论决策终身负责制的合理构造

喻少如

【摘要】决策责任终身制的实质就是责任的追责时效问题。行政决策领域实行终身负责，有助于强化责任政府理念，完善决策失误纠错和责任追究制度。我国正在探索的行政决策追责终身制尚不成熟。在行政决策失误应承担的责任的四种类型中，道义责任、政治责任以及内部行政责任的追究时效可以实行“终身制”，而刑事责任、外部行政责任的追诉时效必须服从于法律的规定。党规可以设定严厉的决策责任终身制。在法治框架下，行政决策责任终身制的“顶层设计”必须重点解决终身制的适用范围、归责原则和问责机制等问题，从而实现制度问责、法定问责和多向问责的目标。

【关键词】行政决策 决策责任 终身制 行政法 法治政府

【中图分类号】 DF3 【文献标识码】A

“终身负责制”曾是建筑工程领域确保工程质量、履行商业承诺的一种有效追责制度。现代政治中，“终身负责制”被引入到公务领域。行政决策领域实行终身负责，必将有助于对行政决策权的监督和制约，进一步强化“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的责任政府理念，无疑是对决策失误纠错和责任追究制度的探索和创新。然而，此种决策责任的终身制究竟有着怎样的法理依据？党内法规和国家法律与这个特定制度的关系是怎样的？制度的实行对整个行政体制改革有何意义？这些问题应当在理论上得到解释和说明。基于研究之旨趣，笔者尝试在行政法学的视野下对这些问题展开思考。

行政决策责任终身制的现实观察

在责任政府的理念中，行政决策作为一种重要的权力活动，必须承担其应有的政治责任、法律责任以及道义责任。也就是说，行政决策失误必须追责，应是民主政治的题中应有之义。在我国，长期以来，由于行政决策被屏蔽在依法行政的视野以外，对于行政决策失误责任追究问题认识十分模糊，以致很长一段时间依法决策、决策责任观念淡薄。有些人甚至认为，行政决策失误既不是政治问题，也不是道德问题，更不是法律问题，而仅仅是一般的工作问题。实践中，相对于行政执法责任追究制度，行政决策责任追究制度不够完善，决策责任追究的制度化水平偏低。决策失误即便给国家和人民造成了难以弥补的损失，也常常在“交学费论”、“好心办坏事论”等名义下回避了对责任人的问责问题。

改革开放之后，特别是2003年“非典”以来，政府建立决策失误责任追究制度的步伐明显加快，成绩有目共睹。究其动因，可以说是执政党、政府、民众多方合力推动的结果。概言之，从背景上看，决策失误追责终身制是在以下几个因素的推动下渐进发展起来的。

行政决策权与公民监督权的互动形成的“倒逼机制”。不管行政决策的内容如何复杂，就其本质而言，与行政执法一样，都是一种源于公民权利的国家权力。从其性质上来看，行政决策权必须从属于、服务于并受制于公民权利。一旦行政决策权滥用、失误乃至懈怠，公共利益必然受损，最终将损害公民权利。正是因为二者休戚相关，公民权利也会反作用于国家权力，监督、制约和引导决策权力正确行使。所以，每当重大投资、重大项目、重要决策失误的事件频频曝光之后，社会就会有一股强烈要求追究领导决策失误责任的呼声。对于决策者而言，公民社会的力量 “倒逼”行政决策权力必须自我反思和革新。例如，2007年的两会期间，针对一些地区官员决策失误造成的损失巨大，而因官员已经离任，造成责任难以追究的情况，连建伟等十多名全国政协委员联名提交提案，建议在全国实行官员重大决策终身负责制。①

执政党加强执政能力建设强化对社会的“回应性责任”。中国政府产生和运作机制与西方不同，但在人民与政府之间同样存在一个隐形的社会契约：政府必须对人民的要求承担回应性责任。从近三十年来看，执政党不断自我完善，积极构建我国的民主决策机制。可以说，我国的民主决策机制形成与执政党是密不可分的。中国共产党作为执政党，其民主与科学的决策思想直接影响了我国行政决策民主机制的形成。通过对执政党若干重要历史文献的学习可以看出，中国共产党第十一届三中全会决议和邓小平理论为我国行政决策民主机制的形成提供了思想武器，而且“中国共产党的会议报告和决定直接影响了行政决策民主机制的进程和内涵”。②例如，面对生态日益严峻的局面，2013年5月24日，中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局第六次集体学习时指出，要牢固树立生态红线的观念，“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”。③在此背景下，我国正在搭建终身追究的环保执法体系。

