西部地区政府经济合作治理的机制研究

罗若愚　张龙鹏

摘要：西部地区政府经济合作开始进入实质性阶段，初步形成了“政府搭台、企业唱戏”的合作形式，在产业项目、基础设施、空间开发、旅游资源等方面开展了西西合作、东西合作、西外合作，促进了西部地区的经济增长。然而，西部地区间的经济发展不平衡、地方政府竞争、地方领导合作动力不足、参与性不广泛、合作观念淡薄、合作组织松散等成为推进地方政府区域经济合作的制约性因素。西部地方政府需要在中央政府的协助下，建立完善的政府间合作的法律约束，建立西部地区地方政府合作治理机构以及政府引导下的多元主体参与的合作治理机制，从而推动政府间经济合作向纵深发展。

关键词：地方政府；区域经济合作；合作治理机制

中图分类号：D637文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0030-03

随着我国东部沿海地区经济社会的不断发展，地方政府间的区域经济合作正蓬勃发展，并日趋成熟，已形成珠三角、长三角以及京津冀三大地方政府区域合作格局。在西部大开发战略的推动下，我国西部地区开始步入经济发展的快车道，地方政府间的区域经济合作方兴未艾。我们希望对西部地区政府经济合作现状进行整体性的描述，分析其中存在的困境，进而提出相应的政策建议。

一、西部地区政府经济合作的现状

西部地理相邻、人文相近、利益相关，从而奠定了地方政府区域经济合作的基础。特别地，自中央政府实施西部大开发战略以来，已形成成渝地区、关中—天水地区、北部湾地区等11个重点经济区。在中央政府的推动下，经济区内部及经济区之间的政府合作日益密切。目前西部地方政府间经济合作主要处于交流互访、合作论坛阶段，并向行政协议、区域联合会逐步迈进。

1.交流互访与合作论坛

当地方政府间产生区域经济合作的诉求时，交流互访成为第一阶段的合作形式，是西部地区获得项目投资的重要渠道。同时，交流互访能增进政府间的沟通与信任，为日后具有常规性的合作论坛奠定基础。西部地区目前拥有的大型合作论坛主要有：中国东西部合作与投资贸易洽谈会、中国西部国际博览会、中国——东盟博览会以及中国——亚欧博览会。这些合作论坛成为西西合作、东西合作、西外合作的重要载体，促进了西部地区经济的发展。

2.行政协议

倘若政府间的交流进入实质性阶段，就会签订行政协议，以保证区域经济合作的顺利推进，为政府间平等合作的实现提供法律保障机制。西部地区政府经济合作中签署的部分行政协议主要集中在产业项目合作、基础设施合作、空间开发合作、旅游资源合作等方面。相对于珠三角、长三角、环渤海地区，西部地方政府签署的行政协议数量仍比较少。

3.区域联合会

区域联合会是政府间合作交流进一步深化的产物，形式趋于稳定。区域联合会制定关于区域经济发展的整体性方案，解决合作中需要协调的重大问题，同时能够进一步协商行政协议履行中出现的问题，并监督行政协议的实施。在珠三角、长三角、环渤海、东北地区已经拥有具有全局性的联合会（泛珠三角区域合作行政首长联席会议、长江三角洲城市经济协调会、环渤海区域合作市长联席会、东北四省区合作行政首长联席会）时，西部地区还未出现类似的区域联合会，仅有局部性的联合会（如西南地区经济协调会、重庆经济协作区市长联席会议、宁蒙陕甘毗邻地区联席会议）。

二、西部地区政府经济合作的困境

西部地区政府经济合作初步形成了“政府搭台、企业唱戏”的合作路径，从而促进了西部经济的发展。在产业项目合作、基础设施合作、空间开发合作、旅游资源合作等方面形成了西西合作、东西合作、西外合作的区域经济合作格局。为深化西部地区政府经济合作，我们需要进一步研究区域经济合作中存在的困境，研究西部地方政府间经济合作的制约因素。

1.“初始条件”因素的制约

合作一开始的条件（如地位、合作动力、初始信任水平）就会影响合作治理的产出。成员间发展的不平衡会成为区域经济合作的最大威胁因素，主要体现在三个方面：一是发展不平衡意味着不同的利益诉求，带来合作利益与成本分配的不平衡，二是发展不平衡意味着区域法制、市场环境的差异，增加法律、政策协调的成本，三是发展不平衡意味着合作过程可能会被强势一方所掌控，影响弱势方的合作积极性。有研究显示西部内部经济增长差异在1978—2000年变化幅度不大，但2000年以后，西部区域经济出现了较大的差异性，且差异程度不断扩大。这可能会导致西部地方政府间“合作博弈”的破产，不利于区域经济合作的深化。

2.“领导推动”因素的制约

合作是“正和游戏”，地方政府通过合作能够产生更多的收益，因此地方官员有动力推动政府间的经济合作。然而，在行政区划和基于经济增长的相对政绩考核制约束下，地方官员为保护本地市场，必然通过行政手段干预生产要素的跨区域流动，导致市场分割，造成“行政区经济”与“经济区经济”的矛盾与冲突。因此，地方官员也有不合作的动力。基于合作与竞争各自所具有的优势，地方官员采取了选择性的合作策略。即地方官员有动力推动政府间在基础设施建设、空间开发、自然资源开发等不涉及生产要素流动的领域展开经济合作，实现共赢，在流动性生产要素的经济合作方面，地方官员则更多地采取竞争策略。西部地方政府间的过度竞争会降低产业转移的绩效，并会拉大地区间的经济差异，结果进一步恶化西部地区间的发展不平衡和信任水平，不利于区域经济合作的深化。

