推动人民代表大会制度与时俱进

田洪俊++宋薇薇

党的十八大和十八届三中全会对加强社会主义民主政治制度建设、推动人民代表大会制度与时俱进作出重大战略部署。围绕新目标和新要求，我们对北京市人大常委会近些年来的做法作了简要梳理，对十八大和十八届三中全会提出的改革举措在地方人大的落实进行了思考。

一、坚持和完善人民代表大会制度，依法有效履行职能

近些年来，特别是北京市十三届人大以来，常委会对人民代表大会制度的认识逐步深化，对改进人大工作起到了重要理论支撑作用。2009年，协助市委召开第三次人大工作会议，市委转发了市人大常委会党组关于做好当前人大工作的若干意见，提出对人大制度应有敬畏之心，强调要分清人大制度、权力机关、工作机关的区别与联系。2013年，市十四届人大一次会议，杜德印主任在总结五年工作经验时说：人民代表大会制度是个好制度，对于这个制度要好好用，人大代表和人大工作者要好好干。好制度，就要有制度自信，好好坚持；好制度，就要在实践上提高运用制度的能力；好制度，就要好好干，干好人大工作，就是对人大制度的最好坚持。2013年，通过深入开展群众路线教育实践活动，进一步弄清了新形势下党和人民群众关系的新变化及贯彻落实党的群众路线的新要求、贯彻党的群众路线与坚持和完善人民代表大会制度的关系、在人大工作中如何贯彻党的群众路线等问题，更加深刻认识到人民代表大会制度是体现中国社会主义国家性质、保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。在人大工作的同志必须更加自觉地树立正确的权力观，不争部门和自己的地位、维护人民代表大会制度的地位，不争部门和自己的权力、维护人民当家作主的权利，不争部门和自己的利益、维护国家和人民群众的利益；要坚持群众立场、群众观点、群众标准，更好地将党性与人民性有机统一起来；要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一贯穿到人大及其常委会履行各项职能、开展各项工作当中。基于这些认识，市人大常委会进行了积极的探索与实践。

在提高人民代表大会会议质量方面，我们认为开好人民代表大会会议是坚持和完善人民代表大会制度的首要工作，也是常委会的重要职责。2013年，北京市人大常委会研究室进行了课题调研，提出“提高一个认识，做实三项职权，完善八项机制”的建议。即对支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的认识，落实人代会立法权、预算审查权、决定权，完善会前活动、会中审议、会议公开、会议保障等机制。常委会召开主任专题会议认真研究，向市委请示，在这次人代会进行改进。一是落实人民代表大会的立法权。将涉及首都发展重大问题、人民群众普遍关注的重点问题和坚持完善人民代表大会制度问题的地方性法规提请市人民代表大会会议审议。这次将代表法实施办法，代表建议、批评和意见办理条例，大气污染防治条例三部法规草案提请即将召开的人代会审议，把人民的利益诉求在人民代表大会制度框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。二是加强和改进预算初审工作。为了服务和保障代表大会更好地履行审查和批准预算职权，首次安排所有专门委员会参与预算初审，审查对口政府部门的预算编制情况，提出书面审查意见；首次组建由56 名代表参加的财经代表小组，参与预算方案初审，提前表达人民群众的意愿；首次采用专题审议的形式，对市政市容委的部门预算以及“城市环境综合整治专项资金”进行审议。这些做法发挥了初审审议问题更加深入、意见吸收更加广泛的优势。初审报告经主任会议讨论后报送市委、政府，市委高度重视，政府积极反馈和吸收采纳，调整资金12亿元，为大会审查批准预算作了比较充分的准备。三是改进代表会前视察活动。视察专题根据代表意愿确定；视察方式由过去分组规模大、视察难深入的“大拨轰”，改为小型分散、灵活机动的“专精深”，并取消了事先踩点和层层陪同；组织方式由过去常委会一个工作机构牵头组织视察活动，改为各工作机构全面参与、分头细化服务保障工作。在一个月的时间里，600多人次代表，分成69个小组，围绕城市建设与管理、民生保障与公共服务、政府职能转变等46个视察专题，深入基层，了解实情，充分听取人民群众的意见建议，市政府召开专题座谈会当面与代表交流沟通。其他一些改进措施将在大会上落实。

