基于审计视角谈八项规定的落实

陈玲+徐艳

[摘 要]“三公经费”支出问题的管理与治理是社会普遍关注的热点。中央要求进一步落实“八项规定”的同时强调审计署重点严格审查“三公经费”的支出，可见“三公经费”治理问题的解决已迫在眉睫。笔者分析了“三公经费”现行存在的问题，结合审计需注意的几个方法，就完善“三公经费”的治理提出了几点建议与对策。

[关键词]三公经费；问题；建议与对策

中共中央政治局于2013年6月25日召开了专门会议，习总书记在此会议上发表了重要讲话，会议精神要求进一步落实中央八项规定，密切联系群众，强调要着力控制“三公”经费支出，审计署为此也出台了一系列的实施意见，为进一步加大中央“八项规定”落实情况的审计力度，以促进工作作风的改进，工作机制的创新，要求每年审计部门对各地区“三公经费”的安排使用情况进行严格审查。从近年来审计和审计调查、专项检查的情况反映来看，“三公经费”有一些成功管理经验，但在“三公经费”的界定、支出和管理中也存在一些问题，我们的工作仍然需要进一步加强完善。

一、“三公经费”存在的问题

1.“三公经费”的概念界定模糊。

“三公经费”的概念层出不穷，“三公经费”主要是指用于因公出国、公务用车的购置及运行、公务接待等方面的费用，且主要以财政拨款安排给所属单位。换言之，因公出国费指公务人员出国的支出，主要反映在住宿费、差旅费、杂费等方面；公务车的购置及运行费指公务车的购买及使用支出，主要反映在公车的购置费、维修费、燃料费等方面；公务接待费指各类公务接待支出，主要反映在各单位自行规定的公务招待方面。目前理论界对“三公经费”还没有具体细分，因而容易造成“三公经费”公开内容的不统一，各部门都根据自己所理解的内容进行公开，或者在公开内容上有所选择，起不到强有力的监督制约作用；也导致公众对“三公经费”的理解走上误区，认为“三公经费”就是政府部门公费旅游、公车私用、公款吃喝花的钱，损害政府在公众心目中的形象。因而审计工作人员在进行审计工作时，按各部门的实际支出列支，真正做到“掀起你的盖头来”。

2.“三公经费”的费用标准模糊。

根据政府单位会计预算科目分类主要概括为两大类：一类是“基本支出”，另一类是“项目支出”，没有“三公经费”这一科目。换言之，基本支出的资金是源于各级财政的直接拨款；项目支出是用于各单位按照分工职能不同的日常政务和专项行政活动。根据近年来审计工作情况来看，“三公经费”主要列支在支出分类的“行政运行”、“一般行政管理事务”等科目上，可见归类上较乱，也缺乏直观反映具体花费的明细。各行政事业单位（部门）为了隐匿“三公经费”数字过大，部门核算人员有意采用错记、其他票据报销或将费用混入会议费等其他会计科目中，可谓是采用各类奇招方式隐瞒实际的“三公经费”支出。伴随着规范差旅费、会议费管理等一系列节约举措的出台，我国将厉行勤俭进一步严控“三公经费”等一般性支出。

3.转移给下属单位列支。

我们现有的行政机构绝大部分都有下属单位（企业），而现有的行政机构本应在自己单位账面列支经费，但却直接将其转移到下属单位（企业）列支，其重要目的就是为了逃避审计监督。如：CCTV-1台《焦点访谈》栏目曾经就某省工业局组织多起公款出国旅游，让其下属企业为其报销费用29.6万元这一事件曝光过。

4.制度约束乏力，领导重视度缺乏。

中国是个有着几千年封建文化传统的国家，受到历史文化的影响，行政事业单位的财政预算包括预算内及预算外的资金，部分单位党政机关预、决算公开制度未建立，很难掌握具体数目，缺乏对“三公经费”的预算约束机制，而且也缺乏明确的问责机制。

二、“三公经费”审计运用方法

1.审计范围应由被审计单位延伸至下属单位。

由于中央禁令，使得部分行政事业单位的支出有了较大的限制。一般情况下，本单位无法开支的事项就转移到下属机构或企、事业单位列支。因而审计工作人员在审计前，应从总体上把握被审计单位是干什么的、充分调查被审计单位内部机构的设置及其附属的二级机构（单位）部门职能、人员的安排，充分搜集被审计单位财务、预算管理有关资料，便于分析确定被审计单位在实质上或名义上控制的下属单位。

