寻找政务诚信建设的新视角

〔摘要〕当中国社会“发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区”阶段，政务诚信建设成为提升政府信任、解决社会信任问题的共识性路径。但在寻求解决信任问题、提出建设政务诚信的方案时，必须意识到的是，西方学术界以社会资本视角理解信任，是资本精神、交换经营意识浸淫到西方社会文化层面、日常生活领域和人的行为模式的结果，极具工具理性特征，不能以拿来主义的做法，直接服务于社会主义和谐社会发展目标。因此，中国信任问题的解决和政务诚信的提升，应冲破思想观念的束缚，避免资本原则和资本精神在政治、文化和日常社会领域的转移，摒弃社会资本视角下的信任理解，以资源而非资本为视角理解信任、解析中国政府信任问题，并以此为基础，突破运动式、口号化的政务诚信建设窠臼，在多元社会治理主体的结构化互动关系中开发、培育中国特色的社会治理资源。

〔关键词〕信任；政务诚信；社会资本；资源

〔中图分类号〕D6301〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）02-0001-08

〔基金项目〕教育部人文社会科学研究规划基金项目“政府信任资源再生研究”（12YJA810006）；国家社会科学基金项目“中国特色政务诚信体系建设研究”（13BZZ045）；江苏省社会科学基金课题“深化政社分开推进社会管理创新研究”（13WTB030）；江苏服务型政府建设研究基地项目

〔作者简介〕程倩，南京理工大学公共行政管理学院教授，博士生导师，江苏南京210094。上个世纪80年代以来，中国政府变革一直是推动着中国社会转型过程中整体发展的主要力量。但不可否认的是，一方面，随着改革开放的推进，中国各级地方政府的处境却不胜窘迫，面临着巨大挑战。当某些个别事件的网络表达上升为公共舆论焦点时，民众对政府发布的政策、解释和应对方式方法等都会有无穷无尽的揣测、质疑甚至谩骂。坊间对事件有各种各样的说法，被宣布为谣言的传闻却被公众深信不疑。因此，公众对政府的信任已然成为中国政府深入改革和社会发展道路上亟待解决的问题。另一方面，执政党也已经充分认识到政务诚信问题的重要性，意识到政务诚信关系到和谐社会战略目标的实现，是中国复兴道路面临的严峻现实。在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出政务诚信问题后，十七届六中全会提出“要深化政风建设，把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信及司法公信建设”，十八大报告提出要“面对人民的信任和重托”。在十八届三中全会“全面深化改革”决定背景下，如何通过政务诚信建设，赢得公众信任，构建公众高度认同的政府以“增强政府公信力和执行力”，已经成为改革继续推进必须面对的重大问题。而对这个问题的思考及研究，不能简单地移用西方学者发明的解释性术语，甚至套用西方社会发展中出现的理论，而要找到符合中国治理生态的新视角和新思路。

一、经济学视角对信任的理解

“信任”原属于日常用语范畴，20世纪五六十年代开始，国外社会心理学家开始对信任问题进行理论研究。如学者所指出的，当信任变成了社会理论和政治讨论的中心范畴时，表明信任已然变成一种稀缺的东西。而当信任的话题被人们随意谈论时，信任概念本身也就成了问题。在理论层面，对“信任是什么”的问题，不同学科有着不同的理解。由于各学科理解信任时所强调的方向和重点也各不相同，使信任概念几乎陷入“泥淖”之中，如台湾学者就曾归纳列举出30余种信任定义。在对信任的诸多理解中，经济学主导的社会资本观点极大地影响到中国学术界对信任的理解，以至于对政府信任问题的研究也出现了偏差，如果不加以纠正，则政务诚信的建设和社会信任提升的操作方案就可能陷入工具理性的窠臼之中。

