试论行政许可审批制度之我见

李桂藩

依法治国以来，我国颁布了很多行政法律法规，不同部门的行政机关还相继出台了不少的某某法的实施条例、细则或管理办法。凡由国家行政机关执行和监督管理的行业性法规可统称为“行政许可制度”。国家设立行政许可制度，目的是为了规范各行业的行政管理，保障国有资源的合理开发、促进国民经济有序发展。然而，由于行业性法规来源较多，各部门规定的申办程序也有所不同，一个开发性建设项目需要完善行政许可需通过很多门槛， 可以说非常困难。本文以开发水力发电站和采、选矿业为例，浅述个人的不同看法，供为研讨：

1.程序先后矛盾 不知从何办起？

无论是开发水力电站或者采、选矿项目，都需办理大同小异的行政许可手续，其中开发水电站需要：设立企业、登记执照、机构代码、水能资源开发权审批、立项批复、选址批复、用地许可（内分临时和永久用地两种性质）、可行性研究、水土保持方案、水资源论证、水文地质勘探、地质灾害评估、压覆矿评估、生产安全预评价、环境影响评价、立项核准等，当完成上述十六项行政许可手续后，才能开展电站工程的初步设计，交付专家论证评估通过后，才能申请开工建设，工程竣工后需经过验收、申请取水许可、税务登记、银行开户、电力经营许可并签订《上网合同》后方可运行发电。

采、选矿业除上述的水能资源开发权、电力经营许可不需申请外，要申请采矿许可，其他基本相同。另外还需曾加水污染论证、地下水、地表水、空气、噪音等监测，并在开工前编好矿山停业后的土地复垦报告才能开工建设，建设竣工后，需经生产安全验收才能正常生产。

办理这些行政许可手续的法律法规多数是自然资源法，而涉及的部门有水利、发改、工商、税务、银行、质监、国土、林业、环保、安监、建设、矿产、电力、地质等行政机关。各机关间需办理登记到批复手续有所不同，工商登记营业执照前要发改部门先立项或取得水能开发权（或采矿权），发改部门立项又要业主先登记企业营业执照，不然批给谁？国土征地前要项目通过环评，而环评开展前要业主先征（或租）到土地，否则评那里？甲机关批复要求提供乙、丙等各部门的批复为依据，而乙机关反过来又必须有甲许可才能审批，有时会弄得业主晕头转向，不知从何办起？众所周知：鸡生蛋、蛋孵鸡，到底先有鸡还是先有蛋，谁都说不清？

2.批复时限不同 业主顾此失彼

各种行政许可批复都有它的时限性。如开发电站得到发改《立项批复》时限是两年内开工建设，两年后其它行政许可未得，依法应再来；《水资源论证报告》评估结论限时三年内建成投产，超过要重新评估，三年后业主的《环评》没有通过，发改没有给其核准立项，按规定环评和核准立项后须再论证水资源。采、选矿业先申请《采矿许可证》，时限也是三年，而三年内各机关批复的安全预评价、水土保持、环评等行政许可未到手，《采矿许可证》已到期，需要申请延期。延期要提供的有关资料可能有些又过期了，需要重新补办。

一连串的行政许可手续，就象数学公式中的数列方程式一样，从首项到尾项，有很多的中项在连接，缺一不可。按程序办完首项再逐步完善各个中项，由于各项时限不同，有时中项未完善，首项已过期，尾项无法办理，开发项目只好半途而废。

总而言之，建设者要开发一个项目，为这些行政许可手续花费很大精力，大企业配备有专门管理人员，办完这些业务也得筋疲力尽，耗费巨资，而对那些普通合伙的小企业、独资公司或个体业主，没有专职管理人员容易顾此失彼或功亏一篑。

3.中介单位介入 费用无底深渊

为了规范行政许可的批复，依法业主还需委托具有资质的单位（下称中介单位）承担编制后交主管机关组织评估通过才能得到结果。近年来社会上冒出各种不同的中介单位，从业人员并具有“资质”者也各有千秋。其中有真才实学、经验丰富的老专家；也有刚出校门、涉世不深的初出茅庐者；更有弃政从商、关系密切的官宦出身。可以说鱼目混珠，有的甚至是滥竽充数之辈。

