论我国社会保障服务的理念更新与体系构建

白维军　童星

摘要：社会保障服务是公共服务的重要内容。作为具有公共物品性质的一种社会服务，社会保障服务对实现城乡居民基本公共服务均等化和普惠型社会福利体制建设具有重要的实践意义。为了加快形成便捷、高效的社会保障服务体系，为国民提供优质的公共服务，需要从以下几个方面着力：更新社会保障服务理念，坚持经济保障与服务保障并重，政府主导与社会多元协同；以政府、市场、社会为服务主体，这三个主体“三位一体”，共同在提供社会保障服务中发挥重要作用；构建固定型、代理型、流动型服务模式，这三种模式“三管齐下”，最大限度地为城乡居民提供社会保障服务。

关键词：社会保障服务；服务理念；服务体系

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0077-05

社会保障服务是国家面向全体公民提供的、用于满足其基本社会保障需求的公共物品和公共事务的总称。作为具有公共物品性质的一种社会服务，社会保障服务对实现城乡居民基本公共服务均等化和普惠型社会福利体制建设具有重要的实践意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要紧紧围绕更好保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制。可见，完善社会保障服务不仅是社会建设领域的重点工作，也是基本公共服务的重要组成部分，同时社会保障服务自身还面临着由管理向治理的转型。但是，我国社会保障服务建设目前还存在着服务意识薄弱、服务主体单一、服务方式简单等问题，亟须强化服务意识，充分发挥国家、市场、社会的服务功能，因地制宜、因时制宜地采取固定型、代理型、流动型的服务方式，以加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高城乡居民对社会保障政策的可及性与可得性。

一、理念更新：经济保障与服务保障并重、

国家与社会多元协同作为国民生活的重要保障系统，社会保障制度建设需要在先进理念的指引下，随着经济社会的不断发展而同步提高。在社会保障治理方式上，要在强调管理的同时体现服务功能；在保障方式上，要坚持经济保障与服务保障并重，充分动员社会多方力量，采取多种方式，满足不同群体在不同阶段对社会保障的不同需求。

1.服务保障与经济保障并重

经过几十年的发展，我国社会保障形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基本保障，以慈善事业、员工福利、社会互助等为补充保障的制度框架，为全体国民提供全面的生活保障。①但是，一直以来，我国社会保障制度在保障方式上偏重于经济保障，主要关注以现金形式对国民进行损失补偿和生活维护，忽视了对社会保障服务的提供。社会保障相关决策部门和政策实践者们也认为，社会保障主要就是通过经济补偿和支持，使遭遇不幸者或低收入者摆脱生活困苦，体现国家对国民生存的保障。他们还认为，社会保障的经济保障形式简单明了，易于操作。基于此，我国在社会保障制度建设中存在重经济保障、轻服务保障的现实状况。

社会保障是运用经济手段、解决社会问题、实现政治目标的一项制度安排②，国家充足的财政投入和合理的财政分配政策给我国社会保障制度提供了强大的支持。社会保障服务同样需要国家财力和政策的大力支持。但是，重经济保障、轻服务保障的现实思维，导致我国在社会保障服务投入上存在很大的偏差。其一，社会保障服务投入严重不足且不均衡，成为影响社会保障服务公平性的重要因素。目前我国社会保障服务的财政投入比例远低于发达国家和一些新兴经济体，且使用结构不合理。由于社会保障投入的责任仍以地方财政为主，那些民生供需缺口较大、社会保障支出压力较大的欠发达地区往往因自身财政状况较差而难以顾及社会保障服务的投入，而国家把有限的社会保障服务投入大都投到了城市以及发达地区的民生项目上，导致农村和欠发达地区受益较少，影响了基本社会保障服务的公平性。其二，服务保障的财政投入相对于经济保障相差很远。具体来说，投在老年服务业上的财政支出明显少于养老金的发放数量，教育、医疗等基本公共服务均等化的进展也明显滞后于民生保障支出的增长速度。在社会保障服务投入不足的现实面前，社会保障服务往往有名无实。政府很少能够提供个性化的社会保障服务，缺乏针对特殊地区以及特殊人群的特殊的社会保障服务。在城市和农村、民族地区和非民族地区，提供有差别的、特殊的社会保障服务严重不足，残疾人、孤寡老人、流动农民工等特殊群体对社会保障的特殊需求往往也得不到必要的满足。社会保障服务不足，严重影响了国家社会保障政策对于目标群体的可及性与可得性。

