特大城市外来人口服务与管理模式研究

刘中起

摘 要：近年来，大量外来人员进入上海，一方面延缓了上海老龄化进程，推动了上海城市建设和经济发展；同时，外来人员持续快速涌入也使得上海公共资源投入始终满足不了人口迅速膨胀的需求。特别是来沪人员聚集区域，公共服务资源紧张、城市管理压力巨大、社会治安形势严峻以及群体性矛盾风险积聚等问题日益突出，成为影响上海社会稳定和谐的重要隐患。面对特大城市外来人口服务与管理压力，如何调整工作思路、转变体制机制、应对“新二元结构”带来的突出矛盾与问题，已成为上海转型时期社会建设与社会管理创新的重要议题。

关键词：上海；外来人口；权利与保障；服务与管理

Abstract：In the recent years， a large number of floating population entered Shanghai. On the one hand， this delays the aging process of Shanghai， promotes the urban building and economic development of the city； on the other hand， persistent and rapid floating population inflow also make the public resource input of Shanghai always lagged behind the needs of the population which is increasing very fast. Especially， at the places where people came to Shanghai accumulate， problems such as public service resource shortage， huge urban management pressure， stringent social security conditions and accumulation of group conflicts are outstanding， which become important factors causing negative impact on the social stability and harmony of Shanghai. Facing the pressure of serving and managing floating population， how Shanghai adjusts the thinking of work， transforms the system and mechanisms and tackles the conflicts and problems caused by the “new dual structure” have become important subjects in the social building and social administration innovation of Shanghai in the transformation period.

Key words：Shanghai；floating population；rights and guarantee；service and management

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-06-14（6）

1 上海流动人口管理现状调查

截至2012年6月，上海市实有人口已达到2433.4万，比2000年增长了45%；其中来沪人口已达到982.3万，比2000年增长了183%。[1]大量来沪人员进入上海，一方面直接缓解了上海劳动力结构性短缺问题，延缓了上海老龄化进程，推动了上海城市建设和经济发展；另一方面，来沪人员的持续快速涌入也使得上海公共资源的投入始终跟不上人口迅速膨胀的需求。来沪人员聚集区域，公共服务资源紧张、城市管理压力加大、社会治安形势严峻以及群体性矛盾风险积聚等问题日益突出，成为影响上海社会稳定和谐的重要隐患。如何加强新形势下上海外来人口的服务与管理，应对“新二元结构”带来的突出矛盾与问题已迫在眉睫。从总的形势看，上海外来流动人口近年来呈现出一些新的特点：

1.1 外来流动人口规模逐年上升，占总人口的比重不断加大

上海市统计局公布的上海第六次全国人口普查数据（简称“六普”）显示，上海常住人口为2301.92万人，同2000年第五次全国人口普查（简称“五普”）相比共增加661.15万人，增长40.3%，高于同期全国人口5.8%的增长水平。其中，外省市来沪常住人口10年来增加551.21万人，增长159.08%。[2]外省市来沪常住人口是本市常住人口增长迅速的主要因素。同时，外省市来沪常住人口也带动了全市常住人口的年龄构成、男女比例、受教育程度和人口分布等方面的变化。

1.2 近、远郊区成为外来人口第一导入区

从外来人口分布看，浦东新区（22.5%） 、闵行（13.4%）、松江（10.5%）、嘉定（9.2%）和宝山（8.5%）等区是外来常住人口最为集中的地区，5个区共容纳外来常住人口575.97万人，占上海外来常住人口的64.2%。这里就业机会相对较多、居住成本相对较低和交通相对便利等是吸引外来人口居住的主要因素。因此，近郊区和远郊区已成为外来人口生活聚居的首选，而普陀区外来人口最多，为36.3万人，卢湾区最少，为5.4万人。[3]

