有关重大紧急事态的应对”，负责具体事务的国防会议事务局也仅限于处理一些日常公文。受制于自身权限，此阶段国防会议的情报能力也相对较弱。

第二阶段是安全保障会议时期(1986－2012年)。鉴于国防会议只拥有对防卫计划调整的权限，且负责具体事务的内阁官房在发生紧急事态时也不能及时响应，国防会议已不适应时代要求。1986年，国防会议正式更名为安全保障会议，由此具备了应对重大紧急事态的功能，完成了向国家安全事务权力中心雏形的转变。①［日］川戸七絵、「国家安全保障会議と官邸機能強化」、『立法と調査』、2007年10月、第3頁。2002年4月，小泉内阁向国会递交了安全保障会议设置法的部分修正案，并于翌年通过。由此，日本安全保障会议的功能和权限得到进一步强化，其年均会议召开次数从6．3次(1986－2001年)上升为9．2次(2001－2005年);②［日］松田康博、《国家安全保障会議》、彩流社、2009年、第284、294頁。具体审议事项新增了应对武力攻击事态的基本方针及内阁总理大臣所认为的武力攻击事态、周边事态、与自卫队活动相关的事项、重大紧急事态的处理等五项;成员新增总务大臣和国土交通大臣，此前的经济产业厅长官也变为改组后的经济产业大臣。此外，安全保障会议还下设事态处理专门委员会，具体事务由内阁官房副长官直接负责，其职责相当于参谋部门，即对安全保障会议的审议及意见进行咨询，对特定事项进行调查分析后，上报安全保障会议。

2006年安倍晋三执政后，进一步提出以美国国家安全会议(NSC)为模板的日本版NSC构想。福田康夫上任后，与时任官房长官町村信孝商议，认为日本版NSC并不具备成立的环境和条件，不过可以加强官房长官、防卫大臣和外务大臣的联络，以期在实质上达到日本版NSC的效果。③［日］「国家安全保障会議の創設に関する有識者会議説明資料」第一回会合、2013年2月15日、第2頁。为此，福田任期内在内阁情报调查室(以下简称内调)增设了内阁情报分析官一职，主要从事特定地区和领域的高度专业化分析;设立反间中心，保护日本不受外国情报活动伤害。值得关注的是，此间“内调”的情报整合能力较以前有了发展。以“内调”为首，包括外务省、防卫省、警察厅、公安调查厅、海保厅等各个部门在内的综合情报汇总机制“内阁情报会议”得以构建，从而能从不同级别、定期或不定期地为内阁决策提供情报支援。

2009年民主党成功取得政权后，日本政府的安全保障体制并未发生大的变化，基本还是沿袭了自民党时期的传统。但是，由于国会的权力结构已发生根本变化，加之新执政的民主党欠缺经验及能力，日本安全机制的实际运行出现了诸多问题。特别是在面对钓鱼岛问题和福岛核危机之际，民主党的应对措施广受诟病。因此之故，此时的日本正处于战后以来安全体制机制变革风暴的台风眼，表面看似平静，内部则暗流涌动。

二、日本国安会的成立背景及其变化

安倍晋三再度出任首相不久，便立即宣称要将国安会作为“司令塔”，强化外交及安全体制机制，其个人咨询机构“创设国家安全保障会议的有识之士会议”历经六次讨论，制作了国安会设置法案的蓝本。同时，在2013年7月参议院大选中，自民党获得了过半数议席，为通过国安会法案铺平了道路。同年11月6日众议院答辩会上，日本民主党、公明党、维新党等在野党均对设立国安会法案投赞成票。④［日］今井和昌、「国家安全保障会議設置法案——安全保障会議設置法等一部改正案をめぐる国会論議を中心に」、『立法と調査』、2013年12月、第6頁。民主党议员大岛敦、长岛昭久，维新党议员藤井孝男，公明党议员上田勇等更是直言其所代表党派亦有意成立国安会，只是在细节上与自民党不同。在日本政坛整体从右翼化向右倾化发展的大背景下，在野党和执政党的理念也趋于一致，对设立国安会立场并无太大分歧。

