寻找污水不“清”的原因

刘俊民

一、实战背景概述

根据江西省审计厅年度审计工作计划安排，围绕鄱阳湖生态经济区建设发展战略，发挥审计在促进生态建设和环境保护的建设性作用。201×年5月，我们对DC县财政局、DC县城市建设投资发展有限公司污水项目建设资金专户、DC县污建办、DC县污水厂2008～2010年城镇污水处理专项资金拨付、使用和管理情况进行了专项审计。

二、发现案件线索

经审计，通过市场询价，抽查发现绿化验收支付清单单价与网上苗木询价的单价存在较大差异，价差总金额101 712.70元。经跟踪审计，透过深入检查，陆续发现该地污水处理专项建设存在滞留污水处理设施项目招投标流程、专项资金使用和管理中的违规问题，并及时建议向有关部门进行处理。

三、审计工作思路

贯彻科学发展观，服务于鄱阳湖生态经济区建设，落实节约资源和保护环境的基本国策，按照“掌握情况、揭露问题、分析原因、提出建议、促进发展”的工作思路，审查污水处理及其配套管网建设和运营管理的合规性、合法性和效益性。

四、审计主要目标

全面推进我省环鄱阳湖生态经济区城镇污水处理及其配套管网设施建设，对该项目的经济效益、社会效益、生态环境效益和公共政策的绩效进行监评，以改善城镇环境质量，进一步促进经济社会与自然环境的和谐发展。

五、主要审计方法和评价标准

（一）审计技术方法

1.预算资金入手法。从概算文件入手，审计概算的执行情况。小河流项目无论是工程的实施，还是资金的使用，其共同的依据就是项目的概算，即经省建设厅批复的初步设计文件，初步设计文件规定具体的建设内容，包括具体的工程量清单，每项工程和费用的投资额。审计的依据也是概算，首先要审计项目实施的结果即实际建设的内容是否和初步设计一致，如果不一致，要分析原因，查是否存在概算外投资，或是否存在重大设计变更。如果是概算外投资，比如做了办公楼或做了别的项目，那财务上做得再规范，也是严重违规的，其建设资金要由自己承担，不能在项目资金列支。如果是重大设计变更，则核对其是否通过合规的变更程序，对设计变更的管理，按照建设部有关工程设计变更管理规定执行。

2.项目程序流程法。审核项目是否经过规范的招投标。在这个程序的审计中，主要是看项目是否经过招投标程序，评分方法是否公平合理，是否存在明显的倾向性评分。中标单位是否按评分顺序确定，中标的工程量清单、单价和总价与签定的合同是否一致。

3.工程量额核对法。要求充分利用监理的资料为审计服务。最常用、最重要的方法就是审核工程竣工资料、财务结算资料等是否经过监理审核同意这一程序，相关工程量数据是否和监理反映的数据一致。

4.勾稽环节比对法。注意各环节程序间是否衔接一致，各道程序的资料是否符合逻辑。要求把初步设计确定的工程量、投资额与招投标的工程量、投资额进行比对；把招投标的工程量、总价与合同工程量、总价进行比对；把工程实际结算的工程量、单价、总价与合同工程量、单价、总价进行比对。在比对中发现差异、发现问题，分析差异形成的原因，判断问题的性质。要注意资料的细节比对，分析其内在逻辑关系的合理性，要求合同签定的时间与工程实际开工的时间进行比对；监理签证的时间与设计变更的时间比对；设计变更的时间和工程竣工验收的时间比对等等，这其中任何一个时间不符合逻辑，都说明或有存在问题，如审计发现合同签定的时间比工程实际开工的时间还晚，就说明或有虚假招标问题。

5.现场勘查分析法。查看现场非常重要，一是工程造价的问题。工程造价专业性强，一般要有专业技术人员帮助审核。审计的时间较短，要在短时间内把所有的工程造价都进行审核既不可能也无必要，通常采用抽查的办法解决这个问题，故抽查什么很重要，根据以往的经验，那些与合同比较在工程量和单价、总价方面相差较大的，尤其是设计变更较大的部分应作为抽查的重点。二是实地查看的问题。这是项目审计和财务审计不一样的地方。从账实核对的角度看，实地查看非常重要。实地查看切忌走马观花，要有目的的实地查看，查看过程中要带尺子实地测量，测量结果要和设计图、竣工图进行比对和分析。

