政府投融资公司绩效审计要点及规范对策

李扬

为了摸清政府投融资公司家底，揭示投融资管理中存在的困难和问题，帮助投融资公司进一步加强投融资管理、防范债务风险、提高运营绩效，从体制和机制上提出完善制度和改进管理的建议，审计机关积极开展了投融资公司的绩效审计。本人就如何在工作中把握审计重点，并针对存在的现状如何进一步规范谈谈自己的体会。

政府投融资公司代表政府行使出资人职能，对事关国计民生的重大基础设施建设项目进行开发建设，同时，又作为企业参与市场化运作，成为招商引资的平台和项目公司的发起人。对政府投融资公司的绩效审计应以“摸清情况、揭示问题、分析原因、提出建议、促进管理”为目标，重点围绕投融资公司的经济性、效率性和效果性展开审计。

在投融资公司审计的过程中，应以资产负债损益审计为切入口，以项目审计为基础，绩效审计为主导，采用不同类型的单位之间对某一事项的横向比较分析、同类型的单位之间的分析对比、同类型不同地域或时期的单位进行比较分析等方法，注重发现整体性普遍性问题。由于制度不完善，缺乏刚性已经成为我国目前存在的普遍现象，因此在政府投融资公司绩效审计过程中，要特别注意对制度进行审计，通常对法律法规规章采用文件查阅法，对被审计单位自己制定的制度采用文件审阅法。

在项目融资情况绩效审计中，应重点关注：一是对融资总量进行调查分析，重点审查是否根据项目所需的投资总额足额融资；二是对融资渠道进行调查分析，重点审查资金来源可靠性，如资金供需单位之间的书面协议；审查融资数量的保证性；审查资金渠道合法性；审查融资附加条件的可接受性；三是对融资方式进行调查分析，即合资合作方式、BOT方式等；四是围绕四个方面对融资方案进行调查分析：融资结构的是否合理、融资成本是否最低、融资风险是否预计、融资偿还能力。

在项目投资情况绩效审计中应按公共投资项目寿命周期，将公共投资项目划分为三个阶段进行审计与评价，即项目建设前期准备阶段、项目建设过程及执行结果、项目营运效果三个阶段，重点关注：一是将融资数量的保证性审计、融资附加条件的可接受性审计与投资的经济性结合在一起；二是将融资渠道合法性审计、融资方式有效性审计与投资的效益性结合在一起；三是将融资偿还能力真实性审计和债务风险防范有效性审计与投资的效率性结合在一起；四是将项目建设规模和管理情况审计与投融资的效果性结合在一起；五是将项目运营中管理审计，运营后财务收支审计，与投融资效益性结合在一起。

由于历史的、主客观等方面原因，现行的投融资管理模式和经营机制不完善，对投资的建设项目缺乏有效的监管，融资与投资脱节，投资成本和投资风险控制乏力，存在潜在风险。因此，建议采取有效措施完善投融资管理体制。一是通过盘活、整合、注入有效国有资产，严格按照现代企业制度的要求，让发展投资公司、城投公司真正成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场主体；二是建立健全规范的公司治理结构，规范投融资决策的审批权限和程序，同时强化企业内部控制制度建设，加强成本和风险控制，量化细化绩效考核，确保国有资产的安全完整和保值增值；三是对地方本级现有的承担投融资职能的公司进行科学整合和定位，从市场和功能上进行划分，避免由于多头融资、投资，造成重复建设、债务规模和资金管理失控，肢解财政职能，形成政府信用风险。四是建立政府投融资审计监督制度，提高政府投资绩效。一方面建议尽快制定和完善关于地方政府性投资审计监督的规范性文件，明确建立地方政府性投资建设项目“必审制”，明确职责，进一步整合审计资源，采取地方审计机关直接审计和委托中介机构、专业人员审计，地方审计机关实施监督相结合的政府投资审计监督新模式，另一方面是科学管理，规范操作，牢牢把控工程建设关键节点，杜绝人为压价或哄抬标价；坚持“平等、自愿”原则签订合同，夯实践约基础。五是完善现行招标投标制度，防范建设领域腐败行为。结合对城市建设和水利工程招投标工作的实际，在招标投标过程中，要做到程序公平和实质公平，要努力减少业主单位的自由裁量权，特别是擅自拆标分包、肢解项目。建议尽快完善现行招标投标制度设计和相应的管理细则，堵塞制度本身的漏洞，努力从制度上防范建设领域腐败行为的发生。六是尽快出台国有投融资公司经营业绩及薪酬考核办法。理顺国有资产管理职责，设置科学规范的分类业绩考核指标，企业年度经营业绩考核采取由国资委或政府授权部门与企业明确绩效考核内容的方式进行，并将考核结果与企业负责人年度薪酬挂钩。纪监和财政等部门参加，提高考核质量。（作者单位：吉安市审计局）