区域系统碳循环的土地调控机理及政策框架研究

赵荣钦等

摘要：土地利用活动是区域碳循环的重要影响因素，区域土地利用方式及其组合格局的改变会影响区域碳循环的规模和强度。开展区域系统碳循环的土地调控研究，有助于从区域开发、产业调整、土地规划、城镇布局及城市发展模式等方面促进区域低碳发展，是区域可持续发展的必然要求和重要途径。本文分析了土地利用对区域系统碳循环的影响机理，探讨了土地利用活动对区域自然和人为碳循环过程的影响；从土地利用方式、结构、规模和强度等方面分析了区域土地利用碳循环的土地调控机理，并提出了从价格、规划、税收和供地计划入手选择调控手段、确定调控对象，从而改变区域系统运行状况，以实现对区域碳循环进行调控的总体思路；最后从低碳土地利用技术、规划、模式和政策等四个方面提出了区域系统碳循环的土地调控的政策框架和实施策略：①低碳土地利用技术：包括低碳土地利用规划评价技术、土地节约集约利用技术和土地循环利用技术；②低碳土地利用规划：包括低碳型城镇土地利用规划、区域绿地系统规划、低碳交通用地系统规划、低碳土地利用结构布局规划及低碳主体功能区规划；③低碳土地利用模式：包括区域生态建设模式、环境友好型土地利用模式、紧凑型城市模式与低碳生态工业园模式；④低碳土地利用政策：包括土地碳补偿制度、土地用途管制制度、低碳土地金融制度、土地利用碳核算制度及低碳土地调控体系。通过构建区域系统碳循环的土地调控政策体系，不仅为区域土地利用活动提供指导，也可以为区域低碳土地利用调控提供参考。

关键词：区域系统；碳循环；土地调控；政策

中图分类号 K902

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）05-0051-06

土地利用/土地覆被变化是全球气候变化和碳循环的重要影响因素[1-2]。区域土地利用变化不仅会改变区域地表自然碳循环过程，而且通过改变人为能源消费强度影响区域碳循环的速率[3]。因此，土地利用变化必然会对区域“自然—社会”二元碳循环过程产生深远影响。同时，土地利用在区域社会经济政策的制定中起着基础性的作用，土地利用变化和调整是城市政策和管理策略的直接体现和落脚点。政府调控政策的落实，如产业结构调整、区域发展模式和城市功能区的规划和布局以及生态保护战略等，最终都要体现在土地利用结构和强度的变化上。因此，开展区域系统碳循环的土地调控研究，从土地利用层面评估区域系统碳循环的效率，有助于从区域开发、产业调整、土地规划、城镇布局及城市发展模式等方面促进区域低碳发展，是区域可持续发展的必然要求和重要途径。近年来，国内学者从国家[4]、省[5-6]及城市[7-10]等不同尺度层面开展了面向低碳的区域土地调控的研究；通过分析土地利用与碳循环的关系[11-13]，提出了区域低碳土地利用的模式及策略[14-16]。这些研究为区域系统碳循环的土地调控提供了重要的方法、理论借鉴和实践指导。但总体而言，前期研究主要是基于土地利用碳排放核算而开展的土地利用结构优化研究，而对于区域碳循环的土地利用调控的影响机理及整体框架的研究还需要进一步加强。鉴于此，本文从区域碳循环的土地调控机理分析入手，从低碳土地利用技术、规划、模式和政策等方面提出了构建区域系统碳循环的土地调控的政策框架，为面向低碳的区域土地利用调控提供参考借鉴。

1 区域系统碳循环的土地调控机理分析

1.1 土地利用变化对区域系统碳循环的影响机理

区域系统碳循环是一个包括自然和人工过程、水平和垂直过程、经济和社会过程在内的二元碳循环过程[10]。土地利用变化对区域系统碳循环的影响包括直接和间接影响两方面，前者是指土地利用活动对区域自然碳循环过程的影响，后者是指土地利用活动通过影响人类经济活动和能源消费方式，从而引起区域碳循环过程的改变。

（1）土地利用变化对区域自然碳过程的影响。土地利用变化对区域自然碳过程的影响主要通过两种方式来实现：一是土地利用变化导致区域碳储量的改变。不同土地利用方式的土壤和植被的碳储量与碳密度差异明显，土地利用变化会改变土壤和植被的碳储量；二是土地利用变化对土壤呼吸速率的影响。土地利用变化会引起土壤呼吸作用的环境改变，比如，由于人类的耕作活动，农田土壤有机质和植被凋落物的分解速率加快，这会在长期内改变农田土壤碳储量。