然而，这些中介单位是目前经济管理层中最热门的行业，收入颇丰。很多大学毕业后都进入中介公司从业，有的是学非对口，改行就业的。虽然他们是不稳定的“私营企业”，而比起进入国家机关从业所得酬薪却相差天远。

一个毛头小子或妙龄女郎，大学毕业不到三年，现任某咨询公司的经理、副总或“工程师”，年薪十万元；有些资历颇深、威望较高、老当益壮的退休干部，其年薪比他原来工作几十年工资总收入多几倍。某市国土资源局一位中年采矿工程师，任职十五矿产股长后，辞职到柳州办一家咨询公司，专门为采、选矿业办理《采矿证》延期等行政许可手续，不到五年该公司拥有资产上千万元。

因为编制行政许可技术资料（各种报告或方案，下称《资料》）收费很高，一般每项《资料》需建设总投资的2～3%，办完所有行政许可得耗资建设总投资的15—20%。如编制一份总投资3000万元的电站水资源论证连评估需要30—40万，编制一份年产3000万，建设总投资800万元的采、选矿环境影响报告连评估需要120—150万元，办完所有行政许可得耗资450—600万元。所以，中介企业的收入是超常规的丰厚，可谓财源茂盛、日进斗金，然而项目业主耗资在行政许可审批的费用则是无底深渊。

国家设立行政许可制度，目的是为了规范各行业的行政管理，促进国民经济有序发展。现在看来已变化成故意为难企业、设高门槛让业主艰难曲折地跨越，对经济实力有限、产业风险较大的项目根本不能开发。即使是对自然资源有效利用、对地方经济发展起着促进作用、可行性效益显著的项目，只好望洋兴叹！

十年前行政机关审批有关手续时曾收取过各种费用，社会上有人不无讽刺地编段顺口溜说：“十七八顶大盖帽，围着一顶烂草帽，你们要得我也要，大家都有文件来对照”，现改由中介单位收费，其顺口溜改成：“昔日行政大盖帽，如今变成资质照，编制评估高收费，砍你业主苦难叫”。

4.资料理论特深 实用价值不高

目前中介单位编制的各种《资料》），理论性太强，实际有用的内容则几笔带过。如开发电站的水资源论证报告、水土保持方案；采矿的矿山建设方案、安全预评价报告等，其实用内容就是3—4页纸就可说明清楚，然而普遍编制都是120—150页以上，内容极为丰富。有些是罗列那些与项目建设根本不粘边的项目区地理、经济、政治等情况；有些把特深的专业理论性、公式化列上文稿。导致参加评估的专家组，特别是那些部门领导和单位代表（多数是外行老表），根本看不懂其内容，评估也提不出什么有用的意见，只检一些无关紧要的词语发个言，在专家组名单上签个名拿份“劳务费”走人。

即使有些拥有“专家资格”，也因行业不同，隔行如隔山，所提的评估意见，多数是丈八竹稿打不着边的无关痛痒之词。业主代表参加评估，遇上“专家”提问，除解答那些鸡毛蒜皮之外，也说不出什么实质性内容，结果是发完“劳务费”等拿《批复函》。

至于编制单位经多月努力、伏案而书、细心修改后印成标准文本的《报批稿》，对主管单位是一份存档资料，对其它相关部门与业主只是存列品，最后当废纸卖给收废旧，生产建设中基本没有按《资料》内容实施，有些业主连看都要没看过，因为这些行政许可的《报批稿》，多数是业主根本看不懂的“天书”。

5.改革审批制度 为业主支撑一片蓝天

改革开放初期，邓小平说过：我们没有经验就摸石头过河嘛，行政管理制度也应不断改进。我国目前实行多部门行政许可审批制度，虽然能使开发项目符合各行业的规范，确保项目在建设和生产运行中，不再违反自然规律。如浪费水资源、导致水土流失、造成环境污染、破坏耕地、损毁森林及破坏矿产资源等。由于各部门审查程序太复杂，不大了解行规的项目业主，很难完善所有的行政许可手续，应改革审批制度。具体做法可从如下几个方面入手：