各地党政部门对决策失误追责制的“制度创新”。一般认为，2003年“非典”疫情是我国行政问责制度展开的重要时间节点。2004年2月，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，强化权力监督和问责制。总而言之，目前我国党政领导干部行政决策责任追究制度得以初步确立，基本形成了“以党内责任追究和地方责任追究法规为主，责任追究的法律规范为辅的责任追究体系格局”。④值得注意的是，此种责任制规定似乎有向问责愈来愈严苛化方向发展的趋势，一些地方尝试推行领导行为责任追究终身制，以防止领导干部决策失误“一走了之”。例如，据安徽网报道，合肥市委办公厅、市政府办公厅印发《合肥市关于对违反党风廉政建设责任制行为实行责任追究若干规定（暂行）》，规定8种领导行为必须追责，并且是“终身追责”，以这8种情形发生的时间来确定被追究的责任主体，不因领导干部工作岗位或者职务的变动而免予追究。对于已退休但按照该规定应当追究责任的，仍须进行相应的责任追究。

如果从文本上来考察，我国正在探索的行政决策追责终身制尚不成熟，其规范依据、责任范围和责任体系还有相当大的完善空间。

其一，从制度渊源上看比较分散，党规、地方性法规、规章以及各类规范性文件均有决策终身制的规定，其中又以地方为主、中央为辅。在党内文件中，为加强生态文明建设，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。2013年12月，珠海市人大常委会通过了《珠海经济特区生态文明建设促进条例》，条例规定建立生态环境损害责任终身追究制。另据媒体报道，从今年开始，四川省将推行“三重一大”决策终身负责制。凡重大问题决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用都必须实行集体决策，凡涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡损害群众利益的做法都要坚决纠正和问责。⑤

其二，从决策终身制的责任范围来看，各地宽严不一。如上所述，四川省实行重大决策追责终身制。2006年山东省青岛市政府为约束违法批地或不负责任批地行为，建立土地项目管理领导终身责任追究制。2012年陕西省十一届人大常委会通过的《陕西省重大建设项目稽查条例》第十二条第三项规定“稽查特派员对重大建设项目稽查结论的公正性、真实性、合法性承担终身责任”。2012年深圳市发布《关于廉洁城市创建中诚信建设若干问题的决定（征求意见稿）》，拟规定公务行为实行终身负责制。凡公务行为出现过错的，责任的追究不因职务变动、岗位调整而免予追究。由上可知，决策追究终身制的责任范围不明确，也就是说哪些领域或事项可以或必须实行责任终身制尚不确定。

其三，从决策终身制的责任构造来说，责任主体、责任类型以及责任形式尚处于混沌状态。目前，在规定决策终身制的制度文本中，无论是地方法规还是党内法规，都只是笼统规定决策终身制，没有建立行政决策责任的分类追究制。导致行政决策失误的原因复杂，应该按照实事求是的原则具体问题具体分析。对于客观原因造成的决策失误，如果不问主观过错一律追责，可能导致客观归责；而对于主观原因造成的行政决策失误，不考虑客观后果、行为性质和情节轻重，也可能导致主观追责。不论主观归责还是客观归责，都可能使问责制扭曲，异化为权力问责、选择性问责等人治形态。至于责任形式，一般认为行政决策必须承担政治责任、道义责任和法律责任，其中法律责任又可细分为刑事责任、民事责任和行政责任。笼统地说决策失误追责终身制，既不符合决策科学的规律，也有违法治原则。与决策一样，决策终身制的顶层设计也必须在科学、民主与法治的框架下进行。