（2）土地利用变化对区域人为碳过程的影响。不同用地类型的能源消费和人类经济活动的方式和强度不同，因此不同土地利用方式的人为碳排放强度具有明显差异。土地利用方式变化会在某种程度上增大或减小对某种能源消费的需求，改变各种地类上能源消费类型的组合状况，从而进一步改变土地利用的碳排放强度和格局。

1.2 区域系统碳循环的土地调控机理

要实现对区域系统碳循环的调控，可以通过对用地方式、结构、规模和强度等的调整来实现。

（1）土地利用方式调控。各种用地方式都既表现为碳源也表现为碳汇，但其强度各不相同。比如，林地、草地等主要表现为碳汇，建设用地主要表现为碳源，农用地既是碳源也是碳汇，因此，土地利用方式的调控将会对区域碳源/汇强度做出重新的安排。通过土地利用方式调控，可以限制高碳排放的用地方式、提高碳汇用地的比重、实行差别化的供地机制、控制高碳排放的土地利用方式的扩展速率，通过碳排放强度的指标来约束用地方式，从而降低区域土地利用的碳排放强度。

（2）土地利用结构调控。区域用地结构和模式决定了区域碳源/碳汇格局。土地利用结构和布局的调整，会改变自然和人为过程的碳源/汇的强度和组合关系。因此，应该对区域土地利用结构的碳效应进行综合评估[8]，以在保证经济发展和用地需求的同时，尽可能采用最有利于碳增汇/减排的土地利用结构布局模式，通过土地利用结构调整和供地方式的碳评估来引导形成区域低碳型的土地利用模式和布局。

（3）土地利用规模调控。随着城市扩展，区域人为碳输入/输出通量也会相应提高，这会加大区域系统碳循环的压力。因此对土地利用规模进行调控，一方面限制建设用地的过快增长，另一方面尽可能实现合理紧凑的土地利用格局，降低因土地利用规模扩大及城市框架拉大带来的过多的能源消耗、交通、建筑和废弃物等的碳排放。

（4）土地利用强度调控。土地利用强度的增加，必然会带来单位土地面积上物质输入和输出的增加。土地利用强度的提升，会引起建设物资及能源投入的增加，并进而导致单位建筑面积上碳排放强度的增加。通过土地利用强度的调控，一方面避免城市规模拉大带来的过多的碳排放，另一方面也要限制土地利用强度提高带来的碳排放。因此，需要对不同土地利用规模和强度组合下的碳排放进行评估，以找到最利于区域碳减排的最佳土地利用强度。

1.3 区域系统碳循环的土地调控步骤

对区域系统碳循环进行土地调控，重点是通过一定的政府手段和措施（价格、税收、规划、计划）形成对于土地利用的引导，对土地利用方式、规模、强度和结构等进行重新调整和安排，土地利用的变化进一步改变区域系统的运行效率和物质输入输出的规模和强度，并最终改变区域系统的碳收支状况。在该过程中，如果区域系统运行效率改变带来了碳通量强度的增加和系统效率的降低，则可以进一步通过土地利用调控来进行优化（见图1）。

首先，选择调控手段。比如可采用土地规划、土地价格、土地税收和供地计划等手段作为土地调控的引导措施。

其次，确定调控对象。调控的对象是土地利用方式、规模、结构和强度等，通过以上手段，实现低碳型的土地利用结构与模式。

再次，改变系统运行。通过土地利用变化来改变区域系统的运行方式和效率，比如产业布局结构、土地利用结构及土地利用强度的改变等引起区域系统生产效率和运行方式改变。

最后，实现调控目标。通过改变区域系统的运行效率，在保证经济社会发展用地的前提下，进一步改变区域系统的碳收支状况，最终实现对区域系统碳循环进行土地调控的目标。

2 区域系统碳循环的土地调控政策框架分析

要实现对区域系统碳循环的调控，可以基于碳增汇和减排的双重目标，从低碳土地利用技术、规划、模式和政策等角度构建区域碳循环的土地调控的政策体系（见图2），在此基础上，对区域土地利用的调控政策的碳减排效果进行评估，如果不能达到区域低碳的目标，则可以通过政策调整来重新设计区域调控政策的组合方式，并进行碳排放效应的再评估，最终实现区域低碳发展的目标。