6.生态绩效考核法。在该项目审计中要注意突出生态环保的特色。中小河流项目审计实施要求考虑河流治理生态环保的属性，从广义的生态角度来说，河流治理是环境生态建设内容之一，但是生态环保审计具体内容还有待探讨，没有成熟经验可循。正如中小河流治理的绩效考核内容虽有生态环境建设，但没有具体的量化评价指标。这就要求审计人员群策群力，共同探讨，不断创新和完善，摸索出一条生态环保审计的新路子。

（二）审计评价标准

权威的规范性文件规定，是我们对该项目的执行情况做出合规性判断的重要依据。它主要包括：财政部建设部《全国重点地区污水处理项目管理暂行办法》、江西省财政厅建设厅《江西省污水处理项目绩效评价暂行办法》等规定。

六、审计重点内容

主要审计污水处理项目建设资金筹集、拨付、使用情况。以建设资金为主线，集中力量审查建设资金是否及时足额到位，是否按工程进度付款，有无挤占成本挪用建设资金，有无超付工程款，有无未经批准超面积征地，有无少缴国家有关税费等问题，注重揭露转移、挪用、挤占建设资金等重大违纪违规问题、损失浪费问题、质量问题。

（一）重点审计项目工程管理情况

主要审计主管部门和项目单位组织实施的污水处理项目自立项审批到资金下达、设计与概算、招投标、工程款结算、竣工决算等工程管理过程的情况。重点审计：项目立项申报审批过程中有无不规范的问题；项目单位概算调整情况与执行是否符合国家规定；项目单位对设计、施工、监理是否按规定进行招标；项目竣工决算手续是否完备。

（二）重点审计项目中验收与配套情况

一是重点审查污水处理厂验收手续是否合规。包括：总体工程验收情况、明细工程项目验收情况、水环境验收情况、是否产生再次环境污染的情况。二是重点审查污水处理厂配套设施是否合理。重点审查动力电配套设施、污水处理接口设施、配套设施情况，重点关注污水处理厂设备利用率，造成污水处理能力闲置情况等。

（三）重点审查污水处理厂管网建设情况

一是审计管网的建设资金使用情况。二是管网建设的资金缺口情况，审查实际已建成管网配套里程与规划管网配套里程情况。三是审查当地城市建设规划情况，新建城区是否按规定实行了雨污分流。四是对于可以改造的旧城区是否要求改造。五是审查污水收集率是否达到预期目标，分析影响污水收集率的原因，是污水截流情况还是管网运输情况；污水实际处理量与处理能力的差异并分析差异的原因，是由于设计能力过大还是污水实际收集率过小。六是污水处理是否实现了达标排放，审查污水、污泥的处理效果。

（四）重点审查污水处理运营资金情况

一是地方财政取得中央财政污水处理补贴使用情况。二是地方财政取得城镇污水排放费收入使用情况。三是审计污水处理厂维护费用，包括固定生产成本和变动运行成本，重点关注污水处理单位成本，将初步设计的单位成本与实际的单位成本相比较，并分析产生差异的原因；检查最佳方案应是全成本现值最小的方案。

（五）资金投入与污水处理运行分析

一是污水处理量进行效益分析。分析污水处理能力是否达到设计要求；设备运行记录，审查设备运行状况是否良好；处理后的水质是否达标，找出未达标的主要指标，分析未达标的原因是进口水质超标严重还是污水处理厂自身的原因。二是污泥处理效益分析。重点是审查是否进行了稳定化处理，处理后有机物及病菌的降解率是否达到规定值；审查含水率是否达到设计要求，并跟踪检查因含水率偏高给污泥最终处置造成的影响；审查污泥最终处置情况，主要审查污泥土地利用时，泥质是否符合规定要求，卫生填埋处置时，垃圾填埋场是否有足够的处置能力；污泥处置方式是否合规。三是环境影响情况分析。重点审查地表水污染情况及废气、噪声影响情况；卫生防护距离内房屋拆迁及新建情况，审查卫生防护距离内原有房屋是否搬迁、是否有新建房屋。

七、审计实战成果

【问题1】滞留专项资金问题严重

例1：2008年省财政厅拨付的扩大内需专项国债资金600万元；其中，540万元在该县滞留5个月，60万元在该县滞留11个月。

例2：2010年省财政厅拨付的城镇污水处理设施配套管网建设以奖代补资金872万元以及从J×省行政事业资产管理集团转贷的2 100万元仍滞留在该县账户中。审计要求DC县财政局应将剩余资金尽快转入DC县城市建设投资发展有限公司污水项目建设资金专户中以供使用。