行政决策责任终身制的法理分析

作为一项制度创新，决策终身制从提出就一直伴随着争论。归纳起来，主要有支持论和怀疑论两大观点。支持者的论据主要有：首先，终身追责可以根除“三拍干部”，减少随意决策、不当决策以及滥用决策权的短期行为；其次，只有建立责权清晰、长久生效的追责制度，才能对领导干部决策发挥头悬“达摩克利斯之剑”的震慑作用；再次，有助于规范行政决策程序，提升政府决策法治化水平；最后，更加注重保障人民群众的权益。怀疑论的理由大致有：第一，公务行为的刑事和民事责任受到时效限制，不可能“终身负责”；第二，责任追究必须立足当下。在当今中国的政务环境下，一些公务并不是个人行为，而是集体决策。绝大多数公务行为往往是在上级官员 “部署”下进行的，出了问题责任难以界定；⑥第三，随着外部约束条件的变化，这种依据若干年后的实际情况来评判当年的决策的做法，并非上策；第四，预防比惩治更重要，根本的办法不是决策者的“终身负责制”，而是决策的民主化。⑦

任何一项创新举措的推出，都不可能是尽善尽美的。从主权在民、责任政府、权责一致的政治学原理出发，决策失误应该负责、当受追究，这一点毋庸置疑。在这个意义上说，决策责任终身制是具有民主正当性的。作为民主政治的一种基本价值理念和制度安排，它要求领导人员必须根据经济社会发展规律严谨决策，并对社会和民众的基本需求做出及时回应，积极地履行其社会义务和职责，否则必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。再从当下权力过分集中和决策轻率浮躁的现实来讲，严苛的责任对应过度集中的权力，无疑又具有历史合理性和现实针对性。问题的关键在于如何理解终身责任。在推进法治国家的进程中，必须在法治的范畴下对“终身责任”作出合理的阐释和界定。唯有如此，决策责任终身制才能通过民主正当性和法治正义性的双重检验，否则就会使这项值得社会期许的制度探索走入困境。

以法理的视角观之，决策责任终身制的实质指涉一个责任的追究时效问题。一般而言，行政决策失误应承担的责任大致有四种类型：刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。其中，道义责任的追究是没有时效限制的。道义责任本质上是一种主观责任，它不会“事过境迁”，也不会“人走茶凉”。决策失误，作为行政决策者理应负起道德责任，受到舆论的谴责，负责任行为的本身就显示了个体的道德品质。道义责任不仅是一种主动性责任，而且也是一种“间接责任”。即不仅要为自己的行为负责，而且也要为其下级的行为负责。即只要你管辖的范围内的工作有失误或恶劣社会影响，不管是否由你直接拍板决定，都认定你负有领导责任，应当明智地选择引咎辞职。

政治责任则是权力行使者对于权力授予者基于授权契约所应承担的一种责任。政治责任的追责时效则要视这种授权关系的性质而定。但不论这种关系属性如何，当权力行使者不能履行或背弃其责任，都会受到权力授予者的追究。尤其必须强调指出的是，“如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法（甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的），不受法律追究，却要承担政治责任”。⑧政治责任的一个鲜明特点即具有连带性，如西方国家的通过不信任案、弹劾案、辞职、集体辞职等，我国人民代表大会的质询、弹劾、罢免等。需要说明的是，在许多民主法治国家，道义责任与政治责任并无区分，两者含义是互通的，道义责任甚至可以视为是一种积极意义上的政治责任。如 “引咎辞职”既是官员承担政治责任最常见的一种方式，同时也是一种道义责任。我国《公务员法》第82条第三款规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”由此可见，领导成员应对自己的行政决策失误造成的后果，不仅应当进行反省和悔过，自动“引咎辞职”，否则可能“责令辞职”。

根据《中华人民共和国刑法》规定，刑事责任的追责时效一般是5年到20年不等。法定最高刑为死刑、无期徒刑的，追诉时效为20年。经过20年认为需要追诉的，须报请最高人民检察院核准。行政责任一般分为外部行政法律责任和内部行政法律责任。其中，外部行政责任的时效已有相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚追罚时效一般为2年，特殊情况则少于或多于2年。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，行政诉讼时效一般为2年至20年不等。而有关内部行政责任的追究时效，相关法律并未明确。《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》仅对公务员处分的办案期限作出了明确规定，而并未规定对公务员违法违纪行为的追究时效。《公务员法》第55条规定：“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。”根据该条的立法精神，再结合原国家人事部人发[1996]82号文的规定，是否给予违法违纪的国家公务员行政处分，应当根据其错误性质、情节轻重、危害大小，区别情况作出处理。也就是说，内部行政责任的追究并无期限，可以“终身制”，只有违纪行为情节轻微且未造成不良后果的，给予批评教育，免予行政处分。