2.审计注意账内延伸至账外。

随着中央禁令的出台，存在一部分行政单位将资金转移至账外列支“三公经费”的现象。审计人员可根据历年的审计结果，如：查阅被审计单位的历史档案资料，搜集整理有用的信息，进而确定下一步审计思路，并注意分析判断和核实，重点关注对设置账外账的单位及有无账套乱支“三公经费”行为。尤其要注意审计时不能就账审账，而应顺着资金流将审计由账内延伸至账外，紧密跟踪账外账的活动轨迹。对于异常开支、大额等情况，应进一步跟踪资金流向，对专项资金应重点审查管理费的开支情况，而且在必要情况下可以做好外部调查工作。

3.审计内容由合法性延伸至效益性。

我们可以从体制、机制、制度等层面找出对加强管理确实有效的建议，一方面既能促进党风的进一步好转，另一方面又能从根本上推进“三公经费”管理的规范化和制度化。如“三公经费”审计我们可以使用绩效审计：审查“三公经费”对履行政府职能是否有利，对本单位业务活动是否所必需，对应有的管理效益、经济效益和社会效益是否有产生。

三、加强“三公经费”治理的建议与对策

根据2014年政府工作报告，去年中央“三公经费”减少了35%，31个省份减少了26%。国务院总理李克强明确提出2015年之前，力争实现全国市县级政府“三公经费”全部公开。“三公经费”今后的审计工作将是摆在审计工作人员面前需要思考的一个重要课题。作为国家“经济卫士”的审计署今后也将会陆续出台一系列实施细则。从近几年的审计情况来看，要贯彻落实好“八项规定”笔者认为必须做到以下几点：

1.增设预算科目。

一是增设“三公经费”政府分类预算科目。现有的行政事业单位会计里政府支出分类科目分成支出经济分类科目与支出功能分类科目，这两者中都没有直接反映“三公经费”的具体明细科目，“三公经费”支出缺乏预算具体明细科目，支出的随意性大。

2.强化内部控制建设，设立统一标准。

“三公经费”纳入财政预算，而财政预算是我国的专门法律，需无条件执行。审计监督“三公经费”的开支重在日常管理，我们必须有效遏制“三公经费”支出中存在的隐匿、异常等问题。虽然现行我国提出“三公经费”只减不增，但目前“三公经费”支出的无据可依，随意性大、滥用无度的现状仍然存在。因而通过对“三公经费”的审计监督，推动政府各部门强化内部控制建设，应在财政部门统一标准的基础上，规范“三公经费”使用行为，加强资金运行监管，提出有针对性的整改措施。如：一是制定出台行政机关公务配车制度，完善“三公经费”审批制度；二是完善公务接待制度，实行公务呈批制度；三是公务消费实行公务卡一事一结算制度，有效避免使用假发票报销的情况；四是在公费出国方面，严格制定出国（境）制度。

3.强化约束力，加大问责力度。

“三公经费”随着不断细化纳入财政预算，且基本向社会公开，其约束力已经受到社会的普遍关注。在社会舆论监督的同时，一方面“三公经费”审计监督的目的应放在强化制度约束力上，通过提出有深度且多角度的审计建议与意见，推动领导干部或部门主动接受制度和政策约束，从而自觉加强对“三公经费”的控制、规范管理与使用，进而从根本上提高经费的使用效益。另一方面要建立行政部门问责和奖惩制度，对各行政单位“三公经费”严重违反规定的“三公”消费行为进行严格的责任追究制，对预算执行情况好的进行公开表彰奖励，有效提升“三公经费”的运行效力。

······参考文献···························

[1]杨芹.论财政监督和“三公”消费.[J].China's foreign Trade（下半月），2012，（7）.

[2]高志红.“三公经费”管理中存在的问题及治理对策[J].审计与理财，2011，（10）.

[3]刘家义.认真履行审计监督职责促进经济发展方式转变[J]，审计研究，2010，（5）.

[4]黄中平，等.在转方式中迎来发展契机[N].经济日报，2012-01-18（15）.

（作者单位：江西外语外贸职业学院）