随着社会经济的发展、人民生活水平的提高以及家庭日益小型化，单一的经济保障已无法满足社会成员多样化的民生需求，人们对社会保障服务提出了更多、更高的要求。面对社会经济高速发展下催生的社会保障服务多样化需求与服务严重不足的矛盾现状，将服务保障和经济保障放在同等重要的位置，显得尤为重要。

2.政府主导与社会多元协同

作为一项社会事业，社会保障服务需要通过社会化的手段，满足社会成员不同的民生需求，实现可持续发展。充分动员政府、市场、社会等多方力量参与社会保障服务的提供，强化各个主体的服务意识与服务功能，让各个主体在社会保障服务的资金筹集、服务提供等方面承担应有的责任，有助于社会保障服务的健康发展。

受传统“官本位”思想的影响，社会保障领域一直存在重管理、轻服务的弊端，政府往往通过自上而下的政策过程，对社会保障对象和事务进行严格管控。这种管理理念，降低了社会保障的服务意识和服务效率，背离了改革和发展的目的。因此，政府在提供社会保障服务时，应从以下几个方面实现理念更新：第一，树立“以人为本”的理念，强调政府的责任意识和服务意识，保证其所提供的每项社会保障服务都是从民众的现实需要出发，解决他们最迫切的民生问题。第二，坚持服务型政府理念，变社会保障管制为社会保障服务，全面履行政府的社会保障责任，将更多的公共资源应用到社会保障服务中来。第三，贯彻公共服务均等化原则，尽可能地让城乡居民、不同工作性质的职工都能享受最基本的、差别不大的社会保障服务。

社会各方力量应发挥其在服务提供中的优势和特长，积极参与社会保障服务建设，实现政府与社会在社会保障服务提供上的良性互动，通过社会保障服务方式的社会化与多样化满足民众的社会保障服务需求。

二、服务主体：政府、企业、第三部门“三位一体”

服务主体是社会保障服务的直接提供者。随着市场经济体制的逐步建立、公民民主意识的逐渐增强、信息技术革命以及全球化的迅猛发展，传统的政府主导型社会保障管理和供给模式与社会和公民的需求产生了尖锐矛盾。新形势下，社会保障服务需要由政府、企业、第三部门等主体共同提供。政府、企业、第三部门这三个主体“三位一体”，在提供社会保障服务中承担重要职责并发挥重要作用。

1.政府在提供社会保障服务中承担重要职责

社会保障服务具有的公共物品属性决定了政府介入社会保障服务提供的必要性和合理性。在社会保障服务的众多主体中，政府首当其冲，应成为社会保障服务的第一责任者。因为社会保障本来就是国家和社会依法建立的社会化国民生活保障系统，国家在社会保障系统中不仅是服务的提供者，也是服务政策的制定者、财政的支持者和法律的保障者，更是服务事务的管理者。这并不是说政府在社会保障服务提供中的边界越宽越好，政府提供社会保障服务也应把握一个“度”的问题。长期以来，我国社会保障制度建设和社会保障服务提供，过多依赖于政府，几乎成了政府的“独角戏”。一项社会保障政策，如果政府重视，就能很好地得到贯彻落实；如果政府不重视，则政策难出台，即使出台也往往流于形式，难以落到实处，政策效果不好。这也就是说，政府成了社会保障服务的唯一主体。政府在提供社会保障服务中承担过多的责任，意味着两个方面的问题。一方面，从政府的角度来讲，必然会增加政府的财政负担，在公共财政投入比例较小的情况下，社会保障服务的人力、物力都会受到影响，从而降低社会保障服务的水平；而且政府在提供社会保障服务中唱“独角戏”的结果，还会带来政府效率低下，无法顾及不同群体的多样化的保障服务需求。另一方面，对在市场经济体制下发展起来的市场和社会力量来说，这同样会导致其因制度环境和制度结构的限制而失去其本应该也可能参与的提供社会保障服务的机会和途径。