在这样的时效制度下，要推行行政决策责任终身制，尤其是涉及到刑事责任问题，是注定要陷入两难境地的：要么因超过追诉时效而免于追究，但这样就会使追责终身制大打折扣；要么就无视法定时效制度而坚决追责，但这样一来又会破坏法律的统一和损害法律的尊严。基于此，有学者提出，通过修订刑法或制定专门的特别法两种途径来解除各种时效对公务行为责任追究的限制。⑨笔者认为，要突破决策责任终身制的法律困局，不可通过设定决策责任中的刑事责任特别追诉时效来解决，而只有通过加重领导决策的道义责任、政治责任和内部行政责任来完成惩戒和教育的功能。单独为领导决策行为设定特别的刑事责任追诉时效，一则不符合罪责刑相符合的原理，二则违反了“刑法面前人人平等”的原则，二者都是对正义的抛弃，对法治的破坏，矫枉而过正，会得不偿失。

也许有人会提出质疑，为什么行政处分等内部行政法律责任没有时效限制呢？时效制度的设立，其实质是为了实现两个目的：稳定追诉行为所引起的法律关系；表示主权者对被追诉行为的宽宥，以达到惩戒与教育相结合的目的。追责本身是为了法秩序本身的恢复，但如果经过数年后，已形成了新的法律秩序，再作追责，其引起的一系列后果也许不符合比例原则。刑罚的设置，一方面要维护刑事被害者的人权，一方面要限制主权者的权力的任意运用。设定无限期的刑事追罚时效，以及无限期的外部行政法律责任（如行政处罚），表明主权者的追诉权力处于随时启动的状态，这样一种不受法律制约的任意权力是难以达到人权保障宗旨的。但是，行政处分不同于刑罚和行政处罚，因为它是专门的仅限于主权者内部的一种特殊上下级关系的惩戒问题。公务员和国家之间的关系性质比较复杂，一方面公务员也是公民，具有公民和国家一样的基础法律关系，同样需要得到国家法律平等的保障；另一方面公务员和国家具有特别的管理性关系，这种特别权力关系要求公务员具有比普通人更高的道德水准，承担比普通公民更多的义务，由此担负更多的责任。在一个官僚体制内，其着眼点不是公务员的人权保障，而是保证科层制内的下级对上级服从及工作效率，以及作为一个整体，能够有效服务于公民及其它服务对象。因此，时效制度的设定，具体来说，行政处分究竟选择定期或终身责任追究时效，主要在于是否有违上述要求，或有助于上述目的的实现。比如说，它有助于公务员用于改革敢于改革，激发其创造力。由此可见，行政处分等内部行政责任追究的“终身制”，不仅不是《公务员法》等法律的疏漏，反而是立法者深思熟虑充分论证的结果。

在中国当下语境中，党内法规所规定的政党纪律责任，能否规定责任追究终身制，尤其需要讨论。从我国政治体制的特点来看，尤其是中国共产党作为唯一的执政党，其党内的制度当然构成我国基本政治制度的重要组成部分。将党纪责任纳入行政决策责任范畴，既是对其性质的客观反映，也是为了更有利于问责制的健全和完善。从政党自律的角度出发，“党规”设定比“国法”更加严厉的责任条款，在法理上也是可以成立的。事实上，《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》等党规上规定的很多纪律责任类型已经被《公务员法》等法律、法规和规章吸收采纳。当然，在法治国家时代，党章和宪法都明确宣告，党必须在宪法和法律的范围内活动。因此，政党自律原则也必须从属于法治原则，党内法规可以设定决策责任，但其追责时效等条款，不能违背法治精神，更不能因而破坏法律的权威和尊严。

