研读水利改革发展决定 解析当前水利普查成果

任衍磊

摘 要：笔者在水利普查工作中，通过深入学习普查实施细则与水利改革发展的决定，对决定中的政策观点与普查工作中关于当前农田水利基本建设现状、水资源开发利用控制红线、水功能区限制纳污制度、农村饮水问题进行辨析解读，并对未来水利普查中开展依法行政能力及水利信息化调查提出建议。

关键词：水利；决定；普查；辨析；建议

前言

虽然为期3年的水利普查已经胜利结束，但围绕2010年12月31日印发传达的《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》对现阶段水利发展在国家改革发展中的历史地位、能力、水平远见卓识的阐述，对水利事业必须加强建设、加快改革发展作出伟大部署依然砥砺水利人自省。笔者对决定中与水利普查相关的政策观点进行深入细致的解读，以期从决定的政策观点和水利普查的项目结构管窥当前水利改革发展方向。

1 深入研读《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》以加深对水利普查成果的辨析

1.1 《水利改革发展决定中》关于农田基本建设必须加强建设、加快发展的思想与水利普查所反应的当前农田水利基本建设现状一致决定中明确提出在十二五期间农田灌溉水利用系数提高到0.55以上，新增农田有效灌溉面积4000万亩。需要做的工作是建设一批新灌区，兴建中小型水利设施，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，大力发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌技术。从此次水利普查的成果看，由于中型以上灌区大多建于上个世纪6、7十年代，渠系利用系数不高，通过普查查阅的相关资料看，中型以上灌区的设计灌溉水利用系数在0.45左右，虽然有些灌区经过节水改造，实际灌溉水利用系数有所提高，但真正使农田灌溉水利用系数提高到0.55以上还需大量的工作要做。普查中还发现有些灌区存在实际灌溉面积不同程度的减少，其中有社会发展造成灌区变更耕地用途的原因，也有灌区建管脱节导致有效灌溉面积萎缩的现象。如决定中所说：水利改革发展事关农业农村发展，关系粮食安全、国家安全，必须着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展。仅从农田水利建设的角度看，水利普查与决定同时发生，充分表达了上层建筑对我国现阶段基本农田水利建设能力水平的关注和必须加强建设、加快发展的决心。

1.2 实行最严格水资源管理制度与水利普查社会用水总量调查的两难

经济社会用水总量是此次水利普查的重点，也是决定中实行最严格水资源管理制度的核心。作为同样被关注的重要元素，实际是相互依存、互为表里的，即在普查基础上完成经济社会用水总量可控的目标。但在操作中往往演变成互相对立的矛盾。矛盾主要体现在两个方面：一是普查中涉及企业水量问题是否与征收水资源费对等表示相当的敏感；二是基层水利行业内部对水利普查与水资源开发利用控制红线对等思考的敏感。所以此次水利普查经济社会用水专项调查经常会面临两难的境地。为破解这种困境，笔者认为应逐步建立覆盖全国的取水远程监控系统，实时反映我国水资源利用状态，为各级政府决策服务。此项系统的建立不仅使我国未来对水资源管理、用水效率指标体系建设起决定性的促进作用，而且通过地区间用水量的变化，也可直观了解各地区的经济发展水平。

2.3水利普查反应当前水功能区限制纳污制度有待进一步细化和完善

决定中明确提出建立水功能区限制纳污制度。涉及水功能区的建立、饮用水源区的划定和排污口的设置三个方面。以上内容在此次水利普查河湖治理保护专项和地下水专项中均设立了详细的普查项目。从水法和决定的角度理解，此次水利普也是对水利行业贯彻实施水法律法规的总调查。但从目前水利普查的成果看，河流水功能区的建立还不完备；已经确定为地表水或地下水饮用水源地的区域，很多并没有划定水源地保护区；虽然水法和水污染防治法都明确排污口的设置权为水行政主管部门，但部分排污口并没有纳入水行政主管部门管理。河道排污口如果没有完全纳入水行政主管部门管理，水行政主管部门没有河道排污口排污量的考核计量，所有河湖水功能区的建立和水源地保护区的划定都是纸上谈兵。

2.4 水利普查农村饮水调查集中体现了决定中对于农村饮水问题的重大关切

决定中提出在“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。主要措施：一是积极健全基层水利服务体系，大力发展农民用水合作组织，全面提高基层水利服务能力；二是积极推进水价改革，按照促进节约用水、降低农民水费支出，推进农业水价综合改革。决定中体现的以上两点完全抓住了农村饮水需要解决的主要环节，即解决建管统一的可持续发展。为了解决农饮中的两难困境，决定中特别提出在土地供应、用电价格和税收政策给予优惠。此次水利普查水利工程专项单独设立了农村供水工程普查表。普查表中除工程基本概况外还设立了水质处理工艺、水价与水费和管理主体三项内容。此三项内容与决定中提出解决农村饮水安全问题的主要措施基本吻合。充分表明党和政府急于了解当前农村饮水现状，急于寻求破解当前困扰我国农村人口饮用水安全问题的民本思想。水是生命之源，饮水是民生大事。水利普查和决定都体现了对生命的关怀和尊重。

3 建议

3.1 对依法行政能力开展专项调查

我国古代圣贤曾有言：治国无法则如无辔策而御悍马。在民主法制健全的今天，依法治国、依法行政已成为当今社会思潮的主流，而作为水行政主管部门依法治水的能力不仅是依法调处水事关系的需要，更是自身建设和时代发展的必然要求。是服务意识、责任意识和担当意识的综合体现。决定中对如何推进依法治水作了专门部署。依法行政、依法治水是当前和今后水利事业发展的核心和保障。依法调处社会关系不仅是部门的软实力，更是社会发展的硬道理，是一项关系全局发展的重要执政能力。此项能力建设关系民心相背、关系国运兴衰。水利普查是依法普查，也是以贯彻实施水法为中心的各项水法律法规的综合实践。在此，建议在以后的水利普查的各个专项中对水法律法规实施情况应有所体现，如水利工程、地表和地下水源地和河流湖泊治理等普查项目中对涉水事件的依法处置情况，特别是在行业能力普查中对行政机关的依法行政能力应作为一项重要的普查要素，进行全面普查。

3.2 把水利科技支撑、信息化建设作为一项重要的普查内容

改革开放总设计师邓小平先生曾论断：科学技术是第一生产力。人类的文明史就是科学不断战胜愚昧的历史，科技的发展不断推动人类自身的解放。行业的发展是社会发展的缩影，同样需要科技的支撑。决定对此有明确的表述：推进水利信息化建设，提高水资源调控、水利管理和工程运行的信息化水平，以水利信息化带动水利现代化。目前，水利事业在科学技术推动下，已迈入快速发展机遇期，各项信息化建设日新月异，如雨情网点实时监控、大型水利工程实时监控和地下水资源实行遥测计量等都有了长足发展。但鉴于我国国情的实际，区域发展不平衡，水利科技的投入存在差异，全国水利科技信息化建设不尽相同。水利普查中开展水利科技和信息化能力建设普查在社会发展日新月异的今天显得尤为重要。全面摸清当前我国各区域、各市（县）以科技手段促进水利发展的能力，有利于在水利发展中提高运用科技的水平，促进水利事业全面蓬勃发展。