中国国家治理结构演进路径解析

陈天祥，高 锋

(中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广东广州510275)

一、研究背景

近期以来，国家治理体系和治理能力等话语正式进入到官方话语体系之中，显示了执政者对构建适合中国国情的国家治理结构的渴望。而一般认为，一个社会的良好治理需要国家①这里的国家特指国家机构即广义的政府。、社会(社会组织、公民)、市场三者之间的互动，形成适宜的治理结构。出于讨论的意旨，本文仅择国家与社会二者的关系为切入口，探讨1949年以后中国国家治理结构的演进规律及未来图景。

西方学术界对国家与社会关系的解释路径主要有二，即多元主义和法团主义。前者强调独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡与约束，通过多元的利益表达影响国家的政策。但这种模式的弊端是使利益弱小的利益群体得不到真正的利益表达，而且各利益集团只代表自身而缺乏公共利益担当;后者则强调行业组织化的利益代表——功能团体与国家之间建立制度化的沟通渠道，实现国家与社会之间的合作，使每一种利益都有平等有效的表达机制，同时，国家的独立和权威也有利于保障公共利益的实现。由于多元主义强调公民对抗国家，其研究路径并不适合中国国情，使中国很多学者对法团主义有一种特殊的青睐。但是，本文认为，法团主义的研究路径也不符合中国社会现实。法团主义具有以下特征:在某一个利益代表系统中形成了组织化的功能单位(社团)，这些社团数量有限，彼此之间是非竞争性的关系，且以等级方式组织起来，社团机构呈现功能化的特征，得到国家认可和受国家控制。②Pilippe C.Schmitter.Still the Century of Corporatism.//P.C.Schmitter and Lebmbruch(eds).Trends Toward Corporalist Intermediation.Beverly Hills:Sage，1979:13.在西方，社会的组织化程度高，社团组织能较好地整合民众的利益诉求，因此，社团也就具有较好的社会代表性，从而使法团主义对国家与社会之间的关系的审视具有较好的解释力。然而，中国当前和可以预见的将来，要实现不同利益的组织化以及组织的等级化都将是难以企及的事情。如笔者所做的一个问卷调查发现，中国有超过50%的普通民众没有参加社团。③陈天祥、文净:《公民身份意识测量初探——基于广州市的一项问卷调查》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。可以说，相当多的中国利益群体远没有实现组织化的程度，有的虽然形式上实现了组织化，但实际上这些组织却没有自己的独立性，不能真正代表某一群体的利益。因此，从社团的角度去理解中国社会显然不能准确把握它的特点，从而决定了用法团主义去审视中国的国家与社会之间的关系会有失偏颇。在中国，国家既需要孵化社团的发展又需要规制社团以克服“非营利失灵”，还需要与游离于社团之外的大量的公民个体发生互动，培育理性的公民精神，这些都说明，中国的国家治理远比社团主义的路径复杂，其理论解释的难度也更大，需要更精致的构建。此外，无论是多元主义还是法团主义都是一种静态的研究方法，它们无法解释中国社会的动态变化。因为，1949年以后，中国社会经历了急剧的变迁，从改革前的单位制下高度的组织化(受国家控制的组织化)到改革开放后个人经历了从原子化到目前的组织化和原子化并存的局面。

进一步而言，无论是多元主义还是法团主义的研究，均侧重探讨国家与社会关系的宏观层次，忽略了诸如国家与社会之间的互动机制、各自所承担的功能和方式等这些中宏观层次的治理逻辑，而欲窥探个中的真谛就需要从治理理论中去寻找端倪。可是，浏览国内对治理理论的研究文献不难发现，它们存在以下的不足之处:一是多停留于引进西方的概念，缺乏本土化的理论建构。二是提出规范性建议的文献较多，实证研究性的文章较少，且多停留于宏观和微观层次。学者们往往沉浸于挖掘及推广与治理相关的概念，例如，热衷于对“多元化治理”“网络化治理”“整体性治理”“参与式治理”“协同治理”“整合治理”“合作治理”“多中心治理”等的介绍和对治理结构的演变、传统治理模式的弊病等进行宏观叙事式的阐发，大部分是新瓶装旧酒，置换概念多于理论出新。少量的实证研究又多集中于乡村治理、行业协会、志愿者团体等微观策略方面，同样缺乏对国家与社会关系中观层面的关注。

然而，早在20世纪30年代，在论述国家与社会的关系时，费孝通就有了著名的“双轨政治”的论述，它对于理解中国的国家与社会关系具有重大意义。他认为，政治必须在自上而下与自下而上的“双轨”上运行。“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行的。一个健全的，能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”中国传统的政治结构有中央集权和地方自治两层，而士绅则是沟通上层与下层之间的桥梁，①费孝通:《乡土中国与乡土重建》，第150—153页，风云时代出版公司1993年版。以此实现国家与社会之间的互动，维持国家的秩序与稳定。

无独有偶，结构功能主义的代表人物之一艾森斯塔得的论述与费孝通的上述论述具有惊人的相似之处。他从多角度讨论了官僚帝国演生、维持和变迁的规律，指出中央集权的官僚帝国必须以相当程度的社会分化为条件，但这种分化又不能超出统治者的传统合法性所能容许的限度。他使用了“自由流动资源”“普遍化权力”等独特的概念。在中国封建中央官僚帝国，儒生文人成了官僚的主要来源，并与士绅结合，构成了一种特别的社会流动通道，发挥了独特的社会整合与调适功能，从而抑制了中华帝国整体性变迁的可能性。“士人的双重社会身份或取向，加之他们相对于统治者的地位，便使他们得以在社会中完成了某些关键性的调节和整合功能，特别是与政治制度有关的功能。”“他们的特殊地位，也使之能够同时对统治者和民众中的主导阶层的政治取向和政治活动造成影响。他们通过维护同时对统治者和那些阶层形成约束的共同等级性社会文化秩序的理想，而在意识形态上施加了这种影响。”②[以色列]S.N.艾森斯塔得:《帝国的政治体系》，第333—334页，阎步克译，贵州人民出版社1992年版。

