把决策权先关进制度的笼子里

刘峰+张国玉

【摘要】决策责任终身制是旨在把决策权关进制度笼子里的有益努力，更加注重决策责任追究的全面性、根本性和长远性，更加有利于推动政府治理现代化。决策责任终身制既要约束决策权，更要激励决策者用好决策权，公共投资决策责任终身制是特别值得尝试的突破口。用好决策权，重在激励决策者增强进取意识、机遇意识和责任意识，既要勇于担当，又要善于决断。用好决策权既要决策责任终身制的内在约束，又要通过完善决策机制体制，建立决策之前的决策失误防范机制和决策之后的监督评价、纠错救济机制。

【关键词】决策责任终身制 决策体制 政府治理

【中图分类号】D630.3 【文献标识码】A

党的十八届三中全会强调，要把权力关进制度的笼子里。实现把权力关进制度的笼子里，重在用制度管住决策和用人两件大事，管住决策权和用人权这两个重点。自党的十八大以来，中央着力解决用人中的腐败问题，目前已初见成效，特别是今年《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》的颁布，昭示着把用人权关进制度笼子已迈出了实实在在的步伐。当前，建立和完善领导干部决策责任终身制则是旨在把决策权关进制度笼子里的有益尝试，这其中又特别强调决策失误责任要终身追究，更加注重政府治理的有效性和长期性，更加注重推动政府治理现代化。

决策失误是最大的失误

近些年来，媒体频频报道许多地方反复出现决策失误的现象。2009年，某市耗费上千万元的14个快速公交系统站点建好后，又决定不予开通，成为城市主干道上的摆设。某个只有13万人口的贫困小县，全县财政收入仅有3000万元左右，只因1998年某领导一句“这里山路崎岖、交通不便，妨碍经济发展，不如选一个地理位置稍微好点儿的地方建新区”，县里就匆匆忙忙做了一个耗费61亿元巨资的县城搬迁计划。1998年至2008年，由于资金不能到位，搬迁计划未能审批通过，浪费了10年的宝贵时间和上亿元的资金，留下了一大批违规建筑。①如此报道，比比皆是，不一而足。

这些决策失误的现象，常常被冠以“短命建筑”、“马路拉链”、“面子工程”、“政绩工程”和“败家工程”等名号，其共同特点是一次性财政投入巨大但留下来的多是不同形式的烂摊子。据世界银行的估计，在“七五”至“九五”期间，中国的投资决策失误率在30%左右，由决策失误造成的资金浪费约4000亿到5000亿元。按照全社会投资成功率70%计，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。另据媒体透露，2004年在对10家央企原领导人任期经济责任审计报告中，有两个对比数字耐人寻味：经济犯罪涉及金额共16亿元，决策失误和管理不善造成的损失为145亿元。对比之下，决策性失误所造成的经济损失，往往比腐败严重得多。②但社会普遍对经济犯罪和贪污腐败问题的关注有余，而对决策失误关注远远不够。实际上，与贪污腐败相比，决策失误是最大的失误，如果说贪污腐败污染的是河水，那决策失误污染的则是源头。之所以说决策失误是最大的失误，主要是因为决策失误的影响有如下三个特点：

一是决策失误影响的间接性，容易为社会所宽容。在实际工作中，因为决策失误大多影响具有间接性，比如，媒体纷纷报道的“短命建筑”问题，一般不会对社会大众的利益造成直接影响，因而既容易为社会所宽容，又容易为相关上级部门所理解。“改革嘛！总是要交学费的，这位同志的出发点还是好的，就是考虑不够周全。”如果是某些企业特别是外资企业的原因导致决策失误，还可能借“阶级敌人过于狡猾”之名逃避责任。二是决策失误影响的隐蔽性，容易为社会所忽略。因为决策失误带来的损失和成本通常是通过财政支出来承担，虽然财政收入是社会大众纳税而来的，这就使得决策失误的影响更为隐蔽，不容易为大家所察觉。或者即使察觉，但由于集体行动逻辑的原因，即决策失误成本由社会大众分散来承担，从而导致难以形成集体行动追究决策失误的责任。三是决策失误影响的根本性，事关政府公信力和国家发展。从短期来说，公共政策事关社会大众接受公共服务的便利程度，如城市交通、社会保障等；从长期来说，公共政策往往事关一个地区的长远发展和战略利益，决策失误导致的不仅仅是直接的经济损失，更是发展机遇的丧失和政府公信力的下降，损害了党和政府的形象。一些地方干部在关于决策失误的调查中表示：“在地区发展中选择有悖科学发展的模式，不仅给地方埋下生态环境和粗放发展的祸根，损害人民群众身心健康，还使地方丧失宝贵的发展机遇。”③

