国债政策可持续性分析

刘祥龙

1998年以来，为了抵御亚洲金融危机给我国经济运行造成的不利影响，我国政府果断地采取了积极的财政政策，通过大规模地发行国债，扩大财政开支，拉动国内需求，促进经济增长。随着国债发行规模的扩大，国债余额急剧累积，有些人开始担心：我国国债规模是否偏大？国债政策是否会产生挤出效应而导致民间投资锐减和经济效率下降？针对上述问题，认为：就目前财政偿债能力和社会应债能力而言，我国国债规模仍有一定的拓展余地；至于国债是否会产生挤出效应，则主要取决于国家债务收入的使用方向。

一个多世纪以来，财政理论经历了从年度预算平衡论、周期预算平衡论到充分就业预算论的发展过程，而国债理论也经历了从弥补财政赤字论、作为财政政策工具调控经济论到作为财政政策与货币政策最佳连接点的双重政策工具调控经济论的发展过程。在我国目前情况下，国债作为积极的财政政策和稳健的货币政策之间的最佳连接点，一方面适度发行国债是实施积极的财政政策的重要手段，是弥补财政赤字、筹集建设资金、调整经济结构、扩大国内需求的直接途径；另一方面，随着国债规模的膨胀、国债品种的增多、国债流动性的提高、国债利率的更富有弹性以及国债市场的更有效率，这就为中央银行主动而灵活地进行公开市场操作创造了条件。中央银行通过在公开市场上买卖国债，使货币供给量维持在适度的水平，并对社会总需求施加长期的影响，以便保持国民经济持续、快速、健康地发展。

1 目前我国国债规模仍有一定的拓展空

目前我国国债规模是否合理，可以根据国际通行的标准来判断，主要是从财政偿债能力和社会应债能力两个方面加以考察，但也要结合我国的具体国情。

从财政偿债能力来考察，通常使用两个指标：

1.国债偿债率。国债偿债率是指一国国债的当年还本付息额占当年财政收入的比重。这一指标反映了国债发行规模与财政收入的适应度，指标值超低，说明该国的财政偿债能力越强。该指标国际公认的警戒线为20%。如果简单地用1998年以来任何一年的我国国债还本付息额除以当年财政收入，其比值均会高于20%，似乎可以得出我国国债规模偏大的结论。

2.国债依存度。国债依存度是指一国的当年国债发行额占当年财政支出的比重。这一指标反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。该指标国际公认的警戒线为15%。同样地，如果简单地用1998年以来任何一年的我国国债发行额除以当年财政支出，其比值也民高于15%，似乎表明我国的财政偿债能力已处于脆弱状态。

从社会应债能力来考察，通常也有两个指标：

1.国债负担率。国债负担率是指国债余额占国内生产总值（即GDP）的比重。这一指标反映了国债累积额与经济总规模之间的适应度。该指标国际公认的警戒线为60%，这是欧盟国家在《马斯特里赫特条约》中规定的标准。如果按这一标准计算，中国债负担率可能略高于15%，其比值远远低于国际公认的警戒线。

2.国债发行额与居民储蓄存款余额的比率。这一指标反映了国债发行规模与居民储蓄之间的适应度。该指标国际公认的警戒线为10%。如果按这一标准计算，中国国债发行额与居民储蓄存款余额的比率仅为5.3%，说明我国国债发行规模仍有较大的拓展空间。

总之，采用国际通行的标准来衡量我国国债规模，无论是国债偿债率、国债依存度，还是国债负担率、国债发行额与居民储蓄存款余额的比率，均在国际公认的警戒线以内或远远低于警戒线，这表明我国国债规模不是偏大，而是偏小。