因此，为实现2020年建成“人人享有基本社会保障”的目标，要改变目前政府唱“独角戏”的状况，动员多方力量，由政府、市场、社会等主体共同提供社会保障服务，政府在其中承担无可替代的重要职责。从国外社会保障制度的实践来看，无论是德国模式、英国模式，还是智利模式，社会保障服务的主体都广泛涉及政府、企业、第三部门，只是他们各自的责任大小和边界不同。③

2.企业在提供社会保障服务中发挥重要作用

随着市场经济体制的基本形成，市场的主体要素——企业在社会中的作用也日益加强，成为社会保障服务供给的重要主体。由企业提供社会保障服务，可以减轻政府在此方面的压力。例如，企业通过工资的形式为职工提供超过其基本生活所需的经济收入，那么，职工就可以利用这部分剩余收入提高自己对社会保障服务的购买能力和消费能力，这无疑减缓了政府对社会保障投入的供款压力。因为如果企业不给职工提供超过其基本生活的工资收入，劳动者在出现养老、疾病等情况时往往要依靠政府和社会来渡过难关，从而消耗大量的公共资源。基于此，政府也希望企业能参与到为职工提供社会保障服务中来，从而提高政府的社会保障服务能力和质量。这种公共服务的市场化，打破了传统的公域与私域的界限，让更多的私人力量介入到社会保障服务的提供中。随着社会的发展，企业在人们经济生活中的作用越来越明显，其提供的资金保障也成为人们消费的主要来源。企业提供社会保障服务，不仅体现了企业的社会责任，也让企业获得了丰厚的回报，应该被社会所肯定并被政府所鼓励。

企业提供社会保障服务主要体现在两个方面：一是企业承担一定的社会保障服务供款责任，当前主要体现在社会保险费的缴纳上。根据现行社会保险制度的规定，企业在养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险中都负有比例不等的缴费责任，这在一定程度上减轻了职工的缴费压力，使得更多职工有条件参加到社会保险制度中。而且这种企业与职工个人共同缴费参加社会保险的做法，使职工在退休或遭遇伤病时能通过购买服务获得一定的社会保障服务。二是直接提供社会保障服务产品。社会保障服务的内容和形式是多种多样的，可以是无形的制度安排，也可以是有形的服务设施和活动，市场经济体制下的企业，会以需求为导向，以利益最大化为宗旨，通过深入的社会调研，努力开辟社会保障服务市场，提供人们最为迫切的社会保障服务产品，在企业实现盈利的同时也满足人们多样化的社会保障服务需求。

3.第三部门在提供社会保障服务中发挥关键作用

在我国的社会治理结构中，存在着一些既非第一部门（政府）、又非第二部门（企业）的组织，包括各种社会团体、基金会、民办非企业单位及未注册的“草根”组织，这些组织被笼统地称为第三部门。随着社会的发展和人们民主意识的增强，第三部门在现代社会治理和社会保障服务提供中起到了越来越关键的作用，在政府和市场同时“失灵”且无法有效提供某些社会保障服务时，以第三部门为主体的社会组织和机构及时拾遗补阙，充当了社会保障服务的又一重要主体。第三部门可以通过其独特的优势充分调动社会资源，在一定程度上解决政府受财力制约而无法有效提供社会保障服务的困局，减缓政府的社会保障财政压力。而且，第三部门参与到社会保障服务提供中，也可以满足人们多样性的社会保障服务需求。由“社会”形式的第三部门提供社会保障服务，这也是由社会保障的性质所决定的。以“社会”为主体提供形式多样的社会保障服务，已成为当前社会保障事业发展的主流趋势。因为社会保障在利益保护和根本属性上应是“社会”的，我国社会保障制度改革在社会保障的管理和服务组织上就应该以第三部门社会组织为主体来建构。④