1.3 外来人口的工作生活环境与停留时间相关

一般而言，上海外来流动人口的居住环境主要与其职业、收入有关。受经济条件的限制，外来人口主要以宿舍、工棚、租赁或搭建的住宅为主，只有极少数拥有自购房。但近几年来，随着外来流动人口社会和经济地位的逐渐提升，其生活质量和居住环境也得到了相应改善。外来人员在上海居住的时间越长，其居住的条件就越好。调查数据显示，在外来人员中，打算在沪长期居留的比例为41.8%。[4]由此可见，上海市保障房政策如何有效覆盖外来人口将是未来上海社会管理创新的重要议题。

1.4 外来人口正以家庭模式流入上海

数据显示，在外来常住人口中，已婚人口占71.7%，与“五普”持平。其中，男性已婚人口占15岁以上男性人口70.5%，女性已婚人口占15岁以上女性人口73.1%。随着人口流动模式的改变，以家庭为流动单位的比例有了很大增加，外来常住人口以家庭关系生活居住的比重已达到77.5%，表明越来越多的外来人口正以家庭模式流入上海。近年来，随着外来女性人口的不断增加，外来女性与上海本地男性联姻的现象也在增长，女性外来人口与上海人结合的机率要远大于男性。另外，“本地女”嫁“外地郎”的现象也不断出现，说明上海年轻人观念正在不断转变。[5]

1.5 经济因素是外来人口流入上海的直接原因

长期以来， 经济动机是推动外来人口不断流入上海的主要因素。1993年、2000年、2003年以务工、务农、经商为目的的经济型流动人口占上海全部流动人口的比例分别达75.56%、75.7% 和72.1%，虽有所下降，但经济型动因依然是导致人口流动的长期主导因素。[6]“六普”资料显示：在2010年上海外来常住人口中，以“务工经商”为目的的为703.07万人，占外来常住人口总量的78.3%，与“五普”相比，高出8.4个百分点。由此可见，外来人口绝大多数是由于经济原因离开家乡。同时随着社会服务业的不断发展以及家庭式流动的增加，外来女性人口比重不断上升。

2 权利与保障：上海流动人口管理所面临的主要矛盾

改革开放20多年来，随着外来人口群体规模的不断扩大，上海市外来流动人口管理逐渐走向成熟。20世纪90年代以后，由静态管理向动态管理转变、由单项管理向综合管理转变便成为上海市外来流动人口管理新的趋势，在管理法规和组织建设方面呈现出新的特点，逐步实现外来流动人口管理的经常化、规范化和法制化。尽管如此，但上海在外来人口服务与管理过程中仍面临着一些矛盾和问题，包括自发性的人口流动与传统户籍属地管理体制之间存在的矛盾、不同层次管理部门在管理手段和管理权限方面存在的冲突、人性化执政理念与流动人口权益保护存在的偏差等等。目前，限制人口合理流动的制度性障碍还没有完全消除，“重防范、轻服务，重控制、轻保障”的管理思想依然存在。[7]

2.1 搭建外来人口服务和管理的社区平台面临难题

社区是城市的基本单元，也是服务和管理来沪人员的平台，通过来沪人员社区服务和管理平台，可以更加有效地采集来沪人员信息，并借助此平台为来沪人员提供服务。但是，目前上海还没有完全搭建起兼有部分管理职能和服务职能的来沪人员社区服务与管理平台。特别是工作中涉及到来沪人员的部门较多，如公安、劳动、计生、卫生、教育等，而专职或兼职的协管员队伍并没有执法权力；来沪人员专管队伍即协管员队伍其整体素质不高、工作能力也相对有限，难以胜任来沪人员服务和管理工作；可供社区利用的政府或社会资源不多，即使有为来沪人员提供服务的好设想好思路，但由于没有足够的资源支撑，许多措施也无法落实；没有把有社会影响力的来沪人员吸纳到社区，使来沪人员服务和管理工作缺乏针对性和有效性，来沪人员的利益诉求也不能很好地反映。[8]