决策责任终身制凸显政府治理三大特点

强调决策责任更为凸显政府治理制度层面的现代化，强调决策责任终身制更为凸显政府治理制度的长效化。推动决策领域的责任终身制，意味着政府治理现代化进入到制度层面的探索和尝试，凸显了政府治理的三大特点：

一是从技术责任转向决策责任。实际上，近年来关于产品质量、工程质量等领域的责任追究制度频见媒体。如山东等地近年来推行的保障性住房质量责任终身制，一旦发现质量问题，依法追究相关责任。从本质上来说，这些责任制体现了国家在推进器物层面、技术层面现代化的努力。对政府治理现代化来说，技术层面的责任制有必要，但相比较制度层面的责任制只是标而非本，政府治理现代化既要治标更要治本。因此，决策责任终身制就是要在治本上下功夫，就是旨在推动制度层面现代化的探索，从制度源头遏制决策失误，遏制“败家工程”、“短命建筑”等不正确的政绩工程。

二是从执行责任转向决策责任。近年来，在媒体报道暴力执法、胡乱执法、打人骂人、公车私用、雷人雷语等诸多社会乱象之后，相关部门的一致回应是“这是临时工干的”。掌掴菜农的城管是临时工，上班打牌的机关人员是临时工，抄袭文稿的秘书是临时工，跟辖区居民发飙的民警是临时工，打砸私家车的是临时工……那些风口浪尖的事件追责结果，总是能追到临时工的头上。这些层出不穷的“临时工”事件说明在政府治理中，追究的只是执行责任而非决策责任，只是追究下级的责任而不是上级的责任。正是因为承担责任主体的错位才导致一直都有“上级生病，下级吃药”的事情频频发生。政府治理现代化强调权力责任的一致性，有多大的权就要担多大的责，执行失误要追究执行者的责任，决策失误则要追究决策者的责任，不能以执行者承担替代决策者承担责任，真正把权力和责任统一起来。在用人方面，中央强调既要打老虎又要打苍蝇，更要打大老虎。同样，在决策方面，也要从对执行责任的追究走向对决策责任的追究。endprint

三是从职务责任走向终身责任。早在十几年前，一些地方政府就提出要强化领导干部的决策责任。比如，2004年11月，长沙市政府就出台了《关于投资体制改革的若干意见》，表示将建立投资决策责任追究制度，将在政府公共投资决策形成的各个环节上建立和完善决策问责制。对承担政府公共投资项目工程咨询、决策、设计、施工、监理等职能的部门或单位，因不遵守法律、法规或失职失责导致违反建设规划、严重超出预算成本、发生重大安全事故、污染环境等，造成重大损失的，依法追究有关责任人的行政和法律责任。总结一些地方政府追究领导干部决策责任的做法发现，主要强调对职务责任的追究，即领导干部只有在任职期间发生与岗位责任相关的事件才承担有限的责任，根本来说追究的只是一时的责任而不是终身的责任。但由于各种原因，时过境迁导致决策责任追究难以落到实处。因此，推进政府治理现代化更强调决策责任的终身制，更强调制度的长效化。比如，2012年3月18日，深圳市发布《关于廉洁城市创建中诚信建设若干问题的决定》（征求意见稿），规定公务行为将实行终身负责制，公务行为出现过错的，责任的追究不因行为主体的职务变动、岗位调整而分离；2014年2月20日，河北省召开的省委干部考核领导小组第一次（扩大）会议暨2013年度干部考核培训视频会议提出，要不断创新和完善干部综合考核评价机制，以新的考核评价机制激发干部干事创业的积极性；要突出从严考核，实行领导决策终身责任追究制。