为明确国安会的定位和功能，安倍于2013年9月12日召开了第一次“安全保障与防卫力恳谈会”，并最终于同年12月17日正式出台二战后首个《国家安全保障战略》。该战略也被称为指导国安会运作的理念，①开篇便点明要在国安会这一“司令塔”指导下，从战略和整体上实施国家安全政策。②长期以来，日本一直对其是否有明确的国家战略持暧昧态度，学界也对该问题争论不休。③此次国安会如此鲜明地祭出国家安全保障战略，不仅正式为学界的争论划上休止符，也凸显其浓厚的“安倍色彩”。

安倍内阁之所以在此时推出国安会，主要有以下几方面背景因素。首先，强化日美同盟是安倍任内工作目标的重中之重。通过设立国安会可以帮助日本与美国国安会建立对话机制，从而进一步增进日美领导人之间的互信。其次，中国的迅速崛起也令日本感到焦虑，同时两国间持续不断的领土纷争则更让日本国内感到需要一个强有力的安全保障“顶层设计”，此时推出国安会可谓“顺应民意”。最后，就安倍个人经历起点而言，长期的情报工作背景使他感到既有的内阁情报调查室不再适应新的形势，因此需要重新整合加强。

表1 国安会概况及变化

如表1所示，国安会较以前的变化主要体现在以下几方面。首先，审议事项达到11条，超过安全保障会议所审议事项的9条。如果说小泉内阁时期对日本安全体制机制的改变主要体现在强化首相个人意见，那么安倍内阁则更为赤裸裸，将武力攻击事态、周边事态、重大紧急事态的基本方针和应对事宜等全部划入国安会审议条款，其标志是关于审议事项的表述。国安会去掉了此前安全保障会议“内阁总理大臣所认为”的字样，代之为应对上述事态的“基本方针”和“重要事宜”。

其次，在成员构成方面，虽然没有数量上的变化，但由首相、官房长官、防卫大臣和外务大臣组成的四大臣会议却不同于此前的议事方式，且极为值得关注。四大臣会议的审议事项只有一项，即“有关国家安全保障的外交及防卫政策的基本方针以及相关重要事宜”。该项目涉及内容非常宽泛，可以说为四大臣在秘密状态下对日本外交及防卫政策进行顶层设计提供了平台。

最后，国安会的事务机构职能和权限也得到相当程度的强化。在国防会议和安全保障会议时代，日常事务由内阁官房处理，但难以上升到顶层设计的高度。事态应对专门委员会集结了多数主管安全事务的局长或事务次官，但一年才召开一次会议。④［日］金子七絵、「安全保障会議の機能と役割」、『時の法令』、朝陽会，2010年3月、第71頁。因此伴随国安会成立的国家安全保障局(以下简称国安局)将成为更重要的实权机构，其首任局长为前内阁官房参事官谷内正太郎，编制为60人。在国安局内有总括、战略、情报、同盟·友好国、中国·朝鲜、其他地区等六大部门，要职均由来自防卫、外务和警察等部门的高级官僚担任。在国安局的统筹管理下，直接服务于国安会决策的情报系统和政策制定系统将得到强化，国家安全特别是涉外安全的国内指挥协调和危机管理决策机能将得到加强。通过建立国安会、国安局，日本还将进一步强化与美国等国在军事、外交战略、政策方面的密切沟通与协调。

客观地说，国安会要想达到美国NSC的水准恐怕还需要很长时间。美国国安会发展至今，美国的国家利益发生了很大变化，其自身也几经变迁。就里根时期的美国国安会而言，其核心工作人员大约有200人，其它下属及工作人员约2000人，预算则达到20亿美元。①［日］佐々淳行 ，西原正、「日本版NSC構想－－機能不全に陥った安全保障会議を「闘う組織」にせよ」『Voice』、PHP研究所、2006年11月、第122頁。反观同时期的日本，当时国安会还叫安全保障会议，内阁安全保障室一度被外界认为是类似NSC的机构，但其成员仅有21人，预算100万美元，其中交通费预算更是只有8千美元。②［日］佐々淳行 ，西原正、「日本版NSC構想－－機能不全に陥った安全保障会議を「闘う組織」にせよ」『Voice』、PHP研究所、2006年11月、第122頁。备受关注的日本NSC成立后，首届国安局全部工作人员也不过67人。至于预算虽不得而知，但短期内想要比肩美国显然不现实。