在经济学常识中，拥有知识和技能的劳动力资源被视为一种资本形式，一种产品的生产手段和一种投资产品观点（T·W·舒尔茨，1960）。在这种观点影响下，不同于古典马克思主义理论的新资本理论得以产生。这种理论着重于分析作为行动者的个体，强调行动者的选择权利及社会关系在社会结构中被资本化的特点，被称为新资本理论中的社会资本理论。作为对社会资本给予全面而具体界定与分析的学者，詹姆斯·科尔曼的观点得到了广泛流传。他认为，“蕴含某些行动者利益的事件，部分或全部处于其他行动者的控制之下。行动者为了实现自身利益，相互进行各种交换……其结果，形成了持续存在的社会关系。这些社会关系不仅被视为社会结构的组成部分，而且是一种社会资源”（詹姆斯·科尔曼，1999）。在科尔曼那里，社会资本是行动者对关系中获得的、现实或潜在的资源加以控制，并从这些资源的交换和转移中获得利益，它为特定目的和特定行动者所实现的功能定义，纷呈为信任、规范、权威和封闭等基本特征。不可否认的是，社会资本这个概念“反映了市场经济中的资本主义精神，是把一些原先蕴含在社会生活中的习俗、文化、道德等因素作为一种资本来看待，意味着这些因素也可以像资本一样被经营，可以追求其回报”〔1〕。信任等具有文化内涵的因素被定义为能够产生利润的个人资源投资，即期望在市场中得到回报的社会关系投资。

正如人力资本被经济学家视为代表个人为获得在某种有用的技能和证书的投资，以信任为主的社会资本也被视为个人对有用人际关系的投资。如果谋划不足或者缺乏对“经营环境”的把握，就会出现“信任风险”的问题，信任研究便在博弈论的演算中展开。而且，在经济学的扩张和影响下，其他学科也纷纷运用“社会资本”概念对信任进行研究，这一观点被运用到劳动就业、企业发展、科学与技术创新、家庭及教育等不同领域，用来解释经济增长和社会发展，甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路，用来阐述所谓的“第三条道路”。但西方社会资本理论强大的解释力并不能掩盖其自身既有的困境和缺陷，更没能避免其在中国语境下的重构社会信任时的无力感。

第一，以“社会资本”定义信任的观点在上个世纪60年代在西方社会变迁语境中产生，其实质是资本意识和资本精神统辖一切，并无限扩展到政治、文化、日常社会生活领域乃至部分社会成员基本行为模式的产物。按照这一观点，初始的信任是一种社会资本，是需要获得回报的，但当信任危机出现时，初始的信任或“原始的资本”从何而来不得而知，即便有原初的“社会资本”投资，如何保证投资者得到预期的回报也不得而知。这一观点也许能够解释既有西方社会近代以来某些国家的历史状况和进程，却无法解释在社会转型过程中，因信任类型的变迁而出现原有类型的信任式微，所造成的普遍性诚信危机现象；也因无法提供初始信任稀缺后的信任得以重建的合理性与正当性，陷入二律背反的逻辑悖论。同时，这一观点完全忽略了一个事实，即在不同历史发展阶段中，一个国家、一个社会，存在着具有不同特征、源于不同基础的不同类型的信任。

第二，经济学视角的社会资本理论在西方也面临着困境，尤其受到后现代性思潮的诸多批判。在鲍曼指称的“流动的生活”中，西方发达工业化国家中的个体“成为自身传记和认同及所处社会关系与社会网络的演员、建筑师、行骗者和舞台监督者。”〔2〕新的社会关系与社会网络注定属于个人自己选择，社会连带变得更有自反性，因而不断受到个人的重建、维持与更新，以社会资本为特征的、固有的信任已然成为稀缺品。对此，鲍曼显得不无悲观，他警告道：“照事务的本质来看，需要的警觉，而不是忠诚。在流动的现代社会里，忠诚招来耻辱，而不会带来自豪”。〔3〕而在最乐观的信任重建方案中，吉登斯给出了“积极信任”（Active Trust）的方案，但他也指出，这需要根基于自我文化的歧见（Dissent）呈现，需要把所有的承诺或将变成自我承诺，而这却是社会资本理论视域内无法预测的。毋庸赘言，当信任被当作一种投资追求回报，被当作针对特定场合、特定对象获得“利益”的一种手段，怎么能够引导人们在价值理性层面纷呈多样性的、差别化的自我、允许人们做出承诺或“自我承诺”。