综上，就决策责任而言，道义责任、政治责任以及内部行政责任的追究时效可以实行“终身制”，而刑事责任、外部行政法律责任（如行政处罚）的追诉时效必须服从于法律的规定。党规设定严厉的决策责任终身制，表达了执政党执政为民的崇高理想和从严治党的先进理念；同理，国家法律、法规、规章设计严厉的决策责任终身制，体现法治政府、服务型政府和责任政府的精神。也许有人还会提出质疑，此种严苛的行政决策责任终身制，是否会挫伤领导人决策的创新热情，而使决策者变得更加谨小慎微而不敢、不愿大胆决策？诚然，这种担忧不无道理，但如同行政执法问责制和违法审判行为终身追责制一样，只要在法治的框架下“顶层设计”，不出现肆意追责、专横追责和法外追责的情形，就不会束缚领导人员决策的手脚，也不会禁锢领导决策的创新活动。

行政决策责任终身制的合理构造

在法治的视野下考察，我国行政决策失误问责制的目标和思路越来越清晰，进步是有目共睹的。但不可讳言，行政决策失误责任追究制度尚处于探索与初创阶段，离实际需求和法治要求仍有差距。

其一是责任体系问题。道义责任和政治责任的不确定性，无法为决策行为后果提供一个确定的责任目录；法律责任尤其是内部行政责任种类尚未固化；行政决策的归责原则尚不确定。其二是立法层面问题。现行法律法规关于行政决策责任具体规定，不仅责任主体、责任形式不明确，而且责任追究的主体模糊或缺位，导致无法启动实质性问责。官员“引咎辞职”之后多长时间“复出”也没有规定，导致问责流于形式。其三是执行层面问题，单一问责较多，异体问责较少；问责程序随意、缺乏透明度。显然，没有一个合理的行政决策责任体系和富有执行力的问责机制，行政决策责任终身制是难以到达制度设计的目的和初衷的。为此，行政决策责任终身制的“顶层设计”必须重点解决终身制的适用范围、归责原则和问责机制等问题，从而实现制度问责、法定问责和多向问责的规划目标。

行政决策责任终身制的适用范围。确定行政决策责任追究的事项范围是行政决策责任终身制有效运行的前提之一。行政决策的内容具有广泛性，牵涉经济社会的宏观和微观领域。从广义上来说，作为行政过程中的“一般性制度”，行政决策是作出任何行政决定必经的程序阶段。但行政决策毕竟不同于行政执行，具有相对独立性。所以一般而言的行政决策常常从狭义上界定，特指法定权限主体提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程和活动。即使从狭义来看，行政决策范围也是十分广泛的，例如仅就公共政策的制定来说，具体可分为行政立法决策、重大事项决策、管理规划决策等。从依法行政的要求来看，作为行政活动的所有决策行为都必须合法，违法决策应当受到追究。但是，“考虑行政决策立法的社会客观条件和环境、制度创新的资源供给、制度设计与社会政治生活实践要求的契合程度，尤其是制度所指向对象本身的特征和性质等因素，行政决策法治化范围应界定为重大行政决策。”⑩笔者认为，将行政决策责任终身制的适用范围界定为“重大行政决策”，不仅是出于减少制度推行阻力的现实性考量，也可以理清行政执法责任制和行政决策责任制的适用范围，一般性行政决策都可以纳入行政执法责任制的适用范围。

然而，由于“重大行政决策”是一个典型的不确定法律概念，究竟哪些事项属于重大行政决策责任终身制的追究范围，如何区分一般性行政决策和重大行政决策？这不仅在理论难以提供一个明确的标准，在实践中也缺乏清晰的操作标准，如《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》就没有对“重大行政决策”作出解释。

从理论上说，重大行政决策是指一定行政区域范围内的全局性、根本性和长远性的事项，关联到重大公共利益，涉及到价值判断和事实认定问题。所以不同主体在不同区域、不同时间对于重大行政决策的认知肯定有所差异。经验表明，“良性的制度设计和制度供给对于整个公共行政体系来说，只是一个抽象的、最为基本的和作为‘平均线而存在的框架，它解决不了制度运行中的全部问题。”因此，可行办法就是在立法技术上采用“概括+列举+兜底”的复合式表述方式。如《山东省行政程序规定》第24条、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》第3条、《重庆市政府重大决策程序规定》第3条就提供了较好的范例。