既要管住决策权更要用好决策权

之所以频频出现决策失误现象，根本原因是由于决策者的权责结构失衡，权力太大而责任太小，决策者几乎不用为决策失误付出任何成本。制度更具有根本性、稳定性和长期性。决策责任终身制是把权力关进制度的笼子里的有益尝试，把决策权和决策责任长远统一起来，使决策者明白权力的边界同时也是责任的范围。决策责任终身制是高悬在决策者头上的一把利剑，让决策者充分认识到决策既是一种权力更是一份责任，只要决策出现失误或失败，即使决策者调整了岗位，变换了地方，甚至退休了离开岗位，都要为决策的失误承担法律规定的责任。决策责任终身制重在强化对决策者的终身监督，是切实管住决策者权力的铁规，要管住决策权就必须让铁规发力，让决策者慎重用权，严用职权。

决策责任终身制有助于推进“简政放权”。中高层决策者对某些决策事项拥有决策权但不掌握决策信息，不了解地方的实际情况和当地群众的意愿，即使决策者拥有善治的意愿也未必有善治的能力。这种情况下，必须通过“简政放权”，把权力下放给地方，让地方去决策。当前，“简政放权”的改革仍然存在一些明放暗不放、“换汤不换药”的情况，许多部门不愿意下放权力的主要原因一方面是因为有权力就意味着有利益，另一方面因为有权力而不承担责任。建立决策责任终身制就要把决策权力和决策责任通过法治的方式、通过制度的要求把二者统一起来，有多大权力就承担多大责任，有多少权力就承担多少责任。对理性的决策者来说，“两害相权取其轻”，权力的一头是利益，一头是责任，究竟孰轻孰重，归根结底在于利益和责任在天平两头的轻重，通过落实决策责任终身制加大责任这头的砝码来倒逼决策者下放权力，这必然有助于进一步推进“简政放权”，把适合地方决策的决策权下放给地方。

决策责任终身制不仅仅是为了管住决策权，更是为了用好决策权。决策责任终身制的根本目的就是让决策者为决策失误付出实实在在的代价、承担起应该承担的责任，才能保证决策者减少、杜绝决策行为的短期化，在决策时才不会唯GDP论英雄，而要考虑取得经得起历史、实践和群众检验的政绩。决策责任终身制的建立有助于防止决策的失误，使得决策者就某个政策问题进行决断时要更加慎重。这就要求决策者更加注重民主决策、科学决策和法治决策，真正把已经制定出来被束之高阁的民主决策制度、科学制度和法治决策制度都落到实处，真正推动那些还没有建立民主决策制度、科学决策制度和法治决策制度的地方尽快建立这些有助于用好决策权的制度。

决策责任终身制必将推动政府治理现代化

十八届三中全会《决定》指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。④这就是说，国家治理现代化包括政府治理、社会治理和市场治理等多个领域的治理现代化，核心是政府治理的现代化。有效的政府治理就是要推动责任政府、廉洁政府和法治政府建设，有效的政府治理必然首先是有限的政府治理，只有有限的政府才可能是责任政府、廉洁政府和法治政府。有限政府的实质是合理厘清政府职能和政府权力的边界，以及各级政府间权力的划分问题。决策责任终身制就是对决策权——政府治理中最重要的权力的限制和约束，重在约束决策者管住决策权，重在激励决策者用好决策权。