同样遗憾的是，不管是费孝通还是艾森斯塔得所论述的都是农业社会中稳定的阶层背景下的中国国情，他们的结论无法解释1949年后中国社会变革所带来的阶层变化，尤其是改革开放后工业化和城市化的现实。在农业社会，基层的组织化和自治以地缘、族缘和血缘为基础，容易形成相对稳定的社会结构，也使国家与社会之间的关系相对比较稳定，通过士绅这一中间层就可以实现两者之间的有机联系，国家因而获得社会诉求而进行有效的治理。但1949年以后，农村的自治被打破，士绅不复存在。改革开放后，随着工业化和城市化快速发展，形成了很多新的阶层，同时也不存在连接国家与社会的一个固定阶层，因此，他们提出的治理之策也无法适用于目前的中国国情。并且，他们的立论也是一个宏观上的趣旨，无法深入到治理所需要的中观意境。

因此，本文的任务既不套用现成的理论，也不盲目借用西方的概念，而是另辟蹊径，立足于中国国情，尝试构建本土化的国家治理结构理论话语体系。本文的基本论证逻辑是，从已有研究中国问题的文献出发并结合经验材料，借鉴法团主义、治理理论的某些元素和费孝通的“双轨政治”论述，将经验现象概念化，形成国家治理结构动态演进路径解释框架，以期对1949年以来的中国国家与社会关系及其内在治理机制等作出解释，并以案例的形式呈现中国国家治理结构演进的前景，为推进中国的国家治理理论作出贡献。本文的研究定位于中宏观层面。

二、从“磁斥”到“耦合”:中国国家治理结构演进路径

本文认为，1949年以来，中国的国家治理结构经历了三个阶段，即磁斥治理结构、磁吸治理结构和耦合治理结构。

(一)磁斥治理结构:社会被排斥在国家治理结构之外

在物理学中，“磁、磁性”指的是物质具有能吸引铁、钴、镍等金属的性质。平常俗称的磁铁，是铁、钴、镍等原子组成的特殊物体，其原子之间本身就具有磁矩。磁铁能产生磁场，将条形磁铁的中点用细线悬挂起来，静止的时候，它的两端会各指向地球的南方和北方。磁铁与磁铁之间，同极相互排斥、异极相互吸引。人造磁铁分为蹄形磁铁和条形磁铁等，其中蹄形磁铁是日常生活中最为常见和实用的。本文借用这些物理学的原理将1949年到改革开放之前的国家与社会关系称为“磁斥结构”，其基本含义是指国家对社会事务大包大揽，将社会组织、公民等主体拒于公共服务供给体系之外，而独自处理公共事务的治理模式。其基本的形态如图1所示。

从图1可以看到，在磁斥结构中，国家与社团、公民等社会主体分别被形象化为两类磁铁。由于磁体同极相斥的作用，国家与社会是相互分离的，国家几乎垄断了全部重要资源，对社会进行严格而全面的控制，有学者称其为“总体性社会结构”，“对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分。可以说，到20世纪50年代中后期，一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会已不复存在”。①孙立平:《转型与断裂:改革以来中国社会结构的变迁》，第1页，清华大学出版社2004年版。在这种情况下，不需要也不可能形成国家与社会之间的分野，也就不存在多元主体参与治理的问题。

图1 磁斥治理结构

在磁斥结构下，国家治理表现出以下两个特点:一是权威型和大包大揽的公共服务供给模式。政府自上而下地制定计划，确保社会总需求与总供给之间的平衡，不受限制的政府权力拥有着无限的扩张性，深入到经济社会生活的每一个层面。结果导致标准化、单一化的公共物品产出，个人没有自主选择的余地。二是公共决策不透明，出现治理“黑箱”，社会无法获知一项公共决策的意图、产出过程和评估机制。有时，即使有一定程度的公众参与，那也是被动的和被安排好了的一种形式而已。

磁斥结构产生的主要原因，一是中国社会“是一个分化程度较低、分化速度缓慢、具较强同质性的社会”②孙立平、王汉生、王思斌:《改革以来中国社会结构的变迁》，载《中国社会科学》1994年第2期。，从而使民众的诉求低且具有较大的同质性，国家容易满足其基本的公共服务需要。二是“政府万能”思想。建国初期，中国的计划体制深受苏联的影响，苏联的迅速崛起以及其在反法西斯战争中的贡献让其他很多国家看到了国家无所不能的巨大能量而纷纷效仿。1949年以后，中国在短短几年中便迅速从战争的创伤中恢复过来，并在苏联的帮助下建立起了初步的国民经济体系，这些都对中国的全能型政府模式的塑造具有重大影响。

(二)磁吸治理结构:社会被国家吸附，二者貌合神离

20世纪70年代末，中国实行改革开放，国家的权力箱子逐渐被打开，对社会进行全面控制的治理模式出现松动，民间组织被允许一定程度地发展，社团、公民等参与公共事务的机会增多，逐渐形成了磁吸治理结构。它是政府这一“磁力”吸引社会，将社会组织、公民等主体象征性地纳入由其主导的治理体系之中，共同管理公共事务的一种治理模式(见图2)。然而，国家与社会的地位并不完全平等，社会主体依附在政府周围，政府依然居于权力的中心，掌控着公共事务的强大话语权。

图2 磁吸治理结构

磁吸治理结构主要有以下特征:

一是象征性的公民参与。美国学者谢尔·阿斯汀曾经系统地比较了不同国家公民参与的发展水平及其制度演进过程，提出了著名的“公民参与阶梯(Ladders of Participation)”理论。他将公民参与的程度划分为三个层次，即无参与形式(政府操纵、宣传教育)、象征性参与形式(给予信息、政策咨询、组织构成)和完全型参与形式(合作伙伴关系、授予权力、公民自主控制)。①石路:《政府公共决策与公民参与》，第17页，社会科学文献出版社2009年版。笔者认为，磁吸治理结构下的公民参与属于一种象征性的参与形式。例如，很多地方在涉及重大公共决策时都会邀请公众代表参与听证会议，然而通过选取特定群众代表、设置特定的投票程序，听证的结果往往代表政府的意志，它实际上为政府的决策披上了一个“民意”的外衣，民意被政府绑架了。又如政府鼓励公众通过各种方式为政府发展建言献策，然而民众却打不通政府机构的投诉举报监督电话，发给政府机构的信件也石沉大海，一些实名举报的公民遭到打击报复，等等。

二是国家控制社会组织的发展。这突出表现在“双重管理体制”方面，使能够获得登记成功的社会组织多带有强烈的官方色彩，无论其成立，还是领导人员的安排和经费来源都出自政府，这些社会组织为了获得政府的资源，也心甘情愿使自己“行政化”。而大量的自下而上成立的社团因很难找到业务主管单位而无合法身份，只好转入“地下”，发展空间狭窄，生存举步维艰。

三是有限的合作治理。政府与社会组织之间的合作非常有限，政府向社会购买公共服务规模严重偏小。例如，广州市政府2011年向社会购买的公共服务资金仅8 000万元。②田加刚:《公共服务的“广州购买制”》，载《民主与法制(旬刊)》，2011－06－08。而在香港，政府向社会组织购买的公共服务数量却非常庞大，以2003—2004年度为例，香港特区政府拨出的社会福利经费共327.64亿港元，其中69.22亿拨给志愿机构提供各类服务。③汪永成、胡光校:《香港特区政府与第三部门在公共服务提供领域的关系分析》，载《云南行政学院学报》2008年第2期。两者之差距有天壤之别。

四是口号化、数字化、运动式“治理”。在磁吸治理结构中，为了响应中央的号召，有时一些地方政府会采取以下三种形式多于内容的“治理”策略:(1)口号化的“治理”宣言。一些地方政府把治理创新变成了政治口号，在政府年度工作报告、媒体宣传等频繁使用治理术语，如“保障公民的知情权、参与权和决策权”“加强与社会组织的合作”“全民参与，打造无缝隙政府”“建设小政府、大社会”等，但却没有实质性的措施和效果，只不过是一种华丽的治理“包装”。(2)通过数字构建“治理”繁荣景象。有些地方政府善于通过数字夸大治理方面的成效。如本年度举办了XX次公民听证会、咨询会;政府相关监管部门接收到了公众的政策建议XXX条;本年度新增社会组织XXX个;向企业和社会组织购买公共服务额 XXX万元;志愿者团体数量达到XXX个等，对于数字后面的实效则少有人问津。(3)运动式“治理”。它是指政府在某个时期内运用大量的行政资源，集中人力、物力和财力，推行某一社会建设项目或针对某些长期滞后的社会问题进行专项整治的一种活动。它更多具有“作秀”的成分，时间一过，事情恢复原状，问题仍然没有解决，甚至还会造成资源的不必要浪费。

导致磁吸治理的原因是，在政府对社会的总体性控制松动的初期，“自由流动资源”和”“自由活动空间”扩展，导致整个社会结构发生深刻变迁，促进了国家与社会间的结构分化④孙立平:《“自由流动资源”与“自由活动空间”——论改革过程中中国社会结构的变迁》，载《探索》1993年第1期。，社会的异质性逐渐呈现，政府已经无力独自承担日益多样化的公共服务需求，需要借助于社会的力量。但由于社会的发育还不成熟，自我约束力弱，再加上传统的管控型治理模式的惯性，使政府与社会之间的合作面临许多不确定性，进而使政府对合作持非常谨慎的态度。①陈天祥:《善治之道:政府怎样与第三方组织合作》，载《人民论坛·学术前沿》2013年第9期(上)。此外，改革初期，市场力量还不强大，未对统治合法性构成威胁，使国家对通过与社会的合作来抑制市场的负面效应没有迫切的需要。相反，发展型政府②郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，载《中国社会科学》2012年第5期。的特点使政府对市场有一种特殊的青睐，这从对官员的考核偏重于经济发展方面的指标中可见一斑。虽然执政高层也会提出各种关注民生的施政理念，但各地仍然对经济建设情有独钟，出现了中国权威型体制与有效治理③周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。之间的特有图景:表面上看地方政府与中央保持一致，而实际上“经济人”的理性选择会引导他们作出各种变通，也使国家与社会之间的关系貎合神离。

(三)耦合治理结构:国家与社会互嵌依赖

“耦合”概念在自然科学研究中大量使用。在物理学中，它指的是两种运动形式之间或两个或两个以上的体系通过各种相互之间的作用而彼此紧密影响以至联合起来的现象。在经济学等社会科学的研究中则大量使用“耦合机制”的概念。近年来，“耦合”“耦合机制”“耦合治理”或“耦合治理结构”等概念也开始在政治学和行政学中使用。④胡锐军:《政治冲突与政治秩序的博弈与耦合》，载《经济社会体制比较》2013年第2期;夏志强:《公共危机治理多元主体的功能耦合机制探析》，载《中国行政管理》2009年第5期;徐敏薇、蔡滨、柏雪等:《食品安全多元治理主体功能耦合机制研究》，载《中国初级卫生保健》2012年第7期;黄杰:《耦合治理结构与大国治理:对“双轨政治”的重温和拓展性解读》，载《浙江社会科学》2012年第9期。所谓耦合治理或耦合治理结构可以定义为国家与社会主体既各自发挥作用又彼此之间形成相互依赖、相互影响、相互补充、相互适应的密切关系，以实现社会治理效能的最优化(见图3)。