第三，社会资本理论的方法论也存在着缺陷。社会资本概念在经济学视域内展开时，秉承了经济学从是否获利或是否增值目的运用“资本”概念。微观意义上，社会资本经常被用来指能为行动者带来收益的、持续稳定的一种社会关系，它强调的是个体对有意投资的关系资源的利用。这种观点的问题在于，其一，它以个体行动者为原点，虽扩展到集体层面，强调个体或集体拥有的关系资源和其投资效应，在其方法论本质上是个体主义的；其二，它借用传统经济学的资本概念，强调了个人因能力、关系网络及价值规范而获得的利润（个人获得的社会回馈），最为根本的是，以信任为基本特征的社会关系网络被意识到已经拥有或可以获取，而且这些关系和资源被资本化，需要通过以寻找和获得额外有价值资源的动机唤起手段性、工具性行动。

第四，这一理论对中国社会并不具有适用性。中国社会的转型见证了新个体主义的滥觞，却无法从根本上改变因社会心理积淀而造就的中国社会“特殊主义”信任的排他性。在契约文明缺失的中国文化背景下，移用被西方资本意识浸润的理论忽略了“社会资本”意义上的信任得到普及、张扬所必需的社会基础。“这种新的个体主义趋向和自我塑造的潮流最先带来了物质欲望和消费主义实践，带来了自我中心的实用主义，从而将长久以来一直建立在文化道德基础上的人际关系变成了一种令人担忧的、可能会导致腐败的互相利用模式。”〔4〕这种状况使得形成所谓的社会资本愈加困难——随着市场经济的发展，在城市化的自然进程中，人们的行为选择日趋功利化，人际关系在熟人社会的瓦解中更趋于淡漠，人们之间的各种关系越来越多地建立在获利基础上，宏观层次的、一般性社会资本难以实现。另一方面，按照西方学者关于社会资本的新论述，如果把社会资本理解为任何大型群体在使成员之间互相支持的那些行为和准则的、有回报的积蓄，可以将其区分为“结合型资本”（bonding capital）和“桥接型资本”（bridging capital）两类。〔5〕前者是一个相对同质群体内部联系与信任的加深，后者是相对异质群体间联系的增多。不同于西方发达工业社会“桥接型”社会资本的丰富，在中国农业社会的特殊信任传统下，社会关系的“结合型”特征更为明显，意味着既有信任关系在血缘、地域和社会身份区隔、职业群体间对立等因素的影响下，排他性较强，无法避免一个根本性的难题——包含即意味着排斥。因此，以社会资本理解中国社会的信任并不合适。

第五，也是最为致命的问题在于，就中国致力于市场经济建设而言，引进资本意识和资本精神是必要的，在政治、文化和社会发展领域却不能这样做。尤其是社会主义“和谐社会”战略目标下的社会管理、社会建设，要求把资本意识和资本精神限定在特定的、以市场为主体的社会领域，不能将其无限扩展到政治、文化及日常生活领域。尤其社会信任的重构及政务诚信的建设，若基于社会资本对信任的理解，则可能按照经营资本的思路进行谋划和计算，使因市场经济发展而充斥的工具理性在社会其他领域更加张狂，使“和谐社会”的战略构想成为黄粱一梦。

综上，离开了西方社会传统中的契约文化、高度工业化背景，当经营、投资和回报的理念被学术界传播并被广泛接受，当个体主义、还原主义的研究方法被学术界承袭，据此产生的信任重建方案可能是隔靴搔痒，未必符合中国实际。正如翟学伟指出的：“受西方诸多理论和概念，特别是社会交换理论、社会资源理论及社会网络理论的影响，有些学者逐渐倾向于将人情和面子作为一种关系资源附加在西方的相关理论框架内进行研究或建构模型。看起来，后面这种研究思路似乎使前者的不足得到了解决，但认真追究便可以发现，这种附加方式在把中国人的社会交换方式硬套于西方有关理论的同时，已迷失掉了其概念自身所具有的运作方向。”〔6〕尤其那些既存缺陷被研究者们忽略之后，包含于西方社会发展的思想倾向和价值内涵可能被不合实际地移植，对于政务诚信的建设和社会信任的提升而言，其带来的问题可能比解决的问题更多。因此，对于信任的理解，应摈弃社会资本理论中经济学意义的运营、投资和回报的理念，找到更切合中国文化传统的研究视角，找到更科学的研究方法和更实际的研究理路。