2.2 外来人口劳动权益和社会保障有待进一步完善

俞正声强调上海城乡发展不可忽视另一种“二元结构”，即城乡二元化和人口管理二元化结构，对此必须实行逐步消除的政策。[9]现阶段，在来沪人员就业比较密集的建筑、服务等领域， 劳动安全保障不到位、生活工作环境差、劳动强度大等现象比较普遍。2009年外来从业人员缴纳城保的新政策，规定外省市非城镇户籍的从业人员，与属于参加本市城镇基本养老保险范围的用人单位建立劳动关系的，且年龄在45周岁以下，具有专业技术职称，或者具有技师、高级技师证书，或者为单位所需要的其他专门技术人员等，也可以参加本市城镇基本养老保险。一定意义上说，“社保新政”被称为“通知”，对于企业是否执行“通知”规定，政府并没有法律手段去约束，因此，缺乏法律保障。

2.3 外来人口计划生育工作仍然存在特殊困难

目前，上海计划生育工作的管理服务机构以及人员配备都是根据户籍人口进行的，尽管市区（县）两级财政每年都有用于来沪人员计划生育的专项经费，但缺口很大，加之服务与管理机构及其人员编制有限，财力、人力的缺乏，使得来沪人员计划生育工作存在许多不到位之处。计划生育工作与来沪人员流出地关系密切，但是目前还没有与来沪人员流出地建立有效的信息沟通机制，因此在实际工作中还不能准确掌握来沪人员的婚育信息。从流入地即上海本地工作来看，来沪人员的流动性，使得对来沪人员的婚育排查工作比较困难，提供避孕节育等相关服务的针对性和可操作性很强。作为服务与管理的对象，不少育龄妇女缺乏生殖保健常识，怀孕后根本不进行孕期检查，分娩时不去正规的医院而找私人医生，嫌麻烦或者是想超生，不愿意配合计生部门的工作，甚至是故意躲避计生服务人员。还有一些来沪女性从事色情行业，常常成为性病的传播者，危害自身和他人健康，而计生部门要对她们提供健康知识宣传及相关服务十分困难。[10]

2.4 外来人口子女义务教育软硬件条件相对较差

上海外来人口子女60%就读于公办学校，就读于来沪子女学校40%。受师资力量和硬件条件所限，来沪子女学校与公办学校相比，普遍存在办学条件差、经费没保障、管理不规范等问题。例如，来沪子女学校常常租用工厂闲置房、仓库和民房等作校舍，光线不足、通风不畅、没有操场、缺乏消防设施、无应急疏散通道等。另一方面，许多生在城市、长在城市的农民工二代， 按照现行政策规定，在九年义务教育期结束后必须回原籍就读高中，但对这群与父母一同生活在城市的来沪子女而言，不愿离开城市就意味着辍学（异地高考方案虽然出台在即，其覆盖的人群比例仍然有限），城市户籍令他们不能在上海就读高中。有调查显示，初中毕业后，约有一半来沪子女留沪跟随父母一起经商、帮工，其余则散落于社会，处于就学就业两难境地。从目前上海实际情况来看，由于教育经费按户籍下拨，因此，解决农民工子女读高中的问题还有许多前置性制约因素，这种现象在其他城市也同样存在。

2.5 外来人口社会治安管理工作面临较大压力

从近年来被打击处理的来沪人员看，有三分之二以上落脚点是在出租房、中小旅馆，而且绝大多数没有登记办证，“登记不犯罪、犯罪不登记” 的特点十分明显。取消房屋租赁治安行政许可后，虽然上海出台了来沪人员房屋租赁登记备案制度，并加大了对违规出租房东的处罚力度，但由于执行程序复杂、查找房东和收集证据困难， 因此很难及时掌握“谁出租，谁承租，出租房屋内是否有非法活动”等情况，导致对来沪人员违法犯罪的专项清查整治行动针对性不强，收效甚微。同时，工作与生活的流动性使来沪人员主动办理居住证或暂住证的积极性不高，常常是遇到子女就学、办理驾驶证件等的时候，才被动办理，加之参与来沪人员服务和管理的公安、劳动、工商、民政、计生等职能部门之间的协作机制未真正到位，使派出所、街道、居委等对来沪人员证照管理的基层部门不能形成有效合力。[11]