在立法工作方面，一是完善立法工作格局，加强对立法工作的组织协调。2009年，常委会与市政府共同召开立法工作座谈会，针对立法工作中存在的部门作用强、整体统筹弱，法规起草与审议相脱节的问题，确定了新的立法工作格局，即：坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强市人大常委会和市政府相互之间及内部各部门之间统筹协调。二是以法治思维和法治方式改进立法工作，进一步明确立法工作价值取向。2013年，常委会与市政府共同召开五年立法规划研讨会，针对立法实践中存在的重行政管理、轻公众参与，部门利益法制化等倾向，明确提出要以法治思维和法制方式改进立法工作，立法要体现人民的共同意志和根本利益，要将保障公民合法权利，规范国家权力运行，维护社会公平正义，促进首都科学发展的立法价值取向贯穿到立法的选项、论证、起草和审议各个环节。三是坚持针对问题立法、立法解决问题，促进立法、执法、司法、守法有机衔接。将立法工作与法律实施作为一个整体来考虑，真正做到立法要管用、有法要真用。扭转“守法者办事难、成本高，违法者无人管、收益大”的局面，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。四是着力加强公共领域立法，努力破解制约首都发展的难题。通过立法规范各方法律主体在公共领域事务管理中的权利和义务，构建政府、社会和公民共同参与的公共治理机制。五是完善立法工作机制，推进科学立法民主立法。建立了法规预案研究、立项论证、立法后评估等工作机制，实行“二审三通过”的审议程序，着力提高立法工作的科学化和民主化水平。

在监督工作方面，突出监督工作重点，加强对国家权力运行和公共资源配置的监督。一是加强预算监督，着重解决“有钱花不好”的问题。2008年，常委会确定了“一个目标，三个结合”的预算监督工作思路，即：以建立科学民主依法的财政预算管理制度、确保财政资金规范运行和有效使用为目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来；把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来；把解决问题与促进制度建设结合起来。按照这个思路，常委会以预算绩效监督为切入点，持续不断地推动和支持市政府深化财政体制改革，加强预算管理工作。目前已迈出了五步。第一步，支持督促市政府审计部门和财政部门开展绩效审计和绩效管理。第二步，推动市政府建立预算绩效管理制度。第三步，推动市政府预算、决算和“三公”经费公开。第四步，推动市政府加强对大额专项资金的管理，开展了专题询问。第五步，推进对全口径预算的审查监督。二是加强对司法工作的监督，着重解决“维护社会公平正义”问题。2008年作出关于加强诉讼监督工作的决议以来，连续听取和审议“两院”的专项工作报告，着眼于发挥中国特色社会主义司法制度内在优势，以推动市人民检察院依法履行诉讼监督职能为突破点，加强对司法工作监督。三是加强执法检查，着重解决“有法不执行”的问题。改进执法检查方式，逐条细抠、依法细查，实事求是、旗帜鲜明，分析问题、对症下药，加强问责、严格整改。

在代表工作方面，一是完善代表工作格局，保证代表执行职务与人大及其常委会行使职权密切衔接。将代表工作从部门工作提升为常委会的整体性、基础性工作，建立了由常委会统一负责，常委会代表联络部门综合协调，人大专门委员会和常委会工作机构加强与相关领域代表的联系，各区县人大常委会充分发挥基础作用，各街道、乡镇人大代表工作机构密切协同的代表工作格局。完善常委会主任、副主任接待代表，常委会组成人员联系代表，专门委员会固定联系代表等制度，规范闭会期间代表活动。二是畅通民意表达渠道，保持代表与人民群众的密切联系。组建区域性代表小组和专业代表小组，建立市区两级代表联系网络，加强两级代表之间的沟通，密切市人大代表与原选举单位的联系。在修订的代表法实施办法中增加了一章，专门就代表联系选区和人民群众问题作了制度安排。三是改进代表议案、建议办理工作。发挥常委会主导作用，加强统筹协调，推动人民群众关心的重要问题的解决。修订代表建议批评意见办理条例，以“坚持建议功能、完善办理方式、规范办理程序、提高办理实效”为立法指导思想，在明确代表建议的性质和功能的基础上，规范了代表建议办理和督办程序。

二、坚持改革创新，推动人民代表大会制度与时俱进

十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，对推进民主政治建设作出重要部署，我们要抓住机遇、有所作为、发挥作用、彰显地位。结合北京市人大及其常委会的实际，就落实三中全会决定要求，从地方人大层面谈几点思考。

（一）推进人大制度理论和实践创新

决定指出，要“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”，这为我们指明了人大研究工作重点。一是要加强制度研究，进一步提高对人民代表大会制度的认识。要进一步加强对党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的研究，建立科学的、有机的、衔接的、贯通的权力运行制度、机制和程序；加强对支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力与推动人民代表大会制度与时俱进有机统一的研究，进一步发挥人民代表大会制度优势；加强人民代表大会制度、宪法和法律在国家治理体系和治理能力中地位和作用的研究，更加自觉做好新时期人大工作。二是加强工作研究，更好地发挥人大及其常委会的职能作用。积极开展调研，完善工作方式，依法有效履行职能，做“该做、能做、有用、有效”的事。加强提高人民代表大会会议质量、保障宪法和法律在本行政区域的有效实施、改进立法工作、增强监督实效、加强代表工作等方面的研究，推进人大工作实践创新。三是加强议题研究，进一步提高常委会议题的审议质量。把调查研究作为开展实际工作的基础环节和必经程序，围绕立法、监督等各项议题，提前进行调研，确保重要议题的审议工作都建立在深入调研的基础上。2014年将以协助市委召开第四次人大工作会议、召开纪念全国人民代表大会60周年座谈会为契机，进一步总结经验，深化认识，推动实践。