二、从社会资源视角解析信任问题

社会资本理论获得巨大影响力并得到广泛的传播，除因“经济学帝国主义”的影响外，还因为有许多学者为丰富、发展社会资本理论做出了杰出的贡献。例如，第一位系统表述社会资本概念的法国社会学家皮埃尔·布迪厄，做出了关于社会资本的经验研究典范的帕特南，融合网络理论、社会分层与流动理论为一体，在结构和行动的关系中论述社会资本的美国社会学家林南等等。在他们的研究中，或多或少地摒弃了经济学的“资本”理念，用“资源”或“关系网络”等核心概念取而代之。“社会资本是现实或潜在的资源的集合体，这些资源与拥有或多或少制度化的共同熟识和认可的关系网络有关，换言之，与一个群体中的成员身份有关。它从集体拥有的角度为每个成员提供支持，在这个词汇的多种意义上，它是为其成员提供获得信用的‘信任状”。〔7〕帕特南认为，社会资本是社会组织的某种特征，例如，信任、规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高社会效率（罗伯特·帕特南，2001）。〔8〕到林南那里，社会资本概念的核心是被共识或影响赋予了不同价值的资源，它们通过直接和间接关系被获取，可为个人拥有，也可在其社会位置中，内嵌于社会结构。

由此，社会学理路的社会资本理论突破了个体主义方法论原点，从关系主义的立场，强调行动者和结构之间的互动，体现了动态性的特征。而且，由于区分了行动者在社会关系网络中的位置和地位，关注了社会关系中结构性质和网络性质，也使成为社会资本主要内容的信任具有了网络关系互动再生的可能。最为重要的是，布迪厄强调社会资本是与关系网络有关的“资源”的理念，可以纠正经济学视角对将信任等同于社会资本的理解运营、投资和回报的功利性，对政府信任关系理解及政务诚信的重建有着极大的启示。

从上世纪70年代末以来，西方各国政府都在不同程度地回应本国的信任危机，进入21世纪，中国政府面临的信任问题也日益加剧。由于中国有着不同于西方国家历史发展阶段和文化传统的特殊性，及涉及信任问题认识的历史背景、文化因素和社会生态等因素，其政务诚信建设和社会信任提升，需要在关系本位社会中传统延存与突破的张力、非政府组织兴起后的生活方式变革、网络时代中社会组织行动的变迁等诸多复杂性中，在市场化、个体化过程中，将信任当作一种社会资源加以开发和培育。

首先，中国传统社会是一个讲人情、面子关系的社会，在从农业社会向工业社会转型过程中，虽然市场经济的发展使得熟人社会逐步瓦解，日渐“个体化”的民众还没有从根本上被改变，因为“乡土社会”的转型、变迁，“无论怎么快，也是逐步的，所变的，在一个时候说，总是整个结构中的一小部分”。〔9〕他们在普遍社会心理仍是“对普遍主义和特殊主义不做二元对立的划分，以期待人们做人办事的时候两者都不偏废。于是，这样的社会对做人、做事及其判断不是单从理性的、逻辑的思维和条文制度规定的角度来考虑，还从具体的、情境的和个别性来考虑。”〔10〕人情不仅指人的本能情感，而是在社会义理中受限制的人情，它完成了从个体心理认识向社会心理认识的转变而被积淀。中国人这种对人情面子的顾重，全然不同于西方——中国社会的人情交换和施报关系以个人关系为纽带，以情感相依而非理性计算为基础，得到的是非制度性的社会支持和庇护、日常权威和不可估量的社会资源。这些资源并不是资本，因为它并不预计会获得多少回报，在委婉和迂回中并不预期最大利益的回报。因此，以资源而非资本为关键词理解中国社会的关系网络，进而理解基于社会关系网络而结构化生成的信任关系是合理的。