【问题2】挪用专项资金问题金额大

例3：2010年10月12日，DC县自来水公司向县政府提出了该申请，根据县城发展总体规划要求，拟在西区建设路网中安装口径为200～500mm、总长度为3 800M的自来水管，由于资金紧张，共需资金1 671 007.2元；DC县人民政府决定先从管网资金中预借130万元。目前，此笔借款暂未归还。

例4：2011年1月24日，DC县财政局向县人民政府提出借款申请，由于城建资金急需支付，鉴于土地出让金收缴进度缓慢，预先从污水处理管网专户中暂借2 000万元用于缓解城建资金支付压力，待土地出让金收回后及时归还；DC县人民政府已批准了该申请。2011年2月28日，县财政局归还了此笔借款。

污水处理设施项目专项资金主要是用于污水处理厂和污水截污干管的建设，需专款专用，不能进行不相关的拆借。审计要求DC县财政局需将借出资金尽快收回，并进行二期建设。

【问题3】招投标流程不规范

例5“部分工程存在未进行公开招标的情况下，便将合同直接发包给相应企业。该县部分重要工程招标情况见下表：

表3.1

【问题4】绿化价格市场询价明显偏高

例6：绿化价格市场询价

经审计，DC县城市建设投资开发有限公司与J×飞绿园林有限公司签订污水处理厂厂区绿化工程施工承包合同，合同金额为296 589元。由于期间增加工程量，实际总金额达到516 165.40元；新增工程主要包括：厂区新增工程129 344.40元，墙外围工程69 112，二号泵房工程21 119.40元。

例7：通过市场询价，抽查发现绿化验收支付清单单价与网上苗木询价的单价存在较大差异，价差总金额101 712.70元。抽查如下：

表3.2

【问题5】合同执行不严格和工程管理不力

例8：合同签订不规范。

DC县西门广场绿化恢复工程进行邀请招标会议后所作会议记录无时间。最终，RC市风景苗基地与DC县城市建设投资发展有限公司于2009年9月2日签订西门广场恢复施工合同，合同金额为307 295元（其中基础设施16.6万元，绿化14.1295万元）。

例9：DC县城市建设投资发展有限公司直接发包给DC县阳峰建筑工程公司沿湖路改造工程（承建沿湖路改造覆盖截污管网三标、四标和1#泵站部分区段，必须对已建成管网进行加固处理，增设部分截污支管才能进行改造施工）中合同签订金额为约40万元，金额签订不准确，增大了付款难度。

例10：合同执行不严格。2009年2月17日，DC县城市建设投资发展有限公司与JJ市设备安装公司签订DC县污水处理项目尾水管过河工程，合同金额为35万元，并且承建方在专用条款中明确说明了本合同价款采用固定价格合同：无论短途运输，检测及水下施工义务，遇到涨价或其他因素再不调整，风险由施工单位承担，钢管不在合同价内。截止2011年4月末，该公司共支付JJ市设备安装公司450 000元。

例11：中标价、合同价、决算申报造价和审计核定造价相差较大，施工单位多报工程现象较为突出。如污水处理厂和一期五个标段合计送审造价5 113.32万元，经审计核减工程造价829.57万元，核减率达16.22%，尾水管网及签证工程审计核减率达到21.93%。DC县城市建设投资开发有限公司与JJ市广安建设工程公司签订的管网一标路面恢复工程合同中，2009年7月16日正式合同中金额为中标价42.9万元，审定造价为42.6166万元，核减率为0.66%。

表3.3

审计要求，对于上述现象，DC县城市建设投资发展有限公司应积极整改，加强招投标的管理、规范合同的签订方式、加大合同的执行力度。

【问题6】资金管理不严格

例12：发现2010年10月12日DC县自来水公司向县政府提出路网建设资金需求申请，由DC县人民政府先从污水处理管网项目资金中预借130万元，但至今该笔借款未还。

例13：DC县污建办2008年9月8日采购了一辆昌河CH6390E型号的车辆，共发生支出42 498元；该项采购已经DC县委员党风廉政建设办公室批复。该笔支出于2010年12月由DC县城市建设投资发展有限公司污水项目建设资金专户中作为“工程支出——污水厂（其他）”列支（详见DC县城市建设投资发展有限公司污水项目建设资金专户会计凭证2010年12月8#）。目前，该车辆暂时在发改委使用。根据专项资金的使用要求，该辆昌河汽车不构成其成本支出，不属于污水处理专项资金所使用的范畴。