此外，日本政府各部门长期各自为政的情况也是影响国安会运作的重要因素。③［日］大森敬治、「今こそ日本版NSCを」、『論座』、2005年5月、第150頁。但总体而言，国安会是日本改革现有安全体制机制具有重要意义的产物，其集权性和秘密性特点更加明显。在结构上，它注重在现有编制和部门的基础上进行渐进、合理的改良，不是没有任何执政基础的空壳。在功能上，则全面确立了在政策、情报、危机管理等方面的中枢地位，奠定了日本新时期安全体制机制的基础。

三、日本成立国安会的影响

日本国安会的成立不仅开二战以来之先河，更标志着日本国家安全体制和机制的重大转型，其影响将是全方位和多层次的。在安倍执政期间，其影响主要体现在以下几方面。第一，修宪举措难以止步，战后体制恐被突破。国安会的审议内容明显违反日本和平宪法第九条，在日本政坛右倾化背景下，宪法所承认的议会内阁制近乎被架空。④在议会内阁制下，日本的国会作为最高权力部门，拥有立法权，在国会占多数优势的政党选举出内阁进行执政。因此，内阁拥有行政权，并对国会负连带责任。见齐乃宽:《日本政治制度》，上海社会科学院出版社，1987年，第40－41页。然而，安倍晋三还不满足，他想直接修改宪法，完全突破战后体制。所谓战后体制，是二战战胜国针对日本军国主义侵略行为的总清算，其重要标志是对日本进行民主改造、制定和平宪法以及推行轻军备和重经济的国家发展模式。安倍早在第一次任首相时就提出了“走出战后体制，必须修宪”的施政方针，⑤「第166回国会における安倍内閣総理大臣施政方針演説」、http://www．kantei．go．jp/jp/abespeech/2007/01/26sisei．html．(上网时间:2014年3月10日)再度任首相后更是在多个场合反复提及。但2013年7月参议院选举中，自民党并未获得超过2/3的议席，无法到达修宪所需比例。无奈之下，安倍改变了其政策目标的优先顺序，即先成立国安会，再推出防卫计划大纲，然后寻求修改对宪法的灵活解释以行使集体自卫权。上述系列工作的最终目标依然是为修宪做铺垫。自民党2014年1月19日发布的《党运动方针》中，就明确提到将在全日本进行对话、集会，以实现修改宪法，⑥［日］自民党、『平成26年党運動方針』、https://www．jimin．jp/aboutus/convention/81/123389．html．(上网时间:2014年3月10日)尤其是该方针中还删除了此前有关“不战誓言”的表述，这既是对日本政府解禁集体自卫权的提前确认，更是其全面修宪行动开始的标志。若上述种种非正常行为得以实现，或将最终颠覆世界各国人民反法西斯战争的成果。

第二，日美安全对话机制得到补充、加强，日美间博弈仍将继续。对安倍而言，设立国安会的重要目的之一就是强化日美同盟，对国安局长人选的要求则是“能与美国安会国家安全事务助理保持电话沟通、拥有极为专业的见解、能与各国进行讨论并符合大家心目中国安局长形象的人。⑦［日］「有識者会議における国家安全保障会議の運営についての指摘」、国家安全保障会議の創設に関する有識者会議、第六回、2013年5月28日。首任局长谷内正太郎上任后便立即访美并与美国国家安全事务助理赖斯进行会谈，日本国安会也顺理成章地完成了与美国国安会的对接。不过，日美之间并非铁板一块，美国的纵容也会被日本反向利用。安倍早就意识到美国实力的衰退对日本而言是机会，并断言美国在关键时刻恐难保卫日本。⑧［日］安倍晋三、岡崎久彦、『この国を守る決意』、扶桑社、2005年、第57－63頁。而第二任安倍政府不断要求美国明确表态在中日发生冲突时予以介入，更加体现了日本对美不信任心理。此外，安倍在参拜靖国神社问题上越走越远，也引起了奥巴马政府的反感和警惕。短期而言，安倍内阁会借美国在亚洲的战略需求拓宽其右倾化道路。中长期来看，日美同盟与日本脱离战后体制目标之间的结构性矛盾将进一步激化，届时美国能否控制好日本将是一个未知数。