中国正在变成一个更加开放、现代和高度流动的社会，社会信任资源的稀缺和诚信价值的推广已经成为紧迫的道德和社会问题。在市场经济发展迅猛的背景下，社会信任度总体呈下降的趋势，尤其对广义政府体系（公共服务职业群体、公务员、政策乃至制度）的信任度下降、基本道德价值观的缺失等成为让人困扰的负面变化。但需要看到的是，一方面，所有这些问题的核心是政府自身在公平公正、诚实守信方面存在问题，政府能力和道德问题已经成为社会信任问题的根本原因；另一方面，原本互不关联的志愿者的广泛行动悄然兴起，表明中国新社会性的产生。如果治理体系能够在保障个体权利、重新界定个人-群体-制度关系方面做出努力，给予新社会性成分相应的制度保障和支持，并以自身能力和道德提升为起点，便完全有可能充分应对前现代、现代与后现代的各种状况，使中国的个体、社会群体和国家在巨大的社会转型中开辟出中国道路。

其次，改革开放30多年来，中国社会经历了总体性的变迁，涉及方方面面的改革，其无所不在地影响着人们现代思维、计划和行动的界限。“个体必须部分地为自己提供规范或指导方针，通过自己的行动把他们引入自己的人生中。更有甚者，这种境况并不仅存在于西方，在那些陡然向西方生活方式敞开大门的国家也是如此。在前德意志民主共和国、波兰、俄国或中国，人们戏剧性地‘跃入现代性。”〔11〕一方面，在公共领域和大规模的科层组织中，人们越来越关注自我的同时，为了一些社会目的而和陌生人进行的交往也越来越少…慢慢失去协同行动的欲望。〔12〕另一方面，在日益疏离化的社会中，普通个体却因某种生存心态和生活风格群聚在一起，通过各种类型的组织，包括非政府组织，构建个人社会支持网络与社会的亲密合作关系，做出影响“自我认同本身的决策”，进而因“个体和集体的层面都已极端地改变了社会活动的存在性参量”，而构建“由反思而调动起来的秩序”。〔13〕一种使日常生活重新道德化的、自我实现的、非权威、去中心的“生活政治”。

在全面变革的社会中，个体通过加入非政府组织构建了关系网络，同时也被自己构建出来的关系网络影响和塑造，并通过这种塑造获得提升，进一步构造个体与他人、其他组织、及社会的互动。此时，个体与其所建构的关系统一于非政府组织的实践活动中：关系网络与个体惯习之间通过非政府组织自愿活动的“实践”为中介的“生成”或“建构”的动态行为过程，即个体的行为不断被关系网络塑造，形成一种行为模式。同一关系网络成员的行为模式不断趋于同一性、常态性，最终也塑造了群体的生活方式。例如，旨在环境保护的非政府组织，由来自不同职业、不同身份的、有着不同经历的环境爱好者构成，他们保护环境的共同目标及共同行动来源于他们对人类生存环境状况的全面认识、对自身及代际生存问题的直接关注和绿色生活方式的共同选择。

此时，人们在非政府组织框架中建构的关系网络对于社会治理而言是一种资源，它使社会组织生活形态的变迁成为可能，使原本单一的社会建设和社会管理主体呈现出多元性，使社会个体面临着生存心态和生活方式的新选择。这种资源在非政府组织的成长中得到开发，也需要加以维护：它需要型构每一个可能的治理者的、新的社会生活，需要行动者掌握全新的处理人际关系、族际关系和国际关系的技巧。当然，“现在的问题是，一方面在系统与制度内部嵌入了太多的人情的因素，另一方面系统和制度又漠视了民众自发联合的需要。因此，系统、制度与生活都必须做出改变。”〔14〕

其三，20世纪后期以来，网络技术发展推动了人类社会的变革，使人类社会生成基础性的网络结构，人们的社会生活乃至政治生活因这种网络结构的出现发生重大变化。其中最为重要的变化，便是政府作为最大的、传统的公共组织，可能因此获得额外的治理资源。