但是，在我国，第三部门的发展受到政府的多方限制，存在定位不准、发展不规范等问题。要想让第三部门在提供社会保障服务中发挥关键作用，就要划清第三部门的社会保障责任，改变政府统一运营社会保障的现状，给第三部门以广阔的发展空间。同时，在管理中要建立健全非营利组织管理体系。理顺非营利组织管理体制就是要在法治原则下实现非营利组织的归口管理，打破垄断，鼓励竞争，实现管理的开放透明。⑤只有这样，第三部门才能在提供社会保障服务中发挥其应有的作用。以养老服务为例，对于高收入者，可以依靠市场机制，发展老年产业，由企业和营利机构来提供养老服务；对于低收入者，政府应承担经费上的全部责任，实行老年保障，其服务既可由政府直接提供，也可发动和组织志愿者服务，还可以以政府购买服务的方式由企业和营利机构或非营利的社会组织来提供；对于既非高收入、又非低收入的老人，则通过老年福利，由政府购买服务或提供政策优惠与支持，由非营利的社会组织提供服务。

三、服务模式：固定型、代理型、流动型“三管齐下”

社会保障服务是一项综合的政策执行工程，需要有科学的制度设计和多样化的实施方式，以满足不同群体的不同需求。由于我国幅员辽阔，人口众多，各地发展不平衡，人群之间差异极大，不同人群的需求差异明显，社会保障服务应当多样化。根据不同区域人员密集程度、交通便利程度的差异，可以构建固定型、代理型、流动型等不同的社会保障服务模式。这三种模式“三管齐下”，最大限度地为城乡居民提供社会保障服务。

1.固定型社会保障服务

为提高社会保障的服务水平和效率，针对大城市等人口密集地区交通便利、信息发达、人口集中的特点，政府可以设立综合办事大厅，将涉及社会保障服务的各个行政审批和办事部门集中在一起联合办公，为群众提供“一站式”的社会保障便民服务，形成固定型社会保障服务模式。目前各地建立的政务大厅或民生大厅就是其典型代表。这种“一站式”的固定型社会保障服务，是借鉴欧美发达国家的商业模式，以公民为导向，通过设置多种便于寻找的服务前台（实体的或虚拟的）和协调整合不同政府部门间的信息和服务，为民众提供全方位、一体化和个性化服务的组织形态。⑥“一站式”服务最早于1995年由苏州的新加坡工业园引进。1999年，浙江省金华市设立了第一个“一站式”行政服务机构，他们将相关部门的行政审批项目集中、联合，以“一条龙服务”的方式简化管理程序，获得了一致好评。2001年，国务院开展行政审批制度改革后，全国县市级地方政府纷纷成立“一站式”服务机构，采取部门间会审、窗口式办公、“一站式”服务等简化程序的行政审批方式。据不完全统计，全国县以上政府成立的“一站式”行政服务机构已有近2000家。⑦“一站式”固定型社会保障服务符合服务型政府建设理念，在电子政务大力发展的今天是一种理想的公共服务模式，它充分体现了政府“以人为本”的理念，凝聚了公民现实的民生需求，体现了政府的服务精神和管理理念的转变。这种由政府直接经办的服务模式，坚持“公开、公平、公正”的办事原则和“便民、为民、利民”的服务宗旨，体现了集中性、一次性和一体化，满足了公民便捷、高效、低廉地享受民生服务的要求，提升了政府的亲民形象，巩固了政权的合法性基础。它已逐渐成为城市和人口密集乡镇主要的社会保障服务形式。

2.代理型社会保障服务

公众对社会保障服务需求的大量增长以及政府单一主体制下对社会保障服务供给的力不从心，催生了代理型社会保障服务模式。与政府主导的“一站式”固定型社会保障服务不同，代理型社会保障服务是在政府法律法规的监管下，通过第三部门或私营企业，以政府购买服务或个人购买政府资助的形式，由市场或社会充当社会保障服务供给主体，为社会成员提供优质、高效的社会保障服务。代理型社会保障服务模式的优点是可以动员更多的社会力量参与到提供公共服务的过程中，减轻政府的财政和管理负担，提高公共服务的供给效率，丰富公共服务的供给途径。