决策责任终身制能够推动创新政府建设。2013年3月17日，李克强总理在中外记者招待会上强调，实现三项任务需要有三大保障，首先就是建设创新政府，依靠改革开放使经济社会充满活力。中国30多年的改革开放，极大地解放和发展了生产力，激发了社会和市场主体的活力和动力。当前，财税、土地、户籍、金融等诸多领域仍然存在一些深层次的因素束缚着社会活力的进一步激发，这既关系到切实的民生问题，又关系到经济社会发展的大局。在改革已经进入深水区和攻坚期的今天，如何攻坚克难，需要政府发挥创造性，需要每一个干部发挥创造性，作出创造性的改革决策，用简便管用的制度创新推动发展。决策责任终身制的根本目的是通过责任制度建设推动决策者创新决策，创造性地深化改革，创造性地简政放权，创造性地推进治理现代化，既要有敢啃“硬骨头”的决心和勇气，更需要善于啃“硬骨头”的智慧和路径。

决策责任终身制能够推动责任政府建设。责任政府重在服务，重在回应，重在承担起为民服务、人人享有出彩机会的责任，这就要求政府治理必须切实转变理念，从以自身为中心转变到以百姓为中心。政府管理时代，政府以自己为中心，觉得百姓需要什么服务就提供什么服务，觉得百姓什么时候需要服务就提供什么服务，觉得百姓喜欢什么方式接受服务就以什么方式提供服务，所以导致许多决策行为的短期化、自我化。政府治理新时期，政府就不能以自己为中心，而要以百姓为中心，百姓需要什么服务就提供什么服务，百姓什么时候需要服务就什么时候提供，百姓喜欢什么方式就用什么方式提供服务。政府治理现代化要求决策者在做任何决策前都要问需于民、问策于民、问计于民，与相关群体进行决策协商，注重民主决策，寻求最大公约数，以群众满意为根本导向，从注重自我感觉好转变到让百姓感觉好，切实承担起责任。endprint

决策责任终身制能够推动廉洁政府建设。廉洁政府必然是有限政府，权力的范围要有限，权力的使用也要有限，“绝对的权力导致绝对的腐败”，权力越大越集中廉洁的可能性就越小，权力行使没有约束的地方廉洁的可能也越小。具体来说，一方面，决策责任终身制有利于推动决策者简政放权，减少政府的权力，减少政府的职能，激活社会、市场、地方的活力与动力；另一方面，决策责任制有利于管住决策权、用好决策权。管住决策权就要约束决策者，发现决策失误能够随时启动问责机制；用好决策权就要激励决策者，激活决策者做好决策的动力和能力，从而切实做到权为民所用，利为民所谋。

决策责任终身制能够推动法治政府建设。法治政府意味着权力的行使和运用要依法，依法治理，依法行政，依法决策，注重运用法治思维和法治方式进行决策。同样，任何改革都要“于法有据”，通过法治方式推动改革，也就是意味着先立法后实施。决策责任终身制就是要通过顶层设计的方式，通过汲取已经探索决策责任终身制的地方政府的有益经验，上升为法律的层面，对决策责任终身制的适应范围、问责的主体、问责的标准、问责的程序途径、问责的启动机制以及问责的责任形式都要明确规定，形成具有可操作性的、简便管用的问责制度。

决策责任终身制的突破口和需要解决的难点问题

一些地方政府早已于10多年前就提出决策责任制了，比如，长沙市2004年就提出要实行投资决策责任制。2013年2月27日，长沙市依法行政工作会议召开，会议又提出要建立健全决策问责和纠错制度，有效避免“有人决策、无人负责”现象的发生。推动决策责任终身制要从当前决策领域中最薄弱的环节抓起，从群众最关注的环节开始，从治理现代化最关键的环节抓起，把最薄弱的环节、最受关注的环节和最关键的环节三者的交叉领域作为推行决策责任终身制的突破口。从诸多决策领域来看，公共投资领域的投资决策责任终身制就是一个很好的突破口，可把推进投资决策责任终身制作为撬动决策责任终身制的制度杠杆。通过推动投资决策责任终身制的落实，明确投资决策在地方债务、环保污染和社会稳定等相关领域的综合责任问题，可以一揽子缓解和解决一些事关发展全局的关键问题。