第三，日本的情报工作力度将大为增强，包括日本国民在内各国人民的隐私及人权将遭到严重侵犯。安倍早在担任其父亲安倍晋太郎外相秘书时就接触外交情报工作，并历任森喜朗、小泉内阁官房副长官及官房长官等情报要职。①刘江永:《中国与日本:变化中的“政冷经热”关系》，人民出版社，2007，第350－351页。就其个人经历起点而言，长期的情报工作背景使他感到既有的内阁情报调查室不再适应新的形势，因此需要重新整合加强。通过引入国安会这一情报的“消费者”，可以充分调动以“内调”为首的日本情报系统，进行有针对性的情报“订制”，全方位强化情报搜集能力，进而达到巩固首相权力的目的。

为了彻底垄断对防卫、外交、防止安全威胁行动和反恐等情报的知情权，安倍不顾在野党和民众的反对，于2013年12月6日深夜强行在国会通过“特定秘密保护法”，对公务员涉嫌泄露上述信息的行为给予最高10年监禁的刑罚。该法案与国安会配套运行，如此一来，安倍内阁得以强化国家安全相关情报的管理，降低日本军事、外交情报的透明度，限制媒体的报道自由。如果说国安会本身是一个黑匣子，那么关于审议上述事宜的“四大臣会议”则更加充满神秘色彩。这也是日本各大媒体及民众担忧国安会将把日本带回战争危险的原因所在。

早在20世纪80年代，日本的安全体制机制曾经被冷战思维充斥。②［日］藤島宇内、「安全保障会議の背景と機能――日米共同作戦下の冷戦型権力体制(上)」、『文化評論』、新日本出版社、1986年、第99－108頁。经过了新世纪的摇摆与彷徨。面对当今多极化的世界，国安会却有令日本及亚洲面临重回冷战的风险。在安倍内阁主导下，集体自卫权的行使由国安会主导或将毫无悬念。与当年希特勒停止德国国会一切运转不同的是，今天的日本国会依然存在，只是虽有其名，却无监督政府之实。③［日］川村俊夫、「安全保障会議と日本型ファシズム」、『季刊科学と思想』、1987年、第514－516頁。这是法西斯的复活，还是另一个变种呢?

结语

任何一国构建国家安全体制机制，出发点都是为了维护本国安全及和平，这本身无可厚非。但日本国安会和其他国家不同的是，其设置过程、法理结构及领导体制或将破坏地区的安定与和平。通过了解日本国安会的由来与现状，我们看到的是日本各路政治家为强化个人权力厮杀的身影，以及不甘战败国身份，处心积虑在挑战二战后国际秩序的道路上步步为营。从日本的实际行动中，既没有看到其对二战侵略历史的反省，也没有看到其为实现长久和平的努力。相反，虽然暂时修宪无望，却并不妨碍安倍打造一个强大日本的野心。在国安会和国安局正式投入运营后，首相官邸主导安全事务的权力被高度集中，一言堂特征更为明显。接下来日本政府将可能通过解释的方法来架空宪法约束，解禁集体自卫权，最终突破战后体制。

尤其要注意的是，目前日本国安会有很强的“安倍色彩”，因此今后作为日本国家安全保障的最高指挥中枢“司令塔”，也可能伴随日本领导人更迭而产生新的变化。在当前日美“2+2”对话机制的基础上，未来日美两国国安会或实现对接，从而形成日美“3+3”对话机制。长期而言，日本国安会甚至可能同中国建立沟通合作机制。但是，如果中日关系持续恶化，日本国安会也可能演变为类似明治宪法下的日本“大本营”与“参谋本部”。若是那样，日本国安会在维护日本国家安全和国家利益的名义下，进行类似宣传、政治鼓动、颠覆等秘密准军事行动，也并非不能想象。○