3.“制度设计”因素的制约

地方政府区域经济合作的顺利推进需要制度加以保障。制度设计中一个很重要的问题就是参与性问题。西部已经初步形成了“政府搭台、企业唱戏”的经济合作路径。但在地方官员任期的限制下，可能会出现前任签订的合作协议并没有得到后任的继续实施，导致重复博弈形成的失败。目前我国还没有关于地方政府区域合作治理的相关立法，因此地方政府间签署的合作协议缺乏相关法律制度的支持，协议执行监督体系不完善，最终导致地方政府间合作协议执行力度不强，尤其是市场机制发育不完善的西部地区，这种情况更为突出。

4.“合作过程”因素的制约

在合作过程中，合作观念淡薄和合作组织松散是制约西部地区政府经济合作的两个重要因素。首先，与东部沿海地区相比，西部地区的公有制经济强、非公有制经济弱的特点非常突出。2011年，东部国有企业工业总产值占民营企业工业总产值比重的均值为0.34，而该比值在西部达到了2.59。数据表明，西部地区的市场经济体制有待完善，地方政府计划经济思维更为强烈。这样的经济特点必然诱使西部地方政府通过行政手段干预市场经济，削弱了地方政府区域经济合作的意识。

三、建立西部地区政府经济合作的治理机制

西部地区政府经济合作在初始水平、领导推动、制度设计以及合作过程等四个维度均存在自身难以逾越的困境，这就需要一套有效的合作治理机制以突破存在的制约性因素。

1.建立完善的西部地方政府合作中的法律约束

区域政府间合作主要采用的是合作各方通过会议达成的协议以及通过的共同遵守的规定，但是协议和规定缺乏权威性和强制性，导致地方政府在执行中的道德风险和机会主义行为，损害区域合作的稳定性和持续性。建议，一方面，国家建立健全区域政府间合作治理相关法律来规范区域政府间的合作关系，并且出台相关的法规，针对区域政府间合作治理过程中遇到的问题加以具体规定，明晰各自责任以及利益共享等问题。另一方面，国家可以授权区域合作委员会制定合作治理的相关协议，并且经地方人大审议，最终具有法律效力。

2.建立西部地区政府经济合作机构

建立科学高效的组织机构是西部地区政府经济合作治理有效开展的基础和前提。地方政府间合作组织机构应该包括以下部门：中央政府、西部区域合作委员会、秘书处、区域行政立法委员会、区域经济发展委员会、区域合作治理委员会、区域合作监督委员会、区域合作发展基金会等。西部地方政府合作中必须有中央政府的参与和指导，因为西部各地区政府都处于强势状态，互不相让，中央政府的地位和权威能平衡各个强势政府的力量，这样更有利于西部地方政府间的合作治理；另外中央参与管理西部地方政府间合作治理能鼓舞其士气，调动地方政府间合作治理的积极性。区域合作管理委员会职责是共同讨论和解决区域内发生的重大问题，拟定区域合作治理战略规划、审议和决定关于区域合作治理中的重大事件以及策划地方政府间合作治理的大型会议相关事宜等。秘书处是辅助区域合作管理委员会处理日常事务，跟进和落实项目进展等，收集区域合作管理委员会下属委员会等的意见，并及时准确地反映给区域公共管理委员会。区域行政立法委员会主要是负责制定西部区域合作治理的相关行政法规，具有法律的约束效力，来激励和约束参与合作治理地方政府的行为，促进区域经济稳定发展。区域经济发展委员会主要负责为西部地方政府间提供合作项目，根据区域合作管理委员会来制定促进区域经济发展的具体方案，不断促进西部区域经济发展。区域合作治理委员会职责是处理区域内地方政府合作治理出现的矛盾冲突等问题，保持地方政府间合作治理关系的和谐。区域合作监督委员会的主要职责是监督地方政府间合作治理的行为、合作项目的落实情况以及产生的效果等，确保地方政府间合作治理落实到位。区域合作发展基金会主要职责是为本区域地方政府合作治理筹集资金并且用来支持本区域地方政府间的合作治理。

3.建立政府引导下的多元主体参与合作治理机制

首先是政府的角色定位应该是“调控和服务主体”。政府在区域经济合作中起着支撑和引导的作用，承担着为区域经济发展提供良好的内外环境的责任。通过引导和协调各主体的行为，有效发挥政府的服务职能。其次，政府与企业之间的关系应该是“规划引导”。现实中西部区域经济发展很大程度上依然是“政府主导—产业规划—企业响应”的模式。为了充分发挥微观主体企业的自主发展能力，政府在经济发展规划中要以企业为核心，包括园区规划，为工业发展提供空间载体；产业规划、企业规划以及产品链规划，为企业发展提供目标和支持。通过这些规划，引导企业通过合理分工与合作充分利用区域内资源，实现经济发展中的合作。再次，政府与第三部门之间的关系应该是“协同合作”。第三部门关注的重点多集中于环境保护及弱势群体利益的保障，这一目标与企业的利润最大化目标间必然存在着矛盾和冲突。特别是西部地区，由于东部产业升级淘汰的“三高”产业主要转移到中西部地区，企业间、地方政府与企业、非营利组织、本地居民之间必然产生极大的冲突。这时，政府的管理模式就应该从以威权为中心的管控型管理方式向不同主体间的协同合作治理转变。企业、政府、第三部门以及居民，在区域公共问题上都应该成为管理主体，各种利益关系人更应趋向共同参与制定与执行公共政策，通过交换资源、共享知识、谈判目标、互相博弈、理性选择来构建共同愿景和战略目标，实现“经济发展—环境友好—社会和谐”的发展目标。

参考文献

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责任编辑：汪洋伊人中州学刊2014年第5期如何正确理解和把握“党的建设科学化”内涵2014年5月中 州 学 刊May，2014