（1）归口管理 实行一行负责制

目前行政许可审批涉及的部门很多，承担编制的中介单位也各有千秋，由业主自行完善这些程序，确实有些晕头转向。如果改革为归口管理、一行负责到底制度，将有利于项目顺利进行。如开发电站或采、选矿项目，除企业注册登记自行办理外，各项行政许可归水利或国土（矿产）部门负责办理，与发改、质监、林业、环保、安监、建设等部门及有关中介单位由水利或国土部门负责协调。国家或自治区须出台一部《行政许可审批制度及时限》的法规，明确规定各部门之间对其他部门为开发项目办理行政许可要给予协助，并要在规定时限内批复，每项限在5—10个工作日（两周内）审查完毕，不得拒绝或故意拖延。整个项目的行政许可审批时限应定在3—5个月内完成，最多不能超过6个月，否则追究负责机关的责任。

（2）限价收费 削弱部分中介势力

拥有资质的中介单位，是编制各项目资料的技术保障。由于收费特高，行业效益显著，社会上新生的中介企业如雨后春笋，但内部组织成员多数是鱼目混珠或滥竽充数之辈。一些小伙子或小姑娘，其名片上都打印“工程师”“副总”或“某某资质证”的衔头，其实根本没有合法的“证件”，业主又真伪莫辨，为了出钱买“结果”，遇上“天价”也哑口无言。

国家应统一规定一个中介收费标准，编制连评审一项行政许可收费限在项目建设总投资的0.5%以下，完善项目全部行政许可交费也控制在项目建设总投资的3—5%以内。费用由业主交给代办机关，再由代办机关按不同内容付给编制单位，所有费用都按行政事业收费开票，即使不需纳税也要接受有关部门审查和监督，这样可杜绝暗钱交易，减少编制单位的不法收入，削弱部分中介势力，将有利益促进行政许可审批工作的健康发展。

（3）规范评审专家 杜绝外行评审内行

目前各种项目技术评审惯例是：由批准立项级的（县、市、厅）主管部门组织，邀请不同部门的专家、领导、代表来参加。然而来者多数是隔行如隔山者。国家应颁布《项目评审专家法》或由省级出台《项目评审专家条例》，统一规范评审专家制度。专家成员由县级以上各部门具有中级以上专业技术资格、五年以上工作经验的人担任，经报省级主管厅审查后发给《专家证书》才有资格从事评审工作。各部门需要评审项目时，由组织部门邀请本辖区内执有《专家证书》者来参加，本辖区内人员不够，可通过市、厅级发函邀请辖区外执有《专家证书》者来参加，杜绝无证的领导或代表参加评审。有利评审专业化，促进行政许可审批工作的客观公正。

专家评审费仍要保持，因为专家评审付出的是知识代价的劳动，没有报酬是不公平的。可是标准也不宜太高，每人每项目300—500元就合理了，加上往返差旅费，业主需承担每位专家800—1000元，每项目开销需8000—10000元。然而目前评审一个项目普遍需要3—5万元评审费。

（4）缩简理论篇章 重在编制实用技术

目前中介单位编制的《资料》（报告书）普遍都是120—150页以上的厚厚一本书，其中70—80%的内容都是理论和公式，实用技术最多只占全书的20—30%。应提倡缩减这些与项目建设无关的理论和公式化内容。由于大部分的理论是学者开展学术研讨或撰写《学术论文》用的，对主管部门及建设者没有实用价值，不该列入《资料》中。

因为现在编制的《资料》都按项目规模分为《报告书》或《报告表》两种格式，并以量化标准来分开，其实所有《资料》的实用技术都一样。分开“书”和“表”的结果只是说明项目的大小、《资料》理论内容及编制费用的多少而已。所以，归口管理后的所有《资料》编制，应缩减没有实用价值的理论与公式，把实际使用的技术编份《报告表》就行了。这样做，一可减少编制单位的工作量及评审专家的审查压力、二让业主看懂好实施建设并减少负担、三能便于主管部门监督管理，是一举多得的好事。

（5）跟踪监督 行业管理要善始善终

所有行政许可手续办理完善，业主开工建设后，县级以上主管部门应跟踪监督，从始至终管理好项目的建设和生产，是否出现违反经行政许可审批的规定。发现情况立即督促业主纠正，才能使所有建设项目符合规范，保障国有资源的合理开发、促进国民经济有序发展。