3 上海流动人口服务与管理路径探索

特大城市人口服务管理是一项长期的系统工程。在市场经济条件下，上海作为开放的、人口可自由流动的城市，实现人口服务管理目标，关键是要在法治基础上建立科学的市场机制，发挥其在人口流动中的基础性作用。并在此基础上，制定完善相应的产业、公共服务和社会管理政策，保证市场机制发挥长效作用，防止其扭曲、失灵。[12]韩正同志强调，人口管理是上海城市管理的一项最基础的工作，关系到经济、社会、资源、环境的协调发展，关系到城市综合竞争力的提高，关系到上海“四个中心”目标的实现，必须始终把人口管理放在城市管理的重要位置。同时，人口管理也是一项综合性、系统性的工作，涉及到经济社会发展和城市建设管理的方方面面，必须整合各种管理资源，综合运用各种管理手段，加强综合协调、综合调控。[13]通过长期的努力和探索，上海初步形成了以居住证积分管理制度为基础、通过源头式管理逐步建立外来人口双向互动的管理新机制。

3.1 转变观念，强化制度建设

一方面，实现工作思路和工作方法的有效转变。通过各种渠道，广泛宣传流动人口中涌现出的好人好事，肯定他们对上海经济社会发展的积极作用；在工作方法上，各级政府、各有关部门要从“控制管理”为主转向为“人性化服务管理并重”，把“及时反映他们的愿望和要求，切实维护他们的合法权益”的工作落到实处。另一方面，加大战略层面的研究。要从宏观层面上研究流动人口问题与构建社会主义和谐社会、新郊区新农村建设的内在联系，流动人口数量、质量、结构、分布与全市经济可持续发展的相互关系，提出战略性政策建议。[14]特别是在加强外来人口管理和服务的立法工作的基础上，调整外来人口服务和管理的相关政策。全国来看，大规模流动人口的规范化管理需要全国性的流动人口管理法，以解决流动人口迁移、社会治安管理、计划生育、子女教育、就业就医、权益保障等众多问题。但这种立法应当与户籍制度等相结合，稳步推进。从上海来看，国内来沪人员服务管理法规的出台，要结合本地区实际，废除与上位法律不相适应的条款，及时出台地方性法规和实施细则，使来沪人员服务和管理工作有法可依。例如，可制定外来流动人口权益保护法，以法律形式保护来沪人员的权利，解决同工不同酬等现实问题，彻底打破地方保护主义形成的劳动者福利差异。

近年来，上海对人才迁移的政策限制过严，如大学毕业生，即使是优秀大学毕业生也不能办理上海户口， 而只能申请长期居住证，虽然他们能享受和上海市民一样的就业、社会保障和子女上学等待遇，但是很多人心理上还是有不稳定感，影响了人才的积聚。一些技能型人才，虽然是上海发展急需的，但因为学历偏低， 甚至不能办理上海市长期居住证。因此，要改革上海户籍制度（推进有条件落户）和相关福利保障制度，制定引导性政策， 大力引进各类优秀人才，提高劳动大军的整体素质， 增强城市核心竞争力，抢占社会经济发展的制高点。为上海社会经济的腾飞储备人才资源。作为户籍制度改革的一种过渡性管理手段。居住证制度在防止人口“过度流动”，促进城乡和谐发展方面发挥了重要作用。但是目前的居住证制度在提供享受本地公共服务和社保待遇等方面还有待于完善，只有通过提高居住证的含金量， 才能吸引更多的来沪人员主动办证。[15]目前，为适应特大城市经济社会发展需要，上海正着手实施以梯度化的公共服务体系为主要导向，以居住证为主要载体，建立健全居住证与公共服务对应挂钩的来沪人员公共服务制度，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。[16]