图3 耦合治理结构

从图3可以看出，耦合的主体就像一个个齿轮一样紧紧咬合在了一起，构成了一个有机的运转系统。耦合治理中各主体之间的地位较为平等，政府与社会相辅相成、优势互补，共同治理公共事务。

耦合治理属于一种合作治理，但不等同于合作治理，是对合作治理的一种升华，具有认同性、嵌入性和渗透性的特点⑤黄杰:《耦合治理结构与大国治理:对“双轨政治”的重温和拓展性解读》。，这是它区别于合作治理的最大不同之处。

1.认同性。英文中用“identity”(认同)一词来表示人们在身份、属性等方面的确认或者同一性。“在社会学、民族学、政治学中，‘认同’一词一般用来表示个体对于自己与特定的群体、组织或者政治单位之间同一性或一致性的确认。”⑥周平:《边疆治理视野中的认同问题》，载《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2009年第1期。在耦合治理结构中，认同性主要指的是治理主体对各自存在的必要性和意义给予承认和尊重，同时为了共同的价值和理念采取持续的合作及有效的互动。它有两层含义，一是政府和社会组织、公民等都充分认识到自身在国家治理中的必要性及意义;二是不同的主体有一致的价值理念，并为之积极合作以最大化地增进公共利益。在实践层面上，政府不是将社会主体视为自己的附庸，而是承认他们的独立性，视为平等的合作伙伴，而社会主体也愿意发挥自己的优势，与政府形成互补与合作，这便满足了认同性的第一层含义;各主体倡导核心价值观念，将其凝炼成类似“构建和谐社会”“建设幸福家园”“打造幸福××”“关爱××城”等口号，并以此为核心采取相应的政策和措施，力图在政府与社会之间产生共鸣，这便是认同性的第二层含义。

2.嵌入性。“就字义而言，嵌入性是指一事物内生于或根植于他事物的一种现象，是一事物与他事物的联系以及联系的程度。”⑦赵蓓:《产业群嵌入性和竞争力:计量分析》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2005年第2期。在社会科学研究中，嵌入性一般指的是双方或多方主体基于互惠预期而发生的双向关系。在耦合治理结构中，“嵌入性”主要指的是治理主体之间依靠某种机制来实现前者进入后者或者后者进入前者的过程、状态和程度。如果治理的主体相互进入对方，可将这种情况称为“双向嵌入”。嵌入的发生通常需要某种中间机制发挥作用。①黄杰:《比较历史视野下的大国治理问题研究:以耦合治理结构与治理绩效的关系为线索》，第61，61页，复旦大学博士学位论文2012年。政府与社会主体之间的紧密程度、信任、合作规范以及对未来价值的预期等对治理绩效和主体之间未来的合作都有直接影响。在耦合治理的实践中，政府通过各种措施如建立孵化机制促进社会组织的成长，以及通过各种措施鼓励公民参与到社会建设中来，着力培育公民精神，而社会组织和公民也会向政府积极反映诉求，以获得政府的资金、政策和信息等资源的支持。因此，它是一种典型的“双向嵌入”。正如塔罗指出，国家在公民精神形成的过程中并不是被动的，它受公民精神的影响，但也在塑造着公民精神。②S.Tarrow.Making Social Science Work across Space and Time:A Critical Reflection on Robert Putnam’s Making Democracy Work.The American Political Science Review，1996，90(2):389—397.

3.渗透性。渗透性是在各个学科中被广泛运用的一个概念。在化学上，它是指当利用半透膜把两种不同浓度的溶液隔开时，浓度较低的溶液中的溶剂(如水)自动地透过半透膜流向浓度较高的溶液，直到化学位平衡为止的现象。在耦合治理结构中，它主要是指治理主体运用正式制度或非正式制度影响其他主体行为的能力，也即国家的法律和政策实际贯彻与执行的程度。③S.Tarrow.Making Social Science Work across Space and Time:A Critical Reflection on Robert Putnam’s Making Democracy Work.The American Political Science Review，1996，90(2):389—397.在耦合治理的实践层面，一方面，政府为了保障与社会主体有效合作的达成，会出台相关政策或法律法规，例如志愿者组织管理条款、政府购买公共服务实施细则以及社会组织的资质评定、激励机制等;另一方面，在合作治理的过程中，政府与社会主体之间还可能产生一些非正式的规范来促进彼此的良性互动，比如政府牵头倡导社会建设活动，而社会组织和公民等对此作出积极响应和广泛参与;或者当某种公共危机发生时，社会团体、公民等自发有序地协助政府工作，舒缓矛盾，化解危机。

