政府投资项目绩效评价的探讨

■张晓庆

一、绩效评价及其业务

绩效评价是对被评价单位或被评价项目利用资源的经济性、效率性和效果性进行鉴证评价的活动。其目的是通过评价，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，并提出改进建议，促进资源的管理者或经营者改进工作, 更好地履行经济责任，提高经济效益。绩效评价有两个主要目标：一是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性，向权力机关提出独立的意见、保证和建议；二是提出提高效益的途径，帮助被评价单位采取必要的措施并改进控制系统。因此，绩效评价必须围绕三要素进行，即： 经济性、效率性和效果性。绩效评价必须将这几方面综合一起进行考虑。

随着经济和社会的不断发展，政府所承担的公共责任范围日益增大，不断增长的公共支出需求与有限的公共资源之间的矛盾日益突出，社会民众对政府收支有了较强烈的监督意识，这都对政府投资项目的经济性、效率性、效果性提出了更高的要求。因此，绩效评价逐步在我国兴起，也成为注册资产评估师拓展新业务的努力方向。我国政府投资项目绩效评价处于初始阶段，实践中随意性大，难以保证评价质量和效果。中国资产评估协会日前制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，自2014年8月1日起施行，对评估机构执行财政支出（项目支出）绩效评价业务有非常大的现实指导意义。

财政支出绩效评价范围主要包括预算绩效评价、政府投资项目绩效评价、专项资金绩效评价等多个方面。其中，政府投资项目绩效评价以政府投资活动的真实性、合法性评价为基础，对政府投入资金的使用效益、管理效果作出评价并提出改进建议，促进被评价单位改善经营管理、提高效益。

二、政府投资项目绩效评价的内容

现阶段政府投资项目绩效评价重点应从投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节展开，对政府投资项目是否达到预期的资金使用效益及社会经济效益进行评价，揭露形象工程、政绩工程以及挥霍浪费财政性资金等问题，对政府投资建设领域存在的问题，通过调查评价，从各层面提出意见和建议。项目的生命周期及绩效评价的主要内容如下表：

（一）投资决策的科学、合理性的评价

实施政府投资项目绩效评价，应注重对投资决策的科学、合理性作出独立评价。一个工程项目的成败首先取决于项目立项决策，决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。我国投资领域产生的重复建设，损失浪费，投资效益不高等问题的原因是多方面的，关键在于投资决策缺乏科学性、合理性。针对项目决策中出现的问题，绩效评价应从以下方面着手：

1．审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书审批、可行性研究报告审批和初步设计审批是否严格遵守审批程序。是否采用科学的方法对社会公共需求进行识别形成建设必要性，再经过全面的可行性分析论证和多方案比较确定项目的建设方案。

2．审查承担政府投资决策咨询、项目可行性研究、项目评估的各中介机构是否具有独立性和相应的资质能力，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行，是否存在用虚假可行性研究报告去应付政府有关部门而获得立项，致使提供的结论失去科学性和公正性。

3．审查行使项目最终决策权的有关部门是否以可行性研究和项目评估的科学结论为依据。

4．审查在投资决策形成的各个环节上是否有健全的决策责任制并有效执行。

（二）项目资金使用的真实性、合法性评价

政府投资项目资金来源主要为财政性资金。资金拨付所经手的部门较多，资金管理和使用环节易出现问题，因此必须就其真实性、合法性作出评价：

1．项目资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题。

2．政府各职能部门对投资资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。

3．项目资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题。

4．项目决算成本是否经济合理，项目决算成本是否在设计概算范围内，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准；有无弄虚作假、虚列建设成本问题。

（三）项目管理的规范性、有效性评价

1．审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营过程中是否按企业法人机制运作。

2．对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用。

3．审查项目的施工、设计、监理、采购等是否实行招投标制，是否选择了最合适的设计单位和最佳的工程承包人，相关单位是否有资质、是否存在违法分包、层层转包问题。

4．项目有关合同是否真实有效，对合同条款的合法性、合规性、合理性进行评价；对合同履行情况进行评价，有无违反合同条款和执行合同不到位的行为。

5．项目实际工期是否合理、是否按时竣工，施工质量是否达到国家有关标准和规范的要求。

（四）投资项目效益的评价

政府投资项目大多为不以盈利为目的的非经营性项目。评价项目的投资效益，主要检查项目建成的实际效果与预期效果是否一致，并予以客观的评价。如建成项目是否得到充分地使用，项目能否覆盖目标受益范围，社会公众对项目是否满意，项目是否改善了自然环境等等。具体操作中，可把项目初步设计中的预期效益或社会行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。实际工作中，效益表现形式的不同决定了评价范围和内容的不同，具体到建设项目，可因建设项目的行业性质和评价目的进一步细化绩效评价指标。

三、政府投资项目的绩效评价标准

评价标准是用于评价被评价活动经济、效率、效果合理的、可达到的业绩标准。它反映该事项规范化的控制模式，代表了良好的实务。评价标准在绩效评价中为评价机构与国家机关之间、评价人员与被评价单位管理人员就评价的性质进行沟通提供了基础，并将绩效评价目标与测试方法联系起来，形成评价证据收集的基础，为揭露问题提供依据。政府投资项目绩效评价可分为纵向、横向两个评价层次。纵向评价是将项目的实际绩效和预期绩效相对比，评价预期绩效目标的完成度，纵向评价绩效标准即为预期的绩效目标；横向评价是将项目的实际绩效和社会平均绩效或优等绩效水平进行对比，评价项目绩效水平在社会或同行业中的位置，从而判定优劣，横向评价绩效标准即为社会平均或优等绩效目标。