2 国债政策能否持续

从理论上说，任何融资行为都是成本与收益在一定时间里的流动。根据合理的成本收益比较，要求国债规模增量的边际收益等于边际成本，在此基础上，国债规模可以继续扩大。从国债政策的可持续性角度来分析，国债政策能否持续？主要取决于内部因素和外部因素两个方面：内部因素是指由国债发行本身所引起的可持续性和风险问题，应该从国债发行的经济效应和财政负担方面来考察。外部因素是指各种隐性因素，这些因素虽然不会对国债政策产生直接影响，但是，随着其风险的传递和转嫁，国家财政可能面临较大的风险。根据前面的分析，我们知道，目前我国国债规模无论是从国债年度发行额来看，还是从国债余额来看，都有较大的拓展余地。由于目前我国不允许发行地方债，所以中央财政的债务规模还可以适当扩大。只要我们继续注意其资金使用方向，就不会产生国债政策的挤出效应，并且可以利用债务收入去积极化解阻碍其可持续性发展的各种不利因素，以便长期保持国债规模的合理性。为了保持国债政策的可持续性，我们认为，应该将发行国债所筹集的资金着重用于以下三个方面：

1.利用债务收入继续加强基础设施建设，促进基础产业发展。基础设施是一国为整个社会的生产和消费提供的共同生产条件和共同流通条件，包括公共设施（如电力、电信、自来水和管道煤气等）、公共工程（如铁路、公路和大坝等）及其他交通设施（如城市交通、内河航道、港口和机场等）。我国目前的基础设施建设主要包括三个方面：一是关系到国计民生的重大的工程建设项目。二是实施西部大开发战略中的基础设施建设。三是加快我国城镇化进程中的基础设施建设。

基础产业是一国经济发展中的上游产业，包括基础工业和农业。基础工业作为上游的工业生产部门，其产品往往是其他工业生产部门所必需的投入品，所以国家财政必须加大投入，优先发展，以保持国民经济各部门的协调发展。农业既是基础产业，又是弱势产业，农业的自然风险与市场风险互相交织，其供给弹性波动性较大，比较优势低下，吸纳和保护资源的能力弱，所以需要政府予以特别的保护。

2.利用债务收入化解金融风险。改革开放以来，国有金融机构，特别是国有商业银行为我国国民经济持续、快速、健康发展做出了巨大贡献。由于较长时期处于新旧经济体制交替、非市场经济因素很多的经济环境中，国有商业银行承担着大量的政策性信贷业务和无法推卸的社会责任，必须对运营效率低下的国有企业提供贷款支持。由于自身经营机制和内部管理机制不够健全，银行企业化改革的进展不够顺利，金融市场不够发达，金融制度不够完善，金融商品化和利率市场化尚未完全实施，导致金融资源配置中的行政干预比较突出，银行与银行之间的无序竞争较为普遍。上述独特的金融运作过程，使国有商业银行在运营过程中隐含着较大的金融风险，包括信用风险、流动性风险、利率风险、外汇风险和衍生金融工具风险等。我们应该在加强金融监管、优化金融资源配置、推行银行资产负债比例管理和风险管理、实施贷款风险5级分类法的同时，国家财政应通过发行长期国债，加大对国有商业银行业已存在的呆账坏账的核销力度，及时化解金融风险，使金融更好地为经济社会发展服务。

3.利用债务收入进一步完善社会保障体系。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。多年来，我国社会保障制度改革已经取得了较大的成就，由单一层次的全面保障模式变为基本保障与多层次保障相结合的模式，由国家负责制变为国家、单位和个人责任分担制，由分散管理变为适度统管，社会保障的覆盖范围正在扩大，多层次的社会安全网正在形成，但仍然存在着一些不容忽视的问题，需要进一步完善社会保障体系。如在养老保险制度方面，由于将现收现付制的社会统筹与积累制的个人账户结合起来，即“统账结合”模式，造成了一定程度的财政困难。导致这一困难的主要原因是对已退休的老人仍采取现收现付制的做法，老人的个人账户只好空账运转，这就意味着正在工作的这一代人既要为老人缴费，又要为自己的未来缴费，双重的经济负担使企业和在职职工都难以承受，而要解决老人的空账运转问题就需要国家财政的资金支持。总之，要坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，就需要多渠道筹集和积累社会保障基金，而在社会保障基金发生赤字、国有股减持的进展不顺利的情况下，中央财政应该通过发行国债来给予补助。