耦合治理产生的原因主要有:一是适应社会日益多元化的诉求的需要。随着社会的快速发展和急剧转型，以及民众权利意识的觉醒，使居民对于公共服务的需求越来越多，且越来越个性化。在传统的磁斥、磁吸治理模式下，封闭的官僚体系以及冗长的决策过程，以及因不平等的主体地位而造成的社会诉求失真，都使政府为主导的公共服务模式显得迟钝而难以有效地回应社会需求。为此，必须将治理模式转到体现政府与社会主体平等互动的模式中来，才有可能充分调动社会各方参与治理的积极性，形成多元主体间的良好互动，满足人们日益增长和个性化的公共服务需要。因为，社会组织的草根性特点使其最了解社会的需求，且没有僵化的科层组织和办事流程，能够快速有效地提供民众所需要的公共服务。二是进入新世纪，中国的市场经济得到了一定的发展，但市场逐利性和扩张性也使社会付出巨大的代价，如环境污染、食品安全、劳动力保护等问题，出现了如波兰尼所说的市场化运动和社会自我保护运动“双向运动”④Karl Polanyi.The Great Transformation.Boston:Beacon Press，1957[1944]:132.，但社会的自发保护行动必须体现为有效的国家干预才能实现目标，⑤马骏:《经济、社会变迁与国家重建:改革以来的中国》，载《公共行政评论》2010年第1期。从而要求国家对此作出回应，否则势必会威胁到国家的统治合法性。而随着市场力量的迅速增长，也使国家认识到需要与社会进行密切的合作，才能有效解决制衡市场力量中的信息不对称性和监督力量不足的问题。因此，国家与社会之间互有需求，相互依赖。三是社会力量的不断发育和壮大使其在一定程度上具备了与政府平等合作的能力。近年来，中国非营利组织的发展无论是在数量还是质量上均取得了长足的进步。据中国社会科学院2012年发布的《民间组织蓝皮书》，截至2010年底，中国共有民间组织44.6万个，共吸纳社会就业人员618.2万人。尽管受到政策环境的诸多限制，一些非官方的社会组织仍然采取了各种行动策略，赢得了自身生存与发展的空间，也使自己变得独立自主。⑥赵秀梅:《中国NGO对政府的策略——一个初步考察》，载《开放时代》2004年第6期;朱健刚:《草根NGO与中国公民社会的成长》，载《开放时代》2004年第12期;陈天祥、徐于琳:《游走于国家与社会之间:草根志愿组织的行动策略——以广州启智队为例》，载《中山大学学报(社会科学版)》2011年第1期;邓宁华:《“寄居蟹的艺术”:体制内社会组织的环境适应策略——对天津市两个省级组织的个案研究》，载《公共管理学报》2012年第3期。四是非营利组织失灵现象需要政府与社会之间的良性互动。非营利失灵主要表现在两方面，即受资源约束而导致的供给能力不强和打着非营利的旗号而从事营利性活动。相对于西家而言，中国的非营利失灵在今天的环境下会表现得更加明显，它决定了西方的多元主义实践在中国并不适用，而必须构建政府与社会之间的伙伴关系，既需要政府给予社会组织大力扶持，又需要政府对它们进行必要的监督和制衡以矫正其不当行为。五是地方政府制度创新的强大推力。中国社会经过30多年的发展，经济社会水平有了很大的飞跃，发展过程中所暴露出来的诸多社会问题和矛盾使执政高层意识到了经济社会均衡发展对良治中国的迫切需要。尤其是一些发达地区，出于和谐稳定发展的现实需要，再加上具有较强的经济实力，使它们具有较强的制度创新能力，创造出一些社会治理的新模式。此外，各种各样的社会管理模式创新活动也在一定程度上对地方政府的创新起到了推波助澜的作用，如“中国地方政府创新奖”(每两年举办一次)、“中国十大社会管理创新奖”(每年评选一次)、全国文明城市评选(每三年表彰一次)等。

(四)三种治理结构的比较

根据前面对三种治理结构的讨论，本文构建了如图4所示的中国国家治理结构演进路径。从1949年至1978年期间，是磁斥治理结构时期，国家与社会长期分隔，行政集权垄断着中国经济社会生活的所有方面;1978年改革开放以后，全能型政府治理格局被逐渐打破，但国家主导的管控型治理模式仍然占主导地位，社会只不过是国家的一个附属物;进入新世纪，随着经济社会的进一步发展和互联网的逐渐普及，人们的信息来源更加多元化，权利意识觉醒，参与意识增强，形成了国家管控与民众诉求之间的巨大张力，社会矛盾激化，群体性事件数量上升，政府威信流失，时代呼唤新的政府治理模式。一些地方政府及时捕捉到了社会转型需求，审时度势，锐意创新，探索出一些与耦合治理结构特征相契合的新的社会治理模式，展现了一幅中国国家治理结构转型和实现“良治”的图景。

图4 中国国家治理结构演进路径

从图4还可以看到，不同治理结构模式具有阶段性特点，它们适应于不同的国家治理背景。然而，这种阶段性不是绝对的，而是一个逐渐演进的过程。而且不同地方的演进速度也不同步，如耦合治理结构模式目前还只是在个别地区出现了雏型。对于大多数地方而言，目前的治理模式可能还处于磁吸治理结构阶段。即使有一天这种耦合治理结构成为中国的普遍现象，在不同区域，国家与社会间的耦合程度可能也不一样，所呈现的具体形式和运行机制也会存在差别。但有一点是肯定的，国家必须“回归社会”①何艳玲:《“回归社会”:中国社会建设与国家治理结构调适》，载《开放时代》2013年第3期。，国家必须实现与社会的耦合。否则，国家终将难以回应社会，也难以实现社会和谐与长治久安，并且最终将会被社会所抛弃。

这里从认同性、嵌入性、渗透性和绩效产出四个方面比较三种治理结构的差异。其中，根据概念的内涵又将认同性和嵌入性分别分解成三个和两个子维度。三种治理结构的比较如表1所示。

1.认同性比较

(1)目标一致性比较。磁斥结构中，国家与社会的目标一致程度比较高。在意识形态的高压和集权体制下，政府的主要职能是集中所有行政资源提升国家整体实力，以便快速改变国家一穷二白的面貌，民众难有自己独立的诉求，被迫服从国家的需要，利益被高度整合在一起，从而保证了强大的政治动员能力和行政执行能力。在磁吸治理结构中，国家与社会主体的目标存在着较大的差异。地方政府吸引社会主体参与公共事务的目的主要是迫于上级和社会环境的压力而进行象征性的合作治理;而社会主体参与公共事务治理的目的主要是满足社会公众的某些需求，并实现社会团体和个人的自身发展。而在耦合治理结构中，国家与社会主体的主要目标均是最大化地发挥各自优势，满足社会需求，促进公共利益的达成。