作为传统组织，政府不得不面对的矛盾是：组织的维系不得不依赖于群体的努力，但其拥有的某些资源又为了引导这些努力而慢慢流失。这种境况被西方学者称为“机构困境”（the Institutional Dilemma）。“因为一个机构耗费资源以管理资源，在这些机构林立上的能力和实际上的能力之间存在一条鸿沟，机构越庞大，产生的成本也越大。”〔15〕但基于网络技术平台的、各种具备信息收集、交流及沟通功能的社会化工具的广泛运用，自发群体的形成变得更容易，个体为群体行动做出贡献更容易。网络社会化工具从根本上改变了过去在规模、复杂水平和无人监督时努力程度所受到的限制。传统组织“管理资源本身占用资源，并且管理上的难题增长速度比机构规模更快”的困境，在基于网络的“开放参与架构”〔16〕（Architecture of Participation）中，不是增加管理层、增加监管，而是首先放弃全面控制的企图，改为提供根据，让那些潜在的群体自我同步和协调。此时，人际网络和社会网络结构是多种关系构成的、复合性的网络整体。“关系网络中的他人能够在另一种关系中发挥直接作用。如果信任构成网络联系的基础，那么成员就会发挥作用维持他们和其他成员的关系。当事人会选择去惩罚那些不值得信任的行为。”〔17〕

基于网络的“开放参与的架构”，使来自传统组织框架之外的能力大幅增加：人们分享、与他人互相合作的、采取集体行动的能力。在社会整体意义上，基于网络形成的具有松散结构的群体，可能出于非营利目的、不受管理层指挥而运行。而对于如政府这样的传统机构及组织框架而言，复合型网络中的新的群体架构及能力不仅仅没有占用政府组织的生存资源，反而获得了新的治理资源。这种资源，不同于组织生存发展中看得见的有形的物质资源，而是政府作为公共组织因对公共事务信息的把握与传递、对公共舆论的关注与回应、与多元治理主体的相互补充及其合作治理的理念与服务精神而获得认同、使社会良性运转的无形资源。

①伴随着中国社会转型的发生，社会领域的分化过程，曾在西方发达国家工业化过程中出现的、帕森斯说的那种社会分化，出现大量的具有相对自主性的社会小世界。三、结构化视角中的政务诚信建设

对“信任”概念的反思可以发现，信任研究的新理路、找到理解信任的合理视角，其目的在于解决当前中国社会政府和民众共同关注的问题——提升政务诚信，发现以提升政务诚信重聚政府信任资源的基本路径。2013年1月初，中国社科院发布的《中国社会心理蓝皮书》显示，中国社会总体信任跌破及格线，尤其突出的是，官民、警民等群体间不信任加深固化。审视社会总体信任与包括官民、警民群体间信任的政府信任关系，可以发现政务诚信不仅是合法性执政资源的重要内容，还是社会性、体制性资源的重要部分。因此，在政务诚信流失已威胁到民众对执政党和政府基本信任的状况下，厘析政务诚信的基本内涵、定位政府与民众之间基本信任重建的研究路径，聚焦我国经济社会发展重大转型时期政务诚信面临的严峻形势，探讨持续提升政务诚信及政府信任面临的现实问题和长远发展，探索通过政务诚信建设使政府信任资源得以维护利用、开发再生的途径具有重要的理论和现实意义。

关于政务诚信，已有成果大多集中于政务诚信重要性及程式化建设研究，包括从“社会资本”这一基本理解出发的研究。但由于抱持还原主义立场，很多研究未能坚持逻辑上的彻底性，甚至通过迻译西方新公共管理运动的做法进行方案设计，研究的地方性和微观化特征明显，策略性和碎片化的风格突出。使研究对于改善政府和公众之间的信任关系助益不大，对提升政务道德意义不大。反思政务诚信研究中的这一状况发生的原因，是“由于作为概念澄清的主要根源之一的理论框架的完善被人们所忽视，诸多的研究不过是重复众所周知的观点，并没有给信任关系的特殊性带来任何新的洞察”〔18〕。由此，在资源视角的信任理解基础上，对政务诚信概念本身应有更深入、更全面的理解，需要找到一种新的方法和路径，以冲破那些既有的学科壁垒，据此可以融会理解不同学科、不同视角、不同领域的诚信内涵，为政务诚信的建设找到新方案。

如果把信任，特别是公众对政府信任理解为政府组织所把握的资源，那么“政务诚信”则可以被结构化地看待为一种非实体的、构造性结构，涉及治理体系延存必需的规则和规则资源，是在各种权力行为中沉淀积累的、规范性的、固定的人与人之间关联的模式。准确地说，“政务诚信”指在公共权力运作和公共事务处理中，因不同主体彰显出向善、诚实和能力等而获得公众信任及合作的结构性存在（应然层面）。实然层面，它既包含价值维度，又需要凸显在治理体系构成和运作中的过程性和整体性特征，展现于特定的制度或行为规则，是时空定位中的互动。