行政决策责任终身制的归责原则。行政决策失误行为表现多种多样，决定了行政决策责任必须是一个复杂的体系，包括道义责任、政治责任、刑事责任和行政责任。行政决策失误行为的多样性也导致决策责任的承担形式具有多样性，如行为责任和精神责任、财产责任和人身责任。在这样一种复杂的责任体系之下，很有必要建立行政决策失误责任的分类追究制。即不仅要从行政决策失误的后果，也要根据行政决策行为的性质来追究，两者结合综合判断。对于客观原因造成的决策失误主要追究决策者的行政法律责任，而对于主观原因造成的行政决策失误则可用政治责任和法律责任来予以追究。

纯粹法学派代表人物凯尔森认为，“归责的概念指的是不法行为与制裁之间的特种关系”。这意味着在确定决策行为的法律责任甚至政治责任的判断时，要在考虑行为者的动作、手段、结果、行为所处的客观条件的同时，要考虑行为人的主观方面，即故意或过失。因此，如张文显教授所提出的，法律归责必须坚持因果联系原则、自由与必然统一原则、责任法定原则、法律责任与道德原则相适应的原则、公正原则。毫无疑问，在决策失误问责过程中，这些底线性原则必须得到遵守。

尽管对于行政决策责任的归责原则，我国学术界尚有争论，但主流观点认为，行政决策的归责体系以过错责任（包括推定过错）为主，以违法责任、公平责任为补充。具体来说，对决策失误行为性质的认定必须综合考虑多方面因素：一是根据决策失误造成的后果危害程度；二是认定决策失误造成的原因；三是认定其决策程序是否合法。在行政决策过程中，公务人员只有在主观上存在故意或过失，并已造成一定的后果，才应当承担相应的责任。即使行政决策行为被认定为失误，只要决策者主观上不存在故意，就可以减轻或免除其行政法律责任。决策者若不按照法定程序进行行政决策，属于决策程序违法，即使决策没有造成一定的后果，也应当承担相应的违法责任；对依照法定程序做出的行政决策，如果决策者主观上不存在过错，即使造成一定的损害后果，亦可减轻或者免除其责任。

行政决策责任终身制的问责机制。行政执法责任制的实践表明，一个良好的问责机制有助于实现问责的多重目标。相对于行政执法问责制，行政决策问责制的责任承担主体不明、责任形式不规范、追责程序不健全以及救济机制不完善。行政决策责任终身制的制度设计，旨在强化决策问责力度，弥补制度刚性不足的缺失。但若没有与之匹配的问责机制和配套政策的有效运行，恐怕无法实现设计的初衷。

在行政决策的问责机制方面，明晰行政决策责任主体尤其关键，特别是要厘清集体决策责任和个人决策责任的界限，实质上要处理好民主集中制与首长负责制的关系。区分形式上的集体决策和实质上的集体决策的情形，对于依照法定的要求和程序，由行政机关的集体决策而定的情形，参与集体决策的所有人员均须承担连带责任。但通过会议记录等材料能够充分证明，已提出正确意见而未被会议采纳的，可以免责。而对于形式上的集体决策，根据“谁决策、谁负责”原则，应当由实质行使决策权的行政首长承担责任。

在行政决策的配套政策方面，亟需建立不当决策行为预防机制。众所周知，事后追责虽有必要，但毕竟属于“亡羊补牢”。最高人民法院在前几年推行错案追责制的基础上，逐步完善实行违法审判行为追责制，有些地方法院甚至实行终身追责。为配合违法审判行为追责制运行，最高法院实行不当和违法审判行为确认制度，一则有利于事先预防，二则有助于事后认定责任。应当在干部考核制度中，尽早建立不当不法决策行为风险提示和预防机制，毕竟，严厉的惩戒并非行政决策责任终身制的本质所在。当然，制度的支点不能完全寄希望于官员的道德自律，最终依靠的只能是人民，即公众对行政决策的事前、事中和事后的真正的实质性参与力量。

注释

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责 编/杨昀赟