3.2 多管齐下，强化服务意识

目前，针对大量外来人口，上海正着手建立权责对等、梯度赋权的公共服务供给机制。一方面建立凭证享有公共服务的机制，按照政策明确的来沪人员公共服务待遇梯度，做到权责对等、梯度赋权；另一方面统筹平衡供给与需求导向，进一步梳理调整教育、卫生、医保等公共服务政策。[17]当然，从服务供给主体来看，作为一项需要全社会参与的系统工程，社会化事务管理已经成为推动来沪人员服务和管理工作的重要方面，包括来沪人员工作、生活、学习、教育、娱乐等一系列事务，都离不开社会组织的参与。首先是对社会企事业单位而言，要将来沪人员管理工作纳入行业管理体系，通过工会、党团组织、农民工之家等多种途径对来沪人员进行管理；其次是对基层组织而言，要适当吸收政治素质好、业务能力强且有一定居住年限的来沪人员加入到来沪人员管理队伍，借助社区网络平台建立来沪人员管理服务站点，采取社会化、市场化管理模式对来沪人员进行动态管理。例如，在来沪人员治安管理实践中，可充分发动社工、协管员、居委、治安积极分子等社会资源，通过市场化运作，对来沪人员进行分层分类管理，减少高危人群的失控漏管；再次是从上海经济社会发展和来沪人员长效管理角度来看，通过政府牵头、社会组织积极参与，建立来沪人员服务中心，整合公安、计生、劳动、城建、工商、税务、卫生、民政、教育等部门相关职能，将房屋、劳务中介机构等一并纳人，为流动人口提供就业、就医、劳动保障、子女就学等服务。

以外来人口计划生育工作为例，需要建立以服务为核心的人口计划生育和公共卫生管理服务体系，以人性化理念开展流动人口计划生育和公共卫生管理服务工作。特别是随着以人为本理念的确立，需要采取“渗透式”、“融入式”、“嵌入式”打造宣传载体，使人口计生工作宣传由命令禁止转向倡导提示，使人口计生工作由“管理型”向“服务型”转变。

3.3 拓宽视野，强化管理措施

3.3.1 保障性管理，需要完善外来人口的管理和保障措施

积极探索并建立适应社会主义市场经济体制的“公平对待、宏观管理、强化服务、推动自治”的流动人口长效管理机制。将外来人口服务和管理经费纳入地方财政预算。要在公共资源配置、公共产品提供等方面做出制度性的统筹安排，逐步消除二元结构体制障碍。特别是将来沪人员子女接受义务教育纳人政府年度工作计划中， 确保财政按年拨付来沪人员子女教育专项经费， 加大对民工子女学校的扶持力度， 争取让更多的本地中小学校对来沪人员子女开放。强化劳动力市场监督，规范劳动合同管理，加大对拖欠农民工工资清理力度，依法惩处恶意拖欠和克扣工资的企业行为。进一步建立和完善“低缴费、广覆盖、保基础”的农民工保障体系，逐步实现流动人口与户籍人口同宣传、同服务、同管理、同待遇。进一步健全和完善流动人口服务和管理的法律法规，公平公正地处理流动人口与本地居民的矛盾纠纷，切实维护流动人口的合法权益。

3.3.2 信息化管理

信息化管理是提高来沪人员管理效能的有效办法。需要全面推广流动人口网络化管理，依托公安现有暂住人口信息系统，整合劳动、计生、民政等部门的信息资源，按照“谁用人、谁采集、谁录入”的原则，建立包括信息采集、整理、输入、传递和管理服务等在内的统一联网的流动人口基础数据库。重点是加强对流动人口信息的动态维护和分类管理。流动人口最大特点就是流动性， 因此关键要建立一套有效的信息采集机制，尽可能采集鲜活、实用的流动人口信息。坚持科技支撑，不断提高实有人口管理科学化水平。大力推进现代科技手段在实有人口服务管理中的应用，探索建立“以证（居住证）管人、以房（房屋编码和出租屋分类管理）管人、以卡（门禁卡十视频监控）管人”的新模式。