如果说在权力行使过程中所需要的物质资源是配置性资源，而权力行使过程中的非物质资源是权威性资源，诚信则是权力行使过程中的结构性资源，它既是行政体系持续运作的行动中介，又是一种结果，在权力体系运作中，这种结构性资源不断被呈现的过程便外显为治理体系的道德化特征与程度。此时，政务诚信既是一种治理体系中的关系结构，又是一种治理交往实践。在某个具体的场域①、场景，行动者与治理体系之间因理念、态度与能力的不同相互调适而选择行为模式。此时，政务诚信既是使权力运作的根基和结果，也是整个治理体系能否得以顺利运作的媒介，它不能借助某种可视的图像或架构来理解。

从结构化视角理解政务诚信及建设的基本根据在于，诚信作为单向度的结构性道德性存在，其基本目标是获得公众对治理体系的信任，而作为结构的信任具有两个层面的含义：其一，它是人们相互交往过程中的一种行动机制，也是嵌入在社会系统和制度中的一种功能化的整合机制；其二，它经由社会制度的不同面向，显现了社会交往中人们之间的相互预期与认同的关系状况。因此，透过存在于人际间、社会关系中的复杂表象，全面的、动态和非技术性的“政务诚信”所代表也应该是一种关系性结构。在个体层面，它达到的效果是因治理体系中的行政主体因自身行为的道德性而使行政相对人的一种心理预期和态度；在治理体系的不同场域和场景，它是治理行为中合作得以生成和维系的非实体的结构，属于一种内隐性要素；在治理体系整体中，它是简化组织结构和权力行为过程复杂性而达致秩序的一种机制。而作为结构的诚信，既要应对技术的、市场的和各种不同的制约因素引发的不确定性，又要关注如权威力量分布、信息通道以及合法性等制约力量引发的不确定性。

对于政务诚信的结构化理解，有助于提出政务诚信建设的新思路：

其一，拒绝片面的、含糊的“政务”理解，将政务放在一个包含了多元治理主体的体系中理解，就主体而言，包括了元治理主体的政府（部门及行政人员），也涉及除元治理主体之外的，在“政社、政企、政事和政府”分开背景下的其他社会治理主体，如各种NGOs、半自主事业单位、不断生发的草根组织及具有影响力的意见领袖等等；就事务而言，既包括体制内各种权力行使过程，也包括介于体制内外之间的权力转化、下放和让渡后的运作，即广义的公共事务。

其二，政务之“务”凸显的是动态运作执行过程，而非静止的、单向度的结果与效度。因此，突破主客体二元静止对立的、结构化、过程性理解更适合于全面把握及建设政务诚信。因动态化、场域化的关系主义理解，政务诚信建设突破了原来的被限定于政府单方面行动的界限，不仅从“政”之主体多元性、“务”之所指多样性考虑，更是在多元主体和多样选择的价值、规则和资源等不同层面往复实践及其道德认知提升的二重性中得到建构，在“信”之所涵的多维度中得以呈现，而弥补了既有建设对策中还原主义、片面化和技术化策略等不足。

其三，在结构化视角中，诚信因“政务”限定具有了更加明确的目标指向，即政务诚信的提出及建设均是手段，其根本目的在于增进公众与政府之间的信任关系，更为长远的意图在于因政务诚信的建设，能够带动社会诚信水平的提升，因此，生态性地把握政务诚信、政府信任和社会诚信、社会信任的关系，并找到他们之间相互关联的路径，才是政务诚信研究的归旨所在。

