浅析我国公共危机预警系统的构建

朱亚军ZHU Ya-jun

（山东省济南市公安消防支队历下区大队，济南250011）

1 问题的提出

危机作为一个复杂的概念，源于希腊一个描述濒临死亡的用词。赫尔曼早期曾对危机下过一个比较经典的定义：“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。”[1]由危机到公共危机是对危机的一个细化，虽然学者们经常使用，但却对公共危机统一的内涵鲜有界定。“按照危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可将危机分为一般危机与公共危机。”[2]斯蒂尔曼（1989）则认为：公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。我国学者陈尧提到：“按照国际社会的一般看法，公共危机是指社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序，给社会造成重大损失的事件。”[3]相比之下，在任生德编著的《危机处理手册》中作出了比较普遍性的定义：“凡是在一个国家或地区发生的对公共安全和社会政治、经济和生活秩序等构成严重威胁的突发事件或者较长期的危险状态都属于公共利益危机，称之为公共危机。”[4]

从公共危机管理来看，按照罗伯特·希斯的观点，公共危机管理包括事前管理阶段、实时管理阶段（即事中管理阶段）、事后管理阶段三个阶段。[5]在事前管理阶段，我们需要建立一套科学和合理的预警体系，它主要基于危机过去和现在的现象和规律，运用科学预测的方法和技术，对公共危机的演变过程和影响能力作出判断和估计，并发出确切的预警信息，以便相关组织及时采取应对策略。公共危机预警作为危机管理的第一道防线，它既是监测社会系统运行的警报器，也是危机管理的前提和基础，而公共危机预警体系的设计，需要我们明确危机预警的程序和规则，构建起科学的危机预警系统，以充分保证公共危机预警有效运行。

2 预警系统的构建

“最有效的公共危机预警系统需要融入所有子系统。”[6]公共危机预警系统的构建要把握系统的层次性、结构性和整体性的特征。一方面，站在全局的高度科学设计危机预警的运作流程，具体包括监测流程、评估流程、决策流程和执行流程。另一方面，构建合理的危机预警子系统，以有效支持危机预警流程的运作，具体包括指标管理系统、信息处理系统专家分析系统以及预控对策系统。（如图1所示）

图1 公共危机预警系统

2.1 公共危机预警系统的运作流程

2.1.1 监测流程 监测流程是对危机信息的识别、搜集和筛选的过程，它是保证预警系统正常运行的前提，该流程的运作需要依赖指标管理系统来完成。在监测流程中，应当遵循以下原则：一方面，信息搜集的及时性与规范性，以确保处理信息的快速性以及范围的合理性；另一方面，保证信息来源的原始性和多样化，多样化的来源能够保证信息收集的充分性，原始性可以减少信息的不对称性，以减少错误判断的出现。

2.1.2 评估流程 评估流程是对信息系统处理完成的数据进行识别和分析，并对未来可能发生的危机类型及其警情级别做出估计，它是危机预警的基础。通过评估流程的运作，能够识别诱发危机的危险源，以掌握公共危机发展的微观动向。同时，科学评估危机管理的薄弱环节以及外界环境中的不确定性因素，提前采取必要的预防措施，努力确保在组织的薄弱环节上不会出现危机。

2.1.3 决策流程 决策流程是根据搜集到的信息（包括危机事件的信息与在处理过程中传递回来的信息），结合决策程序与实际情况制定出对策以及实施计划的过程，它是危机预警的核心。决策流程主要完成三方面的任务：首先，判断各种指标和因素是否突破了危机事件阈值；其次，通过危机事件预警程序决定是否发出警报，警报的级别以及用警报的方式；最后，选择科学和合理的控制技术，进行削减风险的费用和效益分析，以决定相应的管理措施并付诸实施。