政府投资项目要一般经过国家有关部门的论证、决策、立项过程，在这一过程中要制定出项目的预期绩效目标，从这一点上说，预期绩效目标可作为绩效评价标准。另一方面，财政部门行使财政资金管理、考核职能，一般都要制定出项目的法人管理、资金使用、效益预期目标，出于财政投资预算绩效管理需要也可运用该指标体系。在政府投资项目项目绩效评价中，应根据项目侧重点、指标完善程度进行综合考量、选用。对项目管理、资金使用的评价可采用政府投资项目预算绩效指标体系的标准；对财务效益和宏观经济效益可参考国家建设项目经济评价指标体系；环境生态效益若深入评价可采用环保部门具体专业指标；对社会效益应结合社会发展的评估指数，采用问卷调查、调研分析等方法得出。当然，有关经济社会发展的宏观、微观指标或参数若存在可比的具有权威性、公信力的参照标准，也可运用该指标评价。实际评价工作中，评价人员往往可以计算出各类绩效评价指标数值，却难以找到可比的参照标准，能够回答“完成的怎么样”，却难以回答“完成的好不好”。如果缺乏评价标准而发表评价意见，势必带来大的评价风险。在绩效评价中采取“自创”标准处理方式时，应谨慎发表评价意见，应在评价报告中披露标准的数据来源、计算过程和分析方法，以便被评价单位和报告使用者对该标准和评价意见的理解。

三、政府投资项目绩效评价的程序和方法

（一）绩效评价程序

绩效评价程序只是实现评价目标的途径，不同的评价目标的实现都有相应的评价程序来保证。绩效评价包括评价准备、评价实施和评价报告三个阶段。

1．评价准备阶段

评价准备阶段的主要工作包括： 初步调查了解评价事项；确定评价目标和范围、重点；确定评价标准；设计评价方法体系；编制评价实施方案等。政府投资项目绩效评价方案特别强调在编制评价方案之前充分了解和掌握该政府投资项目的基本情况，如有关法规、协议、工作目标或项目目标、内控制度、产出情况、经济效益、社会影响等。而且难点和重点是建立具体评价目标和绩效标准，对于总体评价目标即经济性、效率性和效果性要进行分解，分解成具体的分级目标，要具有较强的可操作性。

2．评价实施阶段

评价实施阶段可以分为三个步骤，即：收集评价证据、整理分析评价证据并得出评价结论、找出需要改进的地方并初步形成评价建议。当然三个步骤的划分并不是绝对的，如在分析证据时发现证据不够充分，需返回前步骤补充收集证据，或者在考虑形成评价建议时发现证据不足或分析不当，也需补充更改。

3．评价报告阶段

评价人员要在评价证据分析的基础上，形成评价结论，按照要求编写政府投资项目绩效评价报告。在报告形成之前, 评价人员应与被评价单位充分沟通并交换意见, 落实发现的问题。该阶段的具体步骤大致是撰写初稿、交换意见、修改、出具正式报告。评价报告包括简单介绍所审项目的背景和工作目标、评价的总体目标和范围、具体评价目标、对数据来源和评价方法的说明、对评价标准的说明、对每一个具体目标的评价结论、评价建议等。根据评价需要，评价报告可采用文字描述、数字表格和图表清晰、形象、直观、准确地表述。

（二）评价方法

政府投资项目绩效评价的最终目的是提高类似项目的绩效水平，为有关方提供有用的信息。整个绩效评价过程就是一个信息收集、分析、评价并得出评价结论的过程。评价方法可以分为两大类：一是信息收集方法，二是信息分析评价方法。

1．信息收集方法

信息收集实际就是评价取证, 评价证据的类型大致有实物证据、书面证据、询证证据、分析性证据。评价证据来源一般有：人、文件、实地观察。政府投资项目绩效评价沿用了一部分传统的方法，比如观察法、审阅法、函证法、核对法、抽样法等，也有自身特有的方法，比如文案调查法、实地调研法、访谈法、问卷调查法、案例分析法、利用被评价单位数据资料法、利用专家工作法等。如访谈法在政府投资项目绩效评价是重要的方法，并且在评价的不同阶段也有不同的访谈形式和方式，可采用单独会谈和集体讨论等形式发现问题，或采用结构化和非结构化的问题回答，访谈结束后进行记录整理与分析，记录可以作为绩效评价报告的附件和工作底稿；又如问卷调查法是评价社会效益、被调查群体规模较大的常用方法，问卷调查法的关键是问卷设计，通常要遵循客观性、合理性、逻辑性、明确性等原则，且要求问卷数据便于整理与分析。

2．信息分析评价方法

信息分析评价是对已经取得的证据，运用一定的技术方法进行再加工, 形成新的证据即分析性证据并从中得出结论。信息分析评价方法因具体情况而异，既有简单的，也有需要高等数学复杂技术的，有时需要多种方法结合使用。主要有方法： 比较分析法、因素分析法、统计抽样法、成本效益分析法、最低成本法等。如比较分析法是通过对不同来源的有关指标、数字、情况等内容的对比，或通过与评价标准的对比作出分析评价；又如因素分析法是依据分析指标与其影响因素的关系，从数量上确定各因素对分析指标影响方向和影响程度，既可以全面分析各因素对某一经济指标的影响，又可单独分析某个因素对经济指标的影响。