其四，把握开放性的“政务诚信”含意，提供一种结构化视角，可以试图摒弃传统研究中相互对立的客观主义和结构主义的立场。因为，以纯粹的客观性原则把握政务诚信容易导致对相关行动者的忽视，使极具能动特性的政务诚信建设走上技术化路径；而以结构主义的主观原则理解诚信，则可能忽视现有体制中诚信生发的现实性因果逻辑及原则，既无法说明准确判断政务诚信水平的状况和建设的难度，又可能流于还原论的个人道德品质提升的片面。因此，以结构化视角理解政务诚信的根本目的在于摒弃二元对决、非此即彼的思维方式，避免基于主客二元立场发展仅侧重经验分析—逻辑推理的理路，超越方法论上的个人主义和整体主义，在各种关系中，尤其在各种互动的过程中理解与把握。如布迪厄所说，“概念的真正意涵来自于各种关系，只有在关系系统中，这些概念才获得了他们真正的意涵。”〔19〕

其五，最为重要的，由于“政务诚信”指在公共权力运作和公共事务处理中，因不同主体彰显出的向善、诚实和能力等而获得公众信任及合作的结构性存在，它意味着实体化的、在场的权力行使者、事务组织者们关系框架里可以转换的、可以集中体现的规则-资源体系，或某种场域内的虚拟秩序。借助这种规则-资源体系，权力行使者、事务组织者及他们行动的相关者们可以真正生成多元治理主体、多样政务活动中的关系模式，如消极配合、无奈协助或主动合作。作为资源-规则体系的政务诚信，一方面与“服务公众”、“诚实守信”等价值层面的追求联系在一起，另一方面，也涉及到对各种“权欲”、“物欲”和虚荣膨胀的不当行为的法律约束和道德约束。〔20〕因此，对这个规则-资源体系中的各种体制性和机制因素进行分析，在社会结构化互动关系中进行各种关系模式的构建其实就是在中国特色的治理体系中开发、再生的执政资源的过程，是在理念、政策、行政行为等不同层面、在往复演进中内生性地培育信任关系的过程。而结构化视角下的政务诚信理解并不是刻意的标新立异，而是要回到政务诚信研究的根本目的，即找到政府与公众之间信任资源得以再生的突破口，以期避免运动式的、口号化地进行政务诚信建设。也就是说，在资源而非资本的视角以及结构化的理解中，政务诚信是不同组织之间（政党、政府以及各种社会组织）的第一要素和中介力量，同时它又是被建构起来的，因为每一次权力行动的结构及个体以及随之而至的每一具体权力的行动方案，本身可以成为执政的资源。

结语

福山曾断言，社会资本就像车轮，容易朝向一个方向转，政府施政更容易使它消亡，而不是使它增加。从今以后，社会资本的保持和积累将成为关注的焦点。〔21〕但关键在于：由于浸淫着资本精神和经验意识，西方社会信任的代名词“社会资本”可能遭受消亡的命运。需要明确的是，每一个时代、每一个国家在信任问题上既有通识性的原理，更有其具体特征和阶段性内容。中国社会发展正处于一个极其特殊的背景中，那便是工业化、后工业化、全球化的交织共在，其社会构成及社会治理的影响因素极其复杂，不能照抄源于西方国家的、贯穿了经营、投资和回报理念的社会资本理论，也不能照搬这种理论指导下的建设方案。因此，改变这种社会资本理论对信任的理解，在结构和行动的关系中，将信任理解为不同行动者之间互动的关系性资源，并以此分析政府信任在多重资源结构和不同规则体系中的需求及关联，特别针对当前政府公信力下降导致的社会信任资源稀缺状况，对这堵亟待翻越的“信任墙”做出学理性解析，就显得十分必要。

摒弃运营、投资和回报的社会资本理念对政府信任的理解，以资源而非资本的理念，基于中国政府信任关系的特殊性，在充满了复杂性和不确定性的转型背景中思考作为社会资源的政府信任的再生，在多元社会治理共在的条件下思考政府信任与社会信任之间同构和异质，在既有信任资源的稀缺、新型资源的开发和总体性资源的再生中思考政府信任的模式变迁和机制创新，在社会领域分化的现实中思考政府信任的统合性策略，在社会结构非线性交叠的情况下思考动态的信任资源保护等等，是从根本上解决政府信任问题，提升政务诚信的可行路径。以社会资源而非社会资本为出发点，在政府组织与各类非政府组织的合作共治中，信任这种特殊资源的扩展和培育，在约束和基于准则的行动中，在内在流露出来的政务诚信建设中，在马克思设想的“国家的消亡”中，在具有高度自发社群能力的社会中得以构想、得到实现。

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