2.1 研发低碳土地利用技术

在区域土地利用活动中，应积极探索研发各种低碳土

地利用技术，并在产业布局、土地规划、开发、整理和复垦

等土地活动中推广和应用。

（1）低碳土地利用规划评价技术。将碳减排目标纳入到土地利用总体规划和专项规划中，并将碳效应评估融入到土地利用规划环境影响评价中，构建区域土地利用碳评估的方法体系，探索土地利用结构优化技术和低碳土地利用配置技术，指导区域土地开发利用活动。

（2）土地节约集约利用技术。开发面向低碳的土地节约集约利用技术和模式，减少单位面积土地上的能源投入，提高单位土地面积各类要素的投入效率，一方面减少乃至避免资源浪费、污染排放[17]，开展土地低碳利用源头控制，即土地减量化；另一方面通过合理提高建筑密度、建筑容积率，增加投资强度等措施，提高单位土地面积的碳生产率。

（3）土地循环利用技术。一是探索城镇土地再开发及废弃物资源化利用技术。降低城镇土地闲置率，提高土地利用率，提高旧城改造过程中的废弃物循环利用率；二是开发废弃地整理和再利用技术，建立土地低碳复垦的技术标准，尽量降低土地利用活动中的碳排放强度；三是建立区域土地利用与开发活动（如土地开发、整理与复垦等）全生命周期的碳排放评估体系，推动土地低碳化与循环利用。

2.2 开展低碳土地利用规划

规划是发展的先导，将一系列低碳土地利用模式和技术融入到城市规划、土地利用总体规划和主体功能区规划的编制中，并开展示范应用，将会对低碳土地利用模式起到较好的推广和检验效果。

（1）低碳型城镇土地利用规划。城镇体系的布局、规模和等级的设定、以及人口的控制目标应以减少交通量、发展紧凑型城市和土地节约集约利用为目标，减少不同等级的城镇或组团之间的交通能源消费碳排放；基于低碳目标合理布局城市不同功能区，实现土地用途功能混合，构筑节能高效的城市布局方式。

（2）区域绿地系统及碳汇工程规划。在区域规划中，尽量均衡分布区域的绿地系统，增强碳汇功能，加强对城区内水系的保护和修复，同时强对居住区规划建设中的绿化率控制，增强区域碳汇系统对人类活动碳排放的补偿效果。

（3）低碳交通用地系统规划。交通网络规划应以避免拥堵、减少出行时间、提高交通能源使用效率为目标，合理布局区域快速交通网络和城市的干支路网系统，构筑低碳、省时、流畅和高效的交通网络，以实现区域交通体系的低碳化。

（4）低碳土地利用结构布局规划。适当调控土地利用结构和布局，在土地利用规划中引入碳减排理念，尽可能地优化组合各类用地的比例关系（包括第二产业内部各产业用地的比例关系），同时结合碳门槛限制高碳足迹用地方式的土地供应；重视发展生态用地，在保证经济发展的前提下尽可能提高生态空间的比重。

（5）低碳主体功能区规划。以区域碳收支核算为依据，提出面向低碳目标的区域主体功能区规划方案，从国土空间碳减排的角度构建区域国土开发、产业布局和城镇化格局的总体方案。在主体功能区规划中，应以区域碳评估作为产业布局及其组合的重要参考，以低碳发展理念引领区域空间规划布局的方向。

2.3 构建低碳土地利用模式

（1）区域生态建设模式。加强生态管护和生态修复规划，从自然植被、耕地、土壤、水域和城市绿地等生态用地类型入手，一方面尽可能增加生态用地面积，另一方面通过措施提高生产性土地的固碳效率，以增强对区域人类活动的碳足迹的补偿效果。

（2）环境友好型土地利用模式。结合区域自然及经济社会特点，探索适合不同部门和行业的低碳土地利用配置模式，如：生态农业用地模式、生态工业园区模式、土地综合整治模式、水土保持与流失防治模式等，通过节能、节地、节水和节材等措施来提高区域的资源能源利用效率和物质循环利用水平。

（3）紧凑型城市模式。紧凑型城市的核心是倡导城市用地功能混合，通过用地混合，一方面减少居民通勤交通距离及能耗，节约出行成本，降低交通碳排放；另一方面，通过合理安排基础设施、避免城市的过度扩展和重复建设，从而大幅度降低城市建设过程中能源消费的碳排放，提高城市土地利用效率[18]。