首先，投资决策责任制有利于缓解地方债务问题。《人民日报》曾刊登《快出政绩靠借钱只铺摊子不管还地方政府债多为何“一身轻”》一文，文章认为地方巨额债务的根源之一就在于决策者不必为任何投资决策承担任何责任，既透支未来又不担责，所以才“债多了不愁，债多了还一身轻”。其次，投资决策责任制有利于缓解地方环境污染问题。混乱的投资决策失误一方面导致地方巨额债务，另一方面带来环境污染。投资决策责任制务必要建立起投资决策与环境污染之间的刚性责任关联，以投资决策责任制遏制投资决策导致的环境污染问题。正如习近平总书记2013年5月24日在主持中共中央政治局第六次集体学习时指出的，要牢固树立生态红线的观念，“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”。最后，投资决策责任制有利于缓解地方社会稳定问题。投资决策的一个重要表现就是城市拆迁问题，据报道，许多群体性事件都是因为拆迁问题引起的。因此，投资决策责任制要明确投资决策对社会稳定影响的责任机制，在投资决策前应该评估该决策对社会稳定风险的影响程度，根据影响社会稳定的程度来决定是否投资。

决策责任终身制要以法治思维和法治方式来推动，以推动决策责任终身制在国家层面的立法为抓手，重点解决难点问题强化制度的执行力。具体来说，第一，推动决策责任终身制的立法工作，可以先推动国家层面对公共投资决策责任终身制的立法，以国家法律形式确立决策责任终身制，明确决策者的责任；第二，构建党委主导、多方主体有效参与的多元问责体系，重点发挥纪委监察、人大、司法和社会等主体的问责作用；第三，明确责任主体，有研究认为，目前我国实行的集体负责制导致责任主体不好明确，实际上是集体负责就等于没有人负责，决策责任应该明确到决策者特别是一把手身上，清晰界定决策者应当承担责任的边界，不要再区分是直接责任、主要领导责任还是重要领导责任；第四，明确决策追责的范围，既包括违法决策行为又包括不当决策行为；第五，明确衡量决策失误的标准，行政决策失误应该从决策执行的结果来衡量，只要政策执行后损害了公共利益，就属于公共决策失误，具体来说，既要看决策的成本收益情况又要看群众的满意度，既要看短期的成效又要看长远的效果，坚持辩证法和系统思维；第六，明确决策追责的启动机制、追责程序和责任承担方式；第七，明确对追责主体的救济渠道，特别建议让决策者在决策前明确决策责任人和承担决策责任的具体方式。

决策者要勇于担当

之所以特别强调领导干部要敢于担当，是因为决策责任终身制必将导致一部分领导干部由于不敢承担责任而选择当老好人，当“好好先生”，当“太平官”。决策责任终身制既是权力制度的创新，又是干部人事制度的创新，既是对权力本身的约束，又是对权力主体的激励。领导决策从来都是与变化和改革密切联系的，在全面深化改革的背景下，领导决策更强调变化和变革，变革和变革总是与不确定性相连，因此，领导决策总是伴随风险，这需要决策者要勇于担当风险和责任，这需要决策的勇气和魄力。

敢于担当既需要领导干部坚定理想信念又需要增强机遇意识。坚定的理想信念是担当精神的指引，强烈的机遇意识是担当精神的载体。坚定的理想信念就是前进的方向，就是为人民服务，就是为老百姓谋取更大的福利，这也是与公共政策的本质特征是一致的。公共政策追求的是公共利益，追求的是公共利益的最大化，实质就是追求实现最广大群众的利益。公共利益的最大化意味着公共政策要不断优化，这就要求领导干部切实坚定理想信念，增强进取意识，通过优化公共政策推动改革要让更多的老百姓过上更好的生活，让更多的老百姓都有人生出彩的机会。增强机遇意识的实质是实事求是，是一切从实际出发，坚持党性和人民性的统一，坚持原则性和灵活性的统一，坚持领导力和执行力的统一。抓住发展机遇就要把中央的方针、路线和政策与地方的实际情况和群众地意愿有机地结合起来，既要吃透上情又要吃透下情。吃透上情就要深刻领会中央和上级的施政理念、方针和政策，理解世界和国家发展的大势，把握住发展的方向和战略，一定要坚定，要毫不动摇。因此，要坚定方向和原则就要求领导干部对上一定要有执行力，坚决按照中央和上级的精神实质贯彻执行，务必取得人民满意的实效。吃透下情就要了解本地区、本部门的实际情况，有什么优势，有什么劣势，有什么机会，有什么挑战，要注重灵活性，要适应，要学会变化，关键在取得人民群众满意的实效。endprint