2.1.4 执行流程 执行流程就是根据决策的实施计划,落实到具体的组织机构中去，同时根据一定的评价标准，进行监督与控制，执行流程是危机预警的根本。在执行流程中，要及时反馈执行情况与危机信息，对相应措施进行调整以适应变化多端的环境以及纠正决策的偏差，达到预期的效果。

2.2 预警系统的构成分析

2.2.1 构建指标管理子系统 构建指标管理子系统的前提与基础是必须明确界定公共危机的范围和种类，即只有那些可能威胁到社会秩序、需要公共部门采取措施的社会风险，才能构成评估的对象。指标管理子系统具体包括两方面内容：一方面，指标体系的设计。依据科学的方法，需要经过专家反复论证形成反映社会安全运行状况的一套敏感指标。另一方面是指标体系的维护。通过预警研究和实践的深入，需要对原有指标体系的数量、内容及权重进行不断修正。

2.2.2 构建信息采集子系统 预警采集子系统的主要任务是确定预警信息来源渠道、收集汇总和传输警情信息。从而，能够准确和及时的发现公共危机征兆，并对可能引起危机的各种因素和危机的表现进行严密的监测，及时掌握危机信息的一手材料。信息采集子系统的具体有三方面的功能：首先，围绕指标管理系统，建立能起够适应指标体系的专门信息采集渠道，以保证信息采集的畅通性和可靠性；其次，贮存与公共危机预警机制的构建有关的政治、经济、社会和技术等各方面的信息，并具有对信息进行分类、整理、统计、辩伪和更新的功能；最后，通过对能反映警情和特征的预警指标的分析，选取对未来变化有影响的因素，从中找出关键指标。

2.2.3 构建专家分析子系统 进入专家分析子系统的人员，应当是预警指标所涉及知识领域的资深研究人员和富于实践工作经验的工作人员，其专业背景和知识结构能够覆盖整个预警指标体系所涉及的知识范围。专家分析子系统主要负责两方面的任务：一是监测评估，在收集较为全面的信息后，对危机事件的发生概率、发生时间、持续状况、风险后果、风险程度等做出评估；二是趋势预测，根据发生公共危机的各种因素和表象进行监测，从而预测危机事件的演变趋势，为管理者科学防控公共危机提供决策的依据。

2.2.4 构建预控对策子系统 预控对策子系统主要是针对引发公共危机的诱导因素，为决策者提供应对公共危机的应急性和策略性建议的智能互动系统，以有效地避免危机的发生或尽量使损失减少到最小。预控对策子系统主要由两部分组成：第一部分案例信息库，通过积累与公共危机相关的背景情况及其它有价值的信息，根据警情的性质和类别提供建设性的政策建议；第二部分是咨询小组，它与上述专家分析系统形成接口，制定危机的预控对策方案，并根据警情信息进行危机预控对策方案的评价和调整。

3 结语

公共危机预警是公共危机管理的前哨，是有效防范和控制公共危机的基础，是反应社会稳定的指示器，也是公共危机事件发生前控制事态的组织保证和技术体系。本文根据公共危机预警的基本原则，构建起科学和合理的公共危机预警系统，为公共危机预警提供新的思路和方法，有助于我们正确把握危机预警的程序和规则，这对于我国有效防控公共危机，不仅具有重要的理论意义，也具有现实的实践价值。

[1]陶学荣,朱旺力.当代中国政府危机管理的困境和构建[J].江西社会科学，2005(01):116.

[2]张小明.危机管理研究中的术语规范问题[J].术语标准化与信息技术，2004(1):5-9.

[3]陈尧.当代政府的危机管理[J].行政论坛，2002(7):24-25.

[4]陈改玲.我国公共危机管理中多元主体良性互动研究[D].陕西师范大学，2009:5.

[5]张小明.公共危机预警机制设计与指标体系构建[J].中国行政管理，2006(7):14.

[6]JOHN H.SORENSEN.Hazard Warning Systems:Review of 20 Years of Progress[J].Natural Hazards Review,2000(5):119.