（4）低碳生态工业园模式。低碳生态工业园的重要思想通过产业共生，形成产业集群，促进土地集约和资源循环利用。一方面通过产业集群，各企业可以相互利用资源，共用污水及废弃物处理设施，减少土地浪费，实现土地资源的“减量化”，避免重复建设；另一方面通过生态工业园区资源能源的循环高效利用，提升园区企业的整体效益，促进能源效率的提升和碳排放强度的降低[10]。

2.4 实施低碳土地利用政策

（1）土地碳补偿制度。一是开展不同用地方式之间的碳补偿。由政府为主导建立碳补偿基金，对各项建设开发商及工业企业等，以碳排放核算为基础，征收一定的碳税，用于对碳汇用地使用者或生态建设者给予一定的补偿[4]；二是考虑实施土地碳交易模式。即对每一项土地利用活动给予一定的碳排放配额，如果该项土地利用活动的实际排放量少于配额，则可以将多余的配额出售给其他土地开发活动主体以获取收益。

（2）完善土地用途管制制度。实施基于碳减排的土地用途管制制度，根据各类用地的碳源/汇特征，对传统高碳排放强度的产业项目用地加以限制，通过适当增加土地出让金或资源税等措施提高其准入门槛，抑制高碳项目的用地需求，而对低碳产业项目用地提供相对优惠的供地政策，有效引导资本向低碳产业转移，促进区域产业结构的低碳转型[19]。

（3）实行低碳土地金融制度。加快金融体系改革，建立一整套土地低碳开发的金融政策，在土地信贷、土地融资等方面对低碳项目用地予以特别支持，比如对于低碳房地产（如低碳社区、绿色建筑等）、清洁能源开发、环保项目或生态建设开发活动等，拓宽其融资渠道，通过政策引导促进土地的低碳利用[19]。

（4）建立土地利用碳核算制度。开展区域范围内土地利用碳排放核算及碳减排潜力评估，建立和完善面向低碳的环境监测机制和环境影响评价制度，建立高耗能企业的组织级碳盘查标准和制度，试点开展碳排放交易；根据区域发展的特点，制订低碳产业、低碳园区、低碳土地利用等一系列标准，并与土地用途管制制度和土地利用碳补偿机制结合起来进行实施，在政策上保障区域低碳发展目标的顺利实现。

（5）构建低碳土地调控体系。进一步发挥国土资源科技创新应对全球气候变化的能力，依据碳减排要求完善土地利用规划审核制度，将碳减排纳入用地供应审核内容，引导低碳化产业快速发展；发挥土地价格、土地税收、土地市场等的调控作用，形成服务于低碳经济的土地调控体系[20]。

3 结论与讨论

本文在探讨区域系统碳循环的土地调控机理的基础上，从低碳土地利用技术、规划、模式和政策等四个方面初步构建了区域系统碳循环的土地调控的政策框架和实施策略。区域系统碳循环的土地调控是一项复杂的系统工程，在土地调控政策落实的过程中，应特别注意以下方面：

（1）努力构建面向低碳的区域土地调控体系。重点是通过对土地利用结构、布局、规模和强度的影响，调控区域碳循环规模、强度和效率，从政策及经济手段入手，引导区域经济发展方向和土地开发格局，形成低碳型的产业结构、城镇布局体系和城市发展模式等。

（2）区域系统具有较大的空间异质性及地域差异。不同区域在制定低碳土地利用调控策略时，应充分了解区域的经济社会发展阶段、能源及产业结构、土地利用现状等特点，考虑区域碳循环及碳流通的规律，选取适宜的低碳土地调控措施及其组合方式。

（3）区域低碳土地调控可以考虑结合不同层次的示范区开展，如低碳社区、低碳工业园区、低碳农业示范园区和低碳城区等，通过采用低碳技术、循环经济模式、节约集约用地和环保理念等开展整体示范建设，对于示范效果良好的低碳发展模式和示范区案例，可以进一步向其他地区推广应用。

（4）在区域低碳示范建设的基础上，应逐步建立区域低碳量化标准，对区域土地利用活动开展碳效应评估，为区域低碳发展提供有力的技术支撑和参照标准，从而引导整个区域的低碳转型。

（5）低碳排放并非区域土地调控的唯一目标。本文只是基于土地利用和碳循环之间的内在关系，在理论上寻求有助于碳减排的土地利用调控措施。但这并不意味着低碳是区域发展的全部。在实践中，应该将土地利用的低碳目标与经济、社会发展目标结合起来进行统筹考虑和评估，以寻求经济发展和社会福利提高前提下的“低碳”途径，为未来经济社会发展提供可供操作的参考模式。

（编辑：王爱萍）

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