（二）开好人民代表大会会议

开好人民代表大会会议，保证大会依法充分有效行使职权、发挥职能作用，是坚持和完善人民代表大会制度的首要任务。这就要求，一是正确认识人民代表大会会议程序和实质、形式与实效的关系。实际上，程序是为行使职权服务的，人民代表大会会议是集思广益、共商国是的重要舞台，只有将程序与实体、形式与内容有机统一起来，才能真正将党的主张和人民意愿整合统一成为国家意志，使之具有法律效力。二是正确处理人大常委会和人民代表大会行使职权的关系。地方组织法规定，地方人民代表大会是地方国家权力机关，人大常委会作为代表大会闭会期间的常设机关，主要职能是落实大会决议决定，要向大会负责，向大会报告工作，接受大会监督。因此，不能本末倒置。三是正确认识和处理人民代表大会会议的工作动员部署功能与重大事项审查决定功能的关系。作为人民民主的实现形式，人民代表大会会议自然有动员宣传和工作部署功能，但其更为根本的功能则是代表人民讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，并监督其他国家机关落实大会决议决定。因此，必须分清主次，不能喧宾夺主。四是以改革创新的精神，筹备好、召开好人民代表大会会议，落实好大会通过的各项决议决定。必须以保障人民当家作主权力为核心，保证代表大会依法充分有效行使职权，切实提高会议质量和效力。只有这样，才能把人民代表大会制度的优越性体现出来，一步一步推动人民代表大会制度与时俱进。

（三）加强立法工作

决定指出，要“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，下一步要围绕发挥立法的引领和推动作用，加强和改进立法工作。一是运用法治思维和法治方式创新立法工作。转变立法工作的行政思维和行政方式，更好地避免和减少部门利益法制化，提高立法质量，真正做到立法管用、有法真用。二是加强公共领域立法。通过规范政府、公民、法人的权利义务关系，将立法与执法、司法、守法统筹衔接起来，逐步破解政府选择性执法、公民选择性守法的困局。三是扩大人大代表和人民群众对立法的参与。人代会立法制度化、常态化，对于涉及坚持和完善人民代表大会制度的问题、关系首都重大发展的问题、人民群众普遍关注的重点问题方面的立法，要提请人代会审议。研究建立有效的立法意见征询机制、民意采纳反馈机制，进一步扩大立法的民主参与。四是完善立法工作机制。完善法规立项论证、预案研究、立法后评估、立法听证等机制。

（四）加强监督工作

决定指出，“健全‘一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。下一步要继续加强对国家权力运行和公共资源配置的监督，推动形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。一是转变监督工作理念。由支持保障政府抓经济增长速度这个中心，转变为服务经济发展方式转变和城市发展模式转型的大局，推动政府转变职能，依法行政。二是将加大监督工作力度和提高工作质量与实效有机统一起来。不能离开监督力度，空谈工作质量和实效；也不能离开工作质量和实效，空谈监督力度。在运用好听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查等监督形式的基础上，探索询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等形式，使监督工作既有深度也有力度，既有质量更有实效。三是加强和改进执法检查工作。增加执法检查的数量，探索改进执法检查工作的新机制，推动“一府两院”改进工作，保障法律法规得到有效执行。四是加强对计划和预算的监督。加强对政府全口径预算决算审查和监督，使预算的使用方向与首都城市的性质和功能相配套，与政府的职能相配套，提高资金的使用绩效，并着力加强对国有资产监督职能。完善各级人大常委会的预算工作机构。五是加强对司法工作监督。运用多种监督形式，选择司法工作中的突出问题，加大监督力度，推进司法公正，维护公平正义。六是加大对政府行政审批事项的监督。推动政府深化行政审批制度改革，简政放权，创造良好环境。

（五）探索讨论和决定重大事项

决定指出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。 2006年，北京市人大常委会曾起草了《讨论和决定地方性重大事项的办法》，一审后因故搁置。下一步要探索完善人大讨论、决定重大事项的具体制度和机制，更好地保障人民通过人民代表大会行使国家权力。特别是要做实人民代表大会的重大事项决定权，改进人民代表大会决议的内容和方式，增强决议决定的约束性，加大监督落实力度。

（六）加强和改进代表工作

决定指出，要“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。 下一步要认真贯彻代表法和实施办法、代表建议批评和意见办理条例，充分发挥代表主体作用。一是加强各级代表之间的联系。探索建立四级人大代表联系机制、代表反映意见的处理机制。二是加强对间接选举代表与人民群众的联系。加强代表按领域对口联系人民群众等问题的研究，并制定相关的办法。三是组织好代表联组和小组活动。积极开展调研、视察等活动，及时了解和反映民意。四是改进代表视察工作。可分专题进行组织，并适当延长视察时间，让代表充分表达意见、建议。五是推动代表向选举单位和选民述职。还要推进代表信息公开，加强代表与群众的联系。

（作者分别系北京市人大常委会研究室副主任，北京市人大常委会研究室调研处副处长）