(2)信任度比较。在磁斥结构中，由于高度集权、“黑箱式”的治理体制和强有力的意识形态渗透固化了民众的观念;新中国成立后人民当家做主的喜悦和国民经济的迅速恢复也使民众对政府的信任程度较高。在磁吸治理结构中，开放的环境和信息化的浪潮，为民众了解社会和国家治理真相打开了机会之窗，但政府仍然为社会的发展设置了诸多障碍，两者之间产生了张力，彼此间信任度水平较低。而在耦合治理结构中，国家与社会的合作是建立在较为平等的协商对话基础上的，政府与社会主体之间有着较高的信任水平。

表1 三种治理结构比较

(3)权力结构比较。在磁斥结构中，国家为了保持自身对社会资源和价值的绝对控制权，将社会组织视为体制外的异己力量而对其采取严格控制的措施，国家几乎是公共事务治理唯一的权力中心。在磁吸治理结构中，国家开始联合社会组织和公民，但对社会仍心存疑虑，是有限度的分权。而在耦合治理结构中，公共治理权力结构逐渐向多元化发展，国家与社会分担责任，多元治理格局形成。

2.嵌入性比较

(1)权力运作方式比较。在磁斥结构中，国家通过自上而下的行政命令来实现对社会的控制。在磁吸治理结构中，国家权力的运作方式主要是分类控制，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对它们采取不同的控制策略。①康晓光、韩恒:《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，载《社会学研究》2005年第6期。而在耦合治理结构中，国家主要是通过授予权力来激活社会主体的活力，将部分职能转移给社会组织。

(2)互动过程比较。在磁斥结构中，国家与社会间几乎不存在有效的互动，政府时刻监控社会主体的动向，一旦发现它们有活跃的信号即用行政强力扼杀之。在磁吸治理结构中，国家与社会的接触较频繁，二者间进行控制与反控制的博弈。而在耦合治理结构中，国家与社会间双向互动，相互依赖，结成合作伙伴关系。

3.渗透性比较

耦合治理结构与磁斥、磁吸结构在渗透性方面的区别主要体现在制度规范方面。在磁斥治理结构中，制度规范主要起到的是控制性作用，国家通过相关法律法规和强制力严格控制社会组织地发展。在磁吸治理结构中，国家允许社会组织有限度地发展，但设置了较高的进入门槛。而在耦合治理结构中，国家同样会制定相关的法律法规，但主要不是用来控制社会的，而是要引导社会的有序发展，克服非营利失灵。

4.绩效产出比较

磁斥治理结构下，政府“一刀切”地提供公共服务，虽然满足了民众低水平的公共服务需求，但却抑制了其他的合理需求，而且因官僚作风而导致资源的巨大浪费;为了实现对社会生活的全面控制，国家机构相应扩大且分工越来越细，再加上多层级的和高度集权的体制，导致国家对外界的反应迟钝，治理效率低下;由于几乎所有人群都被纳入到国家控制的组织序列之中，整个社会生活也变得非常单调，没有生机和活力，社会处于奄奄一息的状态，或者说社会被国家所“吞没”了。在磁吸治理结构下，公共服务的供给也是低水平的，且存在供给失衡的现象;由于没有充分发挥社会组织的优势，公共服务的效率仍然较低;国家虽然给社会主体打开了一定的权力窗口，但总体上仍然以控制为主，出现“强政府、弱社会”的格局。在耦合治理结构下，国家与社会发挥各自的特长，优势互补、相辅相成，从而产生较高的绩效产出。

三、耦合治理结构案例分析:来自“关爱桂城”的经验

本文之所以选取佛山市南海区桂城街道(简称桂城)的“关爱桂城”为案例，是因为其经验与耦合治理的三个特征具有较好的契合度，且其做法与国家的政策主张高度吻合，说明它具有较好的典型性，对其他地方有较好的参考价值。另外，城市街道处于国家治理的最基层，是国家与社会交往的最重要场域，也是观察国家与社会关系的最好窗口。本案例资料来自笔者于2011年3月至2013年3月所作的调查，包括收集政府文件，检索政府门户网站的信息和媒体报道，对政府官员、企业代表和居民个人的访谈，以及调研期间的实地观察。

桂城街道所处的广东省佛山市南海区是全国知名的明星县(区)，拥有雄厚的县域经济实力。桂城街是区政府所有地，是区政治、经济和文化中心，其主要经济指标均位列佛山市各镇街前列。近年来，城市化得到快速发展，已基本没有农业生产，都市型产业及现代服务业占主导地位。与中国其他发达地区一样，改革开放的前30年属于发展型政府的治理模式。进入21世纪初，桂城隐藏的社会矛盾逐渐显现出来，民众与政府在征地拆迁、民生保障、民意表达等诸多方面产生了较多矛盾，甚至出现直接的对抗和冲突，给社会的和谐稳定造成了严重的威胁。2009年6月，一场名为“关爱桂城”的社会管理体制创新拉开了帷幕，经过几年的努力，逐渐形成具有浓郁关爱文化氛围的城市治理的“桂城模式”。2009年，世界社会工作大会在香港召开，南海区义工联、“关爱桂城”建设督导委员会是作为中国内地唯一代表前往参会、参展的基层组织。此外，桂城关爱服务的观念新颖、形式独特、效果突出、富有魅力，得到了联合国副秘书长沙祖康等国际机构官员、社工组织领袖的赞赏。“关爱桂城”独具特色的运行模式也吸引了北京、香港、广州、武汉等地政府官员和专家的目光，他们纷纷前往取经。原中共中央政治局常委李长春曾亲临“关爱桂城”创益中心视察，并充分肯定关爱社会与关爱文化建设的意义。中共广东省委政策研究室撰写的“关爱桂城”建设的调研报告，也获得了原中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋的指示，要求予以推广。这些都在一定程度上说明了“关爱桂城”的成效及影响。

