城镇化建设中的农村环保问题及其法律规制

2014-07-09 12:35余建川
理论观察 2014年11期
关键词:公众参与法律规制城镇化

[摘 要]在环境面前,人人都有享受良好生态环境和开发利用自然资源的权利。随着经济社会的发展,农民对环境的关注度有很大的提升。城镇化建设中,农村主要存在污染严重、生态破坏、农民环保意识不强,环保信息不充分等问题。究其原因,主要是城乡“二元”制的发展结构、环保法律滞后、农村环保法律管理机制失衡以及执法、司法的不完善。因此,要健全农村环保法律体系、完善监督机制,加强环境执法、完善政府主导的公众参与机制。

[关键词]城镇化;农民环境权利;法律规制;公众参与

[中图分类号]F323.22 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234(2014)11 — 0097 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 30

[作者简介]余建川(1994—),男,四川乐山人。学生,研究方向:环境法。

2012年党的十八大报告提出,“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”然而,受我国社会经济“二元”结构的影响,我国的环保问题也呈现出城市和农村的二元分化格局。在城市,政府能够掌握充分的信息,并主动积极地在事前、事中、事后对环境问题进行比较圆满的预防、解决和救济。但是在农村,环保问题形势却不容乐观,据国家环保总局统计,中国农村还有3亿多人喝不上干净的水,1.5亿亩耕地遭到污染,每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放,农村环保设施几乎为零等。于此,笔者参与了华中师范大学法学院暑期社会实践队,在湖北省荆州市秦市乡采取实地勘探、问卷调查、走访等方法展开了调研,对该地区城镇化进程中出现的诸多环境问题进行了调查,剖析了其中的原因,并提出了相应的对策,希望为相关职能部门提供决策依据,为环境保护研究提供经验参考。

一、 秦市乡环境概述

秦市乡地处江陵县东南边陲,东与监利毗邻,南与石首市相连,全乡版图面积55.75平方公里,耕地面积3.3万亩,辖20个行政村、161个村民小组。秦市乡始终把发展作为第一要务,坚持以经济建设为中心,截至2004年,其工业总产值达2.4亿元,农业水产品产量达2800吨,投入基础设施建设资金630万元。

我们在看到其经济发展的同时,对环境状况也进行了深入的调查。在本次问卷调研中,共发放1800份问卷,收回有效问卷1722份(秦市乡972份,随机调查750份),有效回收率达96%。其中被调查者18岁以下的占12.1%,18到25岁的占14.2%,26到35岁的占17.5%,36到45岁的占19.1%,46到59岁的占20.8%,60岁以上比例则达16.3%;文化程度方面,识字不多或基本不识字的占16.6%(经过一定的解释能够理解),小学的占16.1%,初中的占40.1%,高中的占17.3%,大专的占5.3%,本科及以上的占4.6%。调查结果显示,在秦市乡经济发展的同时,当地居民对居住的农村环境不满意的占32.8%,一点也不满意的占8.8%,基本满意的占46.5%,满意的只有11.8%。可见当地经济发展的同时,一定程度上是以牺牲环境为代价的。以环境为代价发展经济,然后以更大的资金投入反过来治理环境,投入大,见效慢,最终既制约了经济发展,也损害了生态环境。秦市乡虽然经济实现了发展,却由于环境的破坏,青壮年劳动力外流,无奈陷入发展困境。更重要的是,当地居民对生态环境的发展趋势亦愈发悲观,45.4%的人认为发展趋势是由好变坏,认为一直不好的占14.7%,而认为由坏变好的只占24.7%,认为一直较好的占15.3%,这样的悲观情绪长此以往,只会进一步加剧恶性循环,青壮年劳动力外流会更严重,资本撤出,财政收入减少,基础建设、养老、教育跟不上,经济衰退。可见,对当地环境的综合治理已經十分必要。