代理型社会保障服务的表现形式是多样的。在农村，它表现为村干部发挥自己的优势代理村民去相关政府部门办理诸如缴纳养老保险费、领取低保金和低保待遇等民生项目；在城市，它表现为社区干部代理社区居民办理一些社会保障事项，提供部分服务。代理型社会保障服务最集中的表现形式就是社会保障服务的民营化或“外包”。这种服务形式是指将原来由政府承担的社会保障服务项目，以授权或承包的方式交给第三部门或私营企业，然后由政府完全购买或政府资助的形式为社会成员提供社会保障服务，以弥补政府主导社会保障服务供给能力的不足，提高工作效率，改善服务质量。这种代理型社会保障服务在发达国家相当普遍。例如，美国政府向经办医疗保险计划的蓝盾蓝十字组织支付相当于医疗保险基金2%—3%的管理费，英国政府向第三方组织支付的管理费等于政府年度支出的1%，法国社会保险经办机构与商业银行之间就基金托管收益和服务提供达成合作协议等。通过“外包”提高公共服务能力，可以在财力有限的情况下强化政府主导公共服务和社会管理的责任。1998年OECD报告显示，公共服务项目外包可以节省财政预算20%。⑧在我国，随着市场经济的完善和公民社会的成长，代理型社会保障服务也将发挥越来越大的作用。

3.流动型社会保障服务

在我国，城乡之间、不同地域之间在交通条件、人口分布、社会发达程度方面存在较大差距，因此，政府提供的公共服务也应该有所差别。对于那些人口稀疏、交通和信息不畅的农村偏远地区，尤其是边疆民族地区农村来说，由于其特殊的自然、人文、社会环境，上述固定型或代理型社会保障服务已不适用。这些偏远地区大都远离城市，交通不发达且生活环境差，公共服务的半径较大、难度较高，其居民所能享受到的社会保障服务往往维持在一个较低的水平。在民生需求日益旺盛的今天，这些经济贫困、交通和信息均不畅的偏远地区，对政府提供的社会保障服务有着更为强烈的需求。这些需求表现为在特殊的生活环境中对公共服务的流动性的特殊诉求，即要求政府通过对社会保障服务机构、服务内容、服务手段的流动性设计，将公共服务下沉、延伸到基层，提供流动的、主动的上门服务，而不是传统的等待式的政府行政。因此，在这些偏远地区，有必要采取流动型社会保障服务模式，以实现这些地区居民对社会保障政策的可及性与可得性。所谓流动型社会保障服务，指相关部门工作人员走出办公室，为民众提供上门服务，主动将关乎民生的社会保障服务送到基层，为经济欠发达、交通、信息不畅的农村偏远地区尤其是边疆民族地区农村居民提供便捷、高效、低成本的社会保障服务。提供流动型社会保障服务，既是公共服务均等化的要求，也是对社会保障管理体制的创新。这需要各地基层努力探索，从而保证服务型政府理念真正落到实处，提高农村社会保障事务的经办能力和服务水平。

总而言之，社会保障服务作为公共服务的一项重要内容，已成为我国改善民生和政府行政改革的重要手段和途径。面对我国社会保障服务长期以来让位于经济保障、起步较晚且发展滞后、重管理轻服务等现实问题，政府需要更新社会保障服务理念，根据不同地区和不同人群的特殊情况，构建固定型、代理型、流动型的社会保障服务体系，推动我国城乡社会保障制度健康发展。

注释

①郑功成：《社会保障学》，中国劳动社会保障出版社，2006年，第7页。②童星：《社会转型与社会保障》，中国劳动社会保障出版社，2007年，第5页。③柯亮：《社会保障服务主体探析》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2008年第1期。④吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社，2001年，第33—34页。⑤余敏江、梁莹：《政府利益·公共利益·公共管理》，《求索》2006年第1期。⑥刘红波：《一站式政府的概念解析与角色定位》，《电子政务》2012年第8期。⑦沈荣华、杨国栋：《论“一站式”服务方式与行政体制改革》，《中国行政管理》2006年第10期。⑧杨燕绥、闫俊：《中外社会保障公共服务管理模式变迁新解──厘清公共服务“私有化”、“回归”与“外包”》，《行政管理改革》2011年第6期。

责任编辑：海玉