可从认同性、嵌入性和渗透性三个方面展示“关爱桂城”与耦合治理结构的契合性。

(一)认同性培育:以关爱文化引领社会建设

认同性培育的第一个层次便是需要治理主体对各自存在的必要性和意义给予承认和尊重。在“关爱桂城”建设中，政府清晰定位自身的职能，即“党委领导、政府负责”，党政部门起到的是一个引导者与指挥棒的作用，整合社会主体优势资源进行合作治理;社会团体和公民等主体则对自身的社会功能抱持积极态度，以“社会协同、公众参与”来促进合作治理。

认同性的培育需要各个主体有为同一个目标而努力的价值观念基础，以保障各个主体“念往一处想，劲往一处使”。为此，“关爱桂城”活动的组织者发动全社会提炼“关爱桂城”建设的核心理念，即“爱己及人，助人为乐”。它在传承儒家思想的基础上，融合了现代中国的优秀思想元素，提升了关爱文化的内涵，并由此提出了“爱家·爱桂城”的主题口号，提升企业、社会团体和个人的社会责任感，以此凝聚人心，培育桂城人的归属感、自豪感和主人翁情怀。组织者还十分注重形象识别体系的建设，不仅设计了新颖别致和切合主题的关爱标识和图案，而且还开展了关爱主题曲创作、关爱形象大使选拔等工作。现在，在桂城的各个社区、主要道路、公交车站、地铁站、汽车站、公园等公共场所，以及各类公共设施、城市主要建筑物，都可以看到“关爱桂城”标识。加上政府主要网站以及主流新闻媒体的大力宣传，整个桂城已经营造出了浓厚的关爱氛围，它在潜移默化中提升着桂城人对于关爱文化的感知和认同。

(二)嵌入性建构:政府牵头、社会协同、互动沟通

1.政府牵头:主流人群带动

耦合治理结构在承认彼此意义和树立共同信念以后，各个主体就有了明确的前进方向。然而一个系统的运作需要它的动力之源，只有为系统注入一股持续的强大动力，齿轮才会被一一带动起来，确保功能的发挥。“关爱桂城”建设中，政府充当了“指挥棒”和“主力军”作用，通过三大机制引领全社会共同参与社会建设:(1)挂钩双联制度。以制度化的形式，规定政府各部门及每名机关工作人员与群众家庭结对联系，直接倾听“民声民意”，点对点服务帮扶。截至2012年6月，“关爱桂城”已实现结对家庭2 017户，通过与群众家庭“零”距离沟通，有利于化解矛盾和积怨。如2010年“挂钩双联”下访发现潜在问题131件，解决了121件，而当年群众上访案件总数共283批次，同比下降了33.2%。(2)党员志愿服务。“关爱桂城”倡导党员以志愿者身份参与社会管理和服务群众工作，以加强与群众联系和传播关爱理念。志愿服务时数与入党考核、优秀党员评选挂钩，并确定每年7月的第一个星期六为永久“桂城党员志愿服务日”。截至2012年，“关爱桂城”已建立党员志愿者服务队106支，登记在册党员志愿者5 500人，开展各类服务活动6 200多项，受惠人群超过25万人。(3)推进民生工程建设。“关爱桂城”着力提升传统民政救助的知晓率和参与度，将民政资源重点向扶危助困领域倾斜，并设立年度十大民生工程，组织政府各部门深化扩展本职工作的服务内容。如2011年重点开展的十大民生工程建设包括全民就业计划、小老板培育计划、学有所得计划、重病支援计划、旧屋翻新计划、公共单车进村计划、健康村居全覆盖计划、关爱“点心”计划、食品放心计划和城市儿童共融计划。

2.社会协同:建平台促合作

有了目标和源动力以后，耦合系统的运转还需要建构多个平台，让各主体共同发力。为此，桂城建成了以下四个平台:(1)行业合作平台。由政府牵线搭桥，让一些具有社会责任感的企业与公益组织结成战略合作伙伴，协同推动公益事业。(2)资源支撑平台。政府通过“关爱基金”资助、免费提供办公和活动场地等措施扶持NGO成长。(3)义工行动平台。发动全城义工计划，由桂城义工联牵头，完善义务工作组织体系，建立健全义工管理及激励机制;大力孵化培育群众生活类组织，建立义工便捷参与社会慈善服务的平台;广泛开展义工服务项目，拓展义务工作领域，建立“桂城义工”品牌项目。截至2012年，桂城义工联登记在册义工人数达50 325人，居(村)义工服务队及企业义工分队106支。(4)社工培育平台。成立桂城社工工作中心，强化薪酬与晋升激励，壮大桂城社工队伍;探索“社工+义工”联动模式;引入专业从业人员，使各项公共服务更加专业化。

3.互动沟通:打造灵活运转体系

耦合治理结构是一种灵活、高效、互动的运作模式，不仅可以沿着“政府—社会主体—公共事务”自上而下的方式运转，还可以沿着“公共事务—社会主体—政府”自下而上运转，从而保障政府与社会主体良好的沟通与互动。对于前者，桂城主要采取的是政府向社会购买公共服务的方式，由政府出资100万元启动“关爱基金”，此后每年将其纳入财政预算，并引导社会各界注资其中，保证基金持续运作。截至2012年9月，“关爱基金”已累计获得政府财政投入800万元，资助社会公共服务项目74个。对于后者，主要通过民间议事机制，如民间议政团，收集社会各阶层的意见，并以提案的形式通