二、 农村环保问题现状

(一)污染现状

据调查,36.9%的人认为水受到了污染。水污染是指“水体因某种物质的介入而导致物理、化学、生物或者放射性等方面特性的污水改变,从而影响水的有效利用,危害人体健康或者破坏生态环境,造成水质恶化的现象。”农村的水污染主要由生活污水、农业化肥和农药流失、农业养殖、农村工业废水等构成。

20.4%的被访者认为空气受到污染。其中,生活垃圾、畜禽粪便、脏水沟的臭味是很重要的一部分。此外,包括部分乡镇企业的废气排放,汽车尾气排放垃圾焚烧和秸秆焚烧造成的污染等。

20.9%的被访者认为有固体废弃物的污染。其中,主要包括农业废物如农用薄膜和农作物秸秆、禽畜粪便、乡镇企业产生的固体废物以及厨余、废纸、果皮等生活垃圾。这些固体废弃物不仅占用土地,损伤地表,污染土壤、水体、大气,影响农作物及产品的质量,滋生传染病,危害健康。

除此之外,7.6%的人认为土壤被污染,土壤的重金属污染、有机污染、放射性污染构成了污染的主要类型。

(二)农民环保意识现状

89.5%的被调查者对环境关心,不关心的占10.5%,总体上农民对环境的关注度有很大的提升。在问及被调查者是否愿意参与处理所在区域内一些环境事务时,36.4%的被调查者非常乐意,无所谓的占49.4%,不愿意的占14.2%;而在环境事务的参与频率上,仅有8.5%的被调查者经常参与,38.9%的被调查者偶尔参与,而52.6%的被调查者从未参与过。结合访谈,我们发现:受教育程度越高,则环境事务参与度越高,他们对周边环境的认识也更深刻。因为许多基本满足温饱的农民维持生计、医疗和教育负担十分沉重,加上自身文化素质较低,他们对环境的态度自然无所谓,只要不危及其生命健康或财产安全;而具有较高文化水平的农民、干部、教师以及学生对良好的环境需求更强烈,他们认识到当地环境问题的严重性,愿意也实际上参与过一些环境事务,比如检举、控告,参与听证会、论证会,通过大众传媒了解信息和批评建议,通过人大反映意见,或者如座谈会等。

(三)环保信息公开现状

在分析农村环境信息公开的问题时,42.9%认为没有人公布,25.8%认为不知道去哪里看,16.5%认为太专业,看不太明白,13.2%认为和农村生产活动关系小,1.7%为其他。而当问及谁告诉被调查者有关环境状况的信息最合适时,36.8%的被调查者认为乡镇政府最合适,认为村委会最合适的占41.2%,认为污染企业最合适的占10.8%,认为村民传达最合适的占11.2%。说明当地居民对政府的期望是比较高的,对其非常依赖,但客观实际则反映出当地居民对政府的失望和矛盾心态。

三、 农村环保问题的成因剖析

(一)城乡二元的社会结构及城乡差别

在我国,由于长期存在的经济发展战略及其历史惯性,使得城乡在社会、经济、文化等各方面的发展都不均衡,城乡状态呈现结构性断裂,形成二元的社会结构模式和很大的城乡差距。这也是造成农村环境问题日益严重的深层原因。

在二元制的城乡结构下,多数乡镇企业受资金、技术和环保设施等方面的制约,成为了很大的污染源。另一方面,二元制结构也使得农村中的有知识的青年流向城市,从而导致农村剩余劳动力的综合素质较低,农民面临着巨大的生存压力,为了解决温饱、改变贫困,他们更多的是关注自身生存,农作物产量等问题。对于发展是否可持续,是否对环境造成不良影响等问题无暇顾及。不得已地选择了粗犷式的不可持续发展的道路,这对环境的负面影响是显而易见的。

(二)农村的环保立法、执法、司法分析

从现行的环保法律体系来看,我国在农村环境立法上采用的是以《中华人民共和国环境保护法》为基本法,单行法受基本法统领的混合立法模式。该模式有利于统筹兼顾和发挥单行法的作用,但致使我国农村环保立法滞后,法律体系不健全:一方面,我国至今为止是没有综合性的农村资源环境保护法规或者条例。另一方面,农村环境立法缺乏独立性。另外,我国环境立法起步晚,经验少,主要是照搬欧美。为此,我们在环境立法的时候应当充分听取法学家、环境学专家、经济学家、农业学家、社会学家、社会公众、农民代表的意见和建议,遵循城乡环境协调一体的原则,法律用语简练、明确,具有可操作性。