敢于担当需要领导干部要处理好集体领导和敢于负责的关系。习近平总书记强调，随着改革开放不断深入，面临的任务愈来愈繁重，情况也愈来愈复杂，光凭领导者个人的知识和能力是不能解决所有问题的。这就要集中大家的智慧，群策群力，搞好工作，也就要求领导干部认真坚持和完善集体领导制度，建立和实行科学的分工负责制，充分发挥每个班子成员的作用，防止个人说了算。同时，领导干部要有对党和人民高度负责的精神，在需要决断的关键时刻，要挺身而出，勇于承担责任，敢于拍板。根本来说，处理好集体领导和敢于负责的关系就是处理好共同进步和个人发展的关系，领导干部之间要共同发展，班子成员之间要共同进步，既要万马奔腾，也要一马当先。

决策者要提升能力

公共权力存在的根本目的在于通过制定公共政策解决公共问题，因此，建立决策责任终身制不仅仅在于管住决策者的决策权，更是为了推动决策者用好决策权。用好决策权既要民主决策、科学决策和法治决策，又要求决策者抓好决策环节，遵循决策程序，进而提高决策能力。

提升决策能力要求决策者制定决策时要优化决策环节。既要充分发挥挥群众、专家和相关群体的作用，要协商、要咨询、要参与，又要发挥决策者自己的作用，敢于担当、善于决断。决策包括“策”和“决”两个环节，“策”是出主意，是出谋划策，“决”是选主意，是合主意。优化决策环节第一要先“策”后“决”。在决策过程中既要“策”，又要“决”，但二者在决策过程中的参与顺序是不同的。决策开始时要先调查研究，发现问题，构建问题，拟定备选方案，然后决策者从备选方案中选择决策方案、优化备选方案，也就是说要先出主意，然后再选主意。需要注意的是，“策”的时候要有相对独立性，要打开思维和选择的空间，不能让决策者先定调子、划杠杠，然后去论证。如果先听决策者的安排，那么就没有出主意的必要了。很多决策之所以失败，并不是没有“策”的环节，而是因为决策者在“决”之后再去听意见和看法，这实际上是先“决”后“策”了。其次是要多“策”少“决”。也就是说“策”的时候参与出主意的人要多，这方面要走群众路线，就是要听取方方面面的意见，通过“策”让下级和群众来补充，来完善，这样制定出来的政策就有执行力。“决”的时候就要少，少意味着最后拿主意的人要少，花费的时间要少，就是要快，快意味着决断时要抓住机遇，当机立断，果断行动，取得效果。另外，“决”的工作也不是说所有的事情都由自己去决。政府职能转变重在领导职能转变，领导可以把以前经常由自己去“决”去“断”的事情，“决”不好也“断”不好的事情交给下级去断、交给社会去断、交给市场去断，这就是当前行政体制改革的核心要义：简政放权。

提高决策能力要求决策者制定决策时要遵循决策程序。制定决策方案一定要完整，它应该包括目的、目标、途径和对策等四个要素。决策应先根据决策的目的来选择目标，然后根据目标选择途径，最后根据途径选择对策。从逻辑上来看，目的决定目标，目标决定途径，途径决定对策；从反向来看，对策保证途径，途径保证目标，目标保证目的的实现。四个要素的相互支持和补充大大提高了决策的完整性、可行性和有效性。