例14：根据J×省发改委《关于DC县污水处理厂工程初步设计的批复》（赣发改设审字【2008】1028号）以及J×省发改委《关于DC县城区截污干管工程初步设计的批复》（赣发改设审字【2008】2168号）的要求，污水处理厂以及截污干管工程建设单位管理费概算合计为70.66万元。依据上述数据，该项支出已经超出概算金额为23.54万元，超概算率高达33.36%。截止2011年3月末，DC县污建办共发生经费支出3 732 305.21元；其中包括污建办代城投公司垫付能构成工程实体造价的征地款、工程款、设备款等2 911 233.48元，该部分代垫款已从城投公司收回；该办实际发生业务经费821 071.73元。

【问题7】挤列建设成本问题较普遍

例15：通过对DC县污建办明细账的核查，2011年3月末，经费支出部分二级科目余额情况如下：招待费265 743.6元，购车费42 498元，其他费用355 350元，差旅费74 838.4元，汽油费68 020元，办公费98 599.2元，印刷费2 494元，车修费24 904元，医疗费9 585.23元，该部分支出合计942 032.43元。根据DC县污建办相关负责人所述，其差额120 960.7元全部是通过DC县城市建设投资发展有限公司污水项目建设资金专户作为污水处理设施建设成本进行列支。

【问题8】假发票报账问题较严重

例16：审计查实假发票问题。通过对DC县污建办发票的抽查，发现接受部分不合规假发票58张，金额26 585元。如：2008年11月17#凭证，经核查其中后附一张JJ市盛业销售发票，发票代码：1360482105，发票号码：01971476，票面金额9 435元，无出具单位；该票属无效票，不能入账；2010年1月77#凭证，经由J×省地方税务局网站查询：（1）由长久酒楼开具的六张JJ市定额发票，总计票面金额490元。经查询：密码错误，该票为假票；（2）由一锅出餐馆开具的四十八张JJ市定额发票，总计票面金额15 450元。经查询：该票出具单位属回笼发票；（3）由水晶餐馆出具的四张JJ市定额发票，总计票面金额1 210元。经查询：该票出具单位为曹长花，属回笼发票。

例17：通过审计还发现，污建办的账目中还存在白条抵库的现象。上述的做法不符合国家对于专项资金的使用要求，也不符合《会计法》和《现金管理暂行条例》的规定。被审单位应严格遵循国家法律规定，规范资金的管理和审批，加强项目资金的监管力度，确保专项资金能够切实到位的使用在污水建设工程中。

【问题9】污水处理利润不应过高

例18：DC县污水处理厂收入利润率高于目标收入利润率8%。经核查2010年度DC县污水处理厂利润为639 987.98元，其收入利润率为16%，超出目标利润率8%达一倍之多。

【问题10】污泥二次污染问题浮现

例19：DC县污水处理厂2010年610吨污泥处理需改善，应更加注重降低污泥含水率，按规定进行污泥倒入生活垃圾处理厂填埋。

【问题11】DC县污水处理厂一期建设遗留问题很多

例20：车辆未购置、机修设备、维修工具未购置，配品配件未购置，在线监测缺防雷、稳压、空调设施，脱水车间配电缺空调，配电间缺通风设施，构建筑物缺防雷，进水泵流量大、需要变频，出水流量计读数不准，消毒设备少一组模块，厂外泵站液位计未安装，在线监控未联网，电缆沟缺盖板，初步设计及批复未移交，环评报告及批复未移交，工程勘察报告未移交，施工合同、设备采购合同、质保书未移交，设备说明书、合格证、检验证未移交，房产证未办，环保未验收。审计要求，县城投公司应对上述问题进行整改。

八、审计建议

建议一：应进一步严格执行国家招投标法和合同法。各项目需进一步完善招投标；在签订合同时要严格执行招标文件，在建设过程中要严格执行合同条款，进一步规范建设行为。

建议二：应进一步加强污水项目资金管理。一是加强财政资金管理，提高资金的使用效率，降低资金使用成本，加快资金的下拨进度；加强内部控制制度，加强财政监管，控制资金风险。二是规范财务管理，保证资金用于工程建设。

建议三：应进一步加强污水厂运营管理。一是加强污泥的处理，防止二次污染。随着污泥数量的增长，在无法通过合理消化的前提下，进行合理填埋处理，增加合理使用。二是应进一步实行工业污水与生活污水分离。应新建工业污水处理厂，以发挥该污水厂最大处理的效益，更好的保证污水的安全排放。

（作者单位：江西省审计厅）