(三)农村环保管理机制失衡

目前我国环境管理实行分地区负责,各地区只对本行政区域的环境质量负责,也就是说缺乏一个具有科学性,权威性的管理机构。而这与环境生态系统的整体性和“牵一发而动全身”的特点是不相适应。另一方面,环保管理体制的立法也并不完善,主要表现在:单行立法对环境管理体制规定的较为简单,规范性文件经常代替法律,管理体制立法上存在交叉甚至矛盾。这就会导致环境执法的权威性不高,针对性不强,效益不明显。

四、 环保问题的法制规制

(一)健全农村环保法律体系

首先,应在《宪法》中确立环境权,使其成为环境立法的依据。在具有最高法律效力的宪法中明确保护公民的环境权,不仅有利于农村环境立法,也利于在司法实践中维护农民的环境权益。

其次,制定农村环境的基本法。包含对农村环境保护的总体要求、农村环境污染防治的总体规定、环境监管制度和体系的规定、完善农村环境救济的司法程序、明确违反农村环境法律规定,造成环境污染和生态破坏的法律责任。

再者,制定相关的单行法。如农村环境污染防治法、农村清洁生产促进法、土壤污染防治法、畜禽养殖污染防治法、农药污染环境防治法、固体废弃物污染环境防治法等。在我国农村环境立法进程中,制定专门的农村环境立法是必要的,符合我国复杂的农村环境形势。

最后,理应包括其他部门法中关于农村环境与资源环境保护法中关于农村环境与资源保护的法规、规章;我国参加的国际条约和国际习惯中关于农村环境与资源保护的法律规定等。

(二)完善监督机制,加强环境执法

随着资源环境保护执法的深入,其监督机制越发重要。从某种程度上来讲,只要环境保护法的实施者是自然人,那么他就有其独特的利益衡量和个性选择。因此,我们应该建立起内部与外部相结合、多种监督手段综合运用的监督机制。

其一是要继续沿用原有监督机制,包括上下级政府监督、环保机关内部的上下级垂直监督以及社会监督。其二是要健全和完善监督机制,建立执法过错责任追究制度,完善内部行政监察制度;把执法活动放在全社会的监督之下,积极推进政务公开等。

(三)完善政府主导、公众参与机制

“对于那些可能对环境造成损害的决策或者其他设施,首要条件是必要使可能受到影响的个人事先得到通知。国家有义务不干涉公众从国家或私人机构获得信息的行為,有义务取得并传播关于公共和私人的所有相关信息”在环境保护领域,公众参与是指公民有权通过一定的程序或者途径参与一切与环境利益相关的决策活动,使得该项决策符合广大公民的切身利益。这就需要我们从几个方面来完善:

一是要转变思想观念。在环境面前,人人都有享受良好生态环境和开发利用自然资源的权利,这是宪法赋予公民的权利,任何法治国家都应该承认和保护公众的这种权利。

二是要将政府信息公开。政府部门应该通过各种途径使信息公开化,借用公众舆论和公众监督,保证农村公众最大范围地了解环境的相关信息。

最后,培育环境公益组织,通过政策、物质等支持,鼓励社会力量自发组织投入到环境宣传保护行动中,如志愿服务组织,义工协会,农村环境保护协会等,传递绿色正能量。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 蔡守秋.建设和谐社会、环境友好社会的法学理论──调整论 〔J〕.河北法学,2006,(10).

〔2〕 张建伟.完善政府环境责任的若干思考 〔J〕.河北学刊,2008,(03).

〔3〕 彭震伟,陆嘉.基于城乡统筹的农村人居环境发展 〔J〕.城市规划,2009,(01).

〔责任编辑:史焕翔〕

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