任何决策都有一个修正和完善的过程，不可能一劳永逸地解决所有问题。修正决策的逻辑与制定决策的逻辑相反，要从对策开始修正，要从小到大，即对策→途径→目标→目的。对策是保护途径畅通的、保证目标达成的，是保障整个决策成功的。对策本身是柔性的，有着很大的灵活性。当决策遇到阻力，首先要反思的就应该是对策。或是改变原来的对策，或者制定新的对策，从而使途径畅通、目标达成。在修正决策的时候并不是要求每一个步骤都要完成。如果对策完善之后就能解决问题就没有必要修正途径，如果途径修正之后能解决问题就没有必要修正目标，如果目标修正之后就能解决问题，那就更没有必要修正目的。因此，修正决策的逻辑顺序是与制定决策的逻辑顺序完全相反的。制定决策时先大后小，先战略后战术；而修正决策则是先小后大，先战术后战略。

政府治理现代化重在完善决策机制体制

推进政府治理现代化要以推进和完善决策责任终身制为切入点，完善决策机制体制。决策失误之所以出现的根本原因在于决策者的权力过大，治理决策失误就要约束决策权，既要有内在的约束，决策责任终身制就是尝试；又要有外在的约束，就要通过决策机制体制的完善来限制决策者的决策权，从而使得决策者最大程度用好决策权。十八届三中全会《决定》指出：要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告；以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中；要完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全重大决策社会稳定风险评估机制。这就为完善决策机制体制，推进政府治理现代化指明了方向。

具体来说，完善决策机制体制可以从决策前和决策后两个环节着手。在决策前和决策中，要着力健全协商机制、咨询机制和参与机制，保证决策者树立三大决策理念。第一，协商于决策之前和决策之中的决策机制和不协商不决策的决策理念；第二，咨询于决策之前和决策之中的决策机制和不咨询不决策的决策理念；第三，参与于决策之前和决策之中的决策机制和无参与不决策的决策理念。专业的问题要咨询专家，民生的问题要与群众协商，利益问题要让相关群体参与，通过健全协商机制、咨询机制和参与机制，切实保障群众当家作主的权利，切实把把民主决策、科学决策和法治决策有机地结合起来。

决策责任终身制既注重决策之前和决策之中的失误防范，通过协商机制、咨询机制和参与机制来最大可能避免决策失误，又要通过决策后相关机制的完善来确保决策责任终身制能够产生执行力，这就需要在决策后健全监督机制、反馈机制、评估机制、追究机制和救济机制。在完善决策机制体制的过程中，应当着力把制定公平正义的决策规则和议事规则作为推进政府治理现代化的重要举措。

总而言之，政府治理现代化有两方面的内涵，即政府制度体系的现代化和政府能力的现代化。决策责任终身制作为一项制度建设，既有利于完善政府治理体系，推进政府制度的现代化，又有利于推动政府决策能力和决策者担当精神的提升，推进政府治理能力的现代化。政府治理现代化要以决策责任终身制为突破口，着力健全决策机制体制，把民主决策、科学决策和法治决策的理念通过制度设计贯穿决策机制体制全过程和每个环节，既要确保群众当家作主的地位，发挥群众在社会治理中的作用，更要强调党的领导，坚持为人民服务的方向，坚持社会主义核心价值观，切实做到决策机制体制中党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

注释

戴娟、文峰：《重大决策失误应追责》，《重庆日报》，2011年3月3日。

《从政府投资决策视角审视短命建筑》，《检察日报》，2012年6月6日。

殷耀、黄豁、叶建平：《决策失误的调查报告》，《检察风云》，2011年第9期，第26～29页。

俞可平：《衡量国家治理体系现代化的基本标准》，《北京日报》，2013年12月9日。

[美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，北京：华夏出版社，1990年，第44～45页。

责 编/郑韶武

刘峰，全国政协委员，国家行政学院中国领导科学研究中心主任、教授。研究方向为政府治理、行政决策与行政管理、治理能力与领导力。主要著作有《中外决策体制比较》、《简约领导》、《群众路线与政治建设》和《管理创新与领导艺术》等。张国玉，国家行政学院中国领导科学研究中心副秘书长、副教授。endprint