达政府。民间议政团成员由媒体人士、热心民众、民意领袖等组成。

此外，“关爱桂城”还建立起了政府与社会之间常态化的信息沟通互动机制。桂城在微博兴起初期即开通了网上微博政务平台，鼓励社会各界对政府决策进行评议、传达公众需求。政府各职能部门也公布了热线电话，接受社会的监督、投诉和咨询。

(三)渗透性打造:规范有序引导

建立科学有效的制度约束和激励机制以及提供全面周到的后勤资源保障，是耦合治理结构成功有效运行的重要保证。“关爱桂城”建设在机构建设和制度建设方面都做了扎实有效的工作，“硬件”和“软件”兼顾。一是成立统领“关爱桂城”建设的政府及社会联动工作机构——“关爱桂城”建设督导委员会，由党工委书记挂帅，党政领导班子成员联席，专家学者、资深媒体从业人员、社会人士组成顾问团，共同谋划“关爱桂城”建设的发展战略和政策，下设若干个职能机构，使活动渗透到政府的常规工作之中，而不流于形式。二是政府颁布了一系列制度，如“关爱基金”使用办法、社会组织公共服务效果评估细则、志愿者激励制度、NGO培育机制、社工引进办法等，从而保证“关爱桂城”建设健康、有序和持续推进。特别值得一提的是，桂城颁布了《“关爱桂城”建设授勋评选细则及奖励办法》，设立桂城最高荣誉奖章，每年均举办隆重的“关爱桂城”

授勋典礼，以表彰热心公益事业和志愿服务的人士。

四、结论及讨论

本文从中国的治理经验出发，结合“双轨政治”的论述，以及法团主义和治理理论的若干元素，借用自然科学的相关原理对中国国家治理结构进行了若干概念化处理，并尝试进行本土化的解释，描述了其演进路径及未来方向。从经验案例来看，建立国家与社会间双向依赖和良好互动的耦合治理结构适合中国国情，并与执政高层的施政方略相契合，因而具有现实可行性。

此外，案例经验还提供了以下的启示和值得进一步讨论之处。

第一，政府将自己的工作重心转到社会建设上来，是实现国家与社会耦合的根本前提。这取决于政府、市场、社会三元之间的博弈。前面分析到，国家与社会之间存在相互依赖性;同时，国家与市场之间也存在相互依赖性。中国的改革毕竟是一个市场取向的改革，国家需要通过市场力量提高资源配置效率，以此增进人民的福祉，市场也需要国家为其发展创造一个良好的外部环境，有时甚至还需要国家直接施以援手。在市场要素发育不良的国度究竟该如何处理好国家与市场的关系，这是后发国家面临的一个重大课题，鲜有先例可循，极易导致两者之间的角色混淆。再加上长期的发展型政府的惯性不是短期内可以逆转的，从而使市场力量对政府的牵制力难以消解，制约着政府职能的有效转变。从中国目前所暴露出来的问题来看，我们对政府规制市场的决心和能力充满忧虑。“政府对市场的规制能力却非常重要，它会决定我们所建设出来的市场有无从属于社会的理性，或者是会让社会从属于市场。”①何艳玲:《“回归社会”:中国社会建设与国家治理结构调适》。

第二，“关爱桂城”的成功有其特殊的经济社会背景。强大的经济实力使政府有较多的财政盈余用于社会建设，而发达的市场要素和市场调节机制又使政府可以腾出手来大力从事社会建设。此外，处于珠三角核心地带的桂城可以从广州、香港等地引进大量的社会工作专业机构和人才，使“关爱桂城”建设获得强大的智力支持。但目前中国的很多地方均不具备上述这些条件，决定了耦合治理结构短期内难以在中国的广大地区得到普及。因此，如何在经济欠发达的地方从事社会建设，实现国家与社会的耦合，将是很多地方面临的重大挑战。

第三，街道是城市最基层的治理场域，是观察国家与社会关系的最好窗口之一，案例本身无可厚非。问题是，这一层级的政府拥有的资源尤其是政治和行政资源有限，没有足够的政策议题设置权和政策决策权，因而在涉及实质性公民参与的问题上，如将公民的诉求上升到权力机关的决策甚至变成法律方面就显得无能为力。还有，桂城虽然成立了“民间议政团”这样的机构，以及开放了不少诉求渠道，但这不应该是公民参与的全部。“真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会”②王绍光:《安邦之道:国家转型的目标与途径》，第138页，生活·读书·新知三联书店2007年版。，为此需要对国家权力运行过程进行重构，这岂是一个基层政府能力所及?而且，有意义的公民参与必须是有明确的公共问题指向、针对不同人群设计不同的参与方式、参与获得实质性的结果，这除了取决于政府的诚意外还取决于政府与公众打交道的技巧③何艳玲:《以社会治理体制改革促国家治理体系建设》，载《光明日报》，2014－01－20。，它是一个漫长的学习过程。在这些问题解决之前，无论是认同性还是嵌入性抑或渗透性都不可能真正成熟起来。这就注定了目前所呈现给读者的“关爱桂城”经验只是耦合治理结构的雏型，它离国家与社会的强耦合还有很长的路要走。

第四，本文对中国国家治理结构经验进行了概念化和模型化的初步尝试，但由于没有现成的参照模型，使理论上的阐述和演绎难免有不规范和不周全之处。此外，案例经验的时间不长，治理结构也还不稳定，需要接受实践的更多检验。因此，期待更多类似的研究，以促进中国治理理论的本土化成长。