3.3.3 源头式管理，建立外来人口双向互动的管理机制

进一步加强与流动人口流出地的沟通与合作，以建立人口信息平台为基础，通过源头培训、双向服务、规范管理等措施，引导人口健康有序地流动。具体思路：在信息互通基础上，到人口输出地进行源头培训和招工，让流动人口拥有自由选择的条件和环境，从盲目择业逐步转为理性择业，进而将人口流动从无序纳入有序轨道。同时在定向招工培训过程中，开展计生政策和其他法规教育，这样，既利于准确掌握流动人口基本情况，又对流入后的现居地管理服务大有帮助。[18]上海流动人口源头互动有序管理工作初步形成了政府主导、社会化运作、协会服务管理等三类模式。

3.3.4 自我型管理

据一项调查发现，约有79%的外来流动人口是通过自组织的相识而来到城市的，通过政府和企业安排等有组织形式入城的只占14%，而纯粹由自己闯荡的无组织形式入城的仅占7%，在入城农民找不到工作、受伤、生病以及处在其他困难情况下时，外来流动人口自组织的相互帮助、相互救济、相互照应往往起到缓解危难甚至摆脱困境的作用，从而减少了处于困境的外来流动人口为了生存铤而走险的可能性，在一定程度上保障着城市社会的秩序与安宁。[19]对于外来人口自组织，政府管理部门要负责进行宏观引导，提供组织建设指导和具体业务服务指导，提供政策及必要的经费支持，监督外来人口自组织的发展方向，制裁各种违法行为等等。要引导外来人口自组织通过自我管理、自我教育、自我服务的手段，培养公德观念和法律意识，帮助克服困难，增强摆脱困境的能力，缓和各种矛盾与冲突，维护外来流动人口的合法权益与安全，提升外来流动人口的群体形象，从而实现外来流动人口与现代城市的真正融合。

参考文献：

[1] 新华社.上海实有人口达到2433.4万[EB/OL].（2012-08-31）http：//news.xinhuanet.com/misc.

[2] 上海市统计局.上海常住人口规模超2300万，外来人口将逼近户籍人口[EB/OL].（2011-09-23）http：//www.shanghai.gov.cn.

[3][5] 上海市统计局.外省市来沪常住人口发展现状及特征[EB/OL].（2011-09-23）http：//www.stats-sh.gov.cn.

[4] 田享华.调查显示，上海8.4%外来人口有自购房[N].第一财经日报，201-10-27.

[6] 袁新敏.上海外来流动人口现状与问题的实证分析[J].华东经济管理，2008，（8）.

[7] 郭秀云.上海外来流动人口管理的实践与思考[J].党政论坛，2008，（7）.

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[9] 俞正声.消除城乡二元结构 上海必须走在全国前列[N]. 解放日报，2008-10-14.

[10] 雷于蓝.加强流动人口管理与服务 促进全面协调可持续发展[J].人口与计划生育，20 07，（3）.

[11] 刘建年.把握新时期市场经济规律实现流动人口管理新突破[J].公安研究，2 005.（11）.

[12][16][17] 吴建融.关于本市人口和居住证制度有关情况[C].上海市委党校.“领导干部社区管理和公共服务”专题研讨班讲义.[出版者不详]，2013.

[13] 韩正.建立属地化的外来人口长效管理机制 [EB/OL].（2010-7-27）http：//www.eastday.com.

[14] 上海市市政协.关于进一步加强和改善对流动人口服务与管理的建议[Z].[出版者不详]，2007.

[18] 《解放日报》社记者.让人口流动有序 上海到流动人口输出地定向招工培训[N].解放日报，2006-10-28.

[19] 俞德鹏.现行城市外来人口管理方式的弊端及其对策[J].人口学刊，2001，（1）.

责任编辑：蒋亚林