“省直管县”财政改革法治化：供求、结构与路径

张克

摘 要：本文通过对法律供求分析发现，我国省以下地方政府间财政关系法治化程度较低，省与县（市）之间进一步的财政分权呈现出无序化、随机化和封闭化的特征。“省直管县”财政体制改革是以财政收益权、财政支出权和预算配置权为核心的财政权分配与重构，其法治化路径应以省级人民代表大会通过地方性法规为宜，完善分税制改革，实现财政收益权法治化；进一步明晰事权划分，实现财政支出权法治化；改革预算管理体制，实现预算配置权法治化。

关键词：省直管县；财政改革；法治化；财政分权

中图分类号：F8102 文献标识码：A

文章编号：1000176X（2014）03006908

一、问题的提出

中央与地方关系法治化的命题由来已久，政府间财政分权涉及不同行政主体财政收支分配与责任分担，是其中最为敏感和关键的部分。相较于成果较为丰富的中央与地方财政分权的研究现状[1]而言，省级以下政府间财政关系法治化尚未引起足够重视。我国省级以下政府间财政关系制度建设体系尚未形成，各地缺乏统一的法律规范性文件进行规制，仍处于较为无序和混乱的状态中。目前讨论地方政府间纵向、横向财政关系法律调整的论文著作偏少，已有研究主要集中于我国民族自治地区的财政法律关系、“省直管县”财政体制改革的规范基础、区域协调合作与财政法制创新等内容[2]，十分具有启发意义。不过，致力于研究我国地方政府间财政关系法治化的系统性论说依然较少。

有学者认为我国改革的动力来自地方政府，改革开放以来，我国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新[3]。从现实层面看，我国的地方政府的确往往在中央政府允许条件下以先行先试的方式探索财政体制改革、行政体制改革乃至政治体制改革的方向。鉴于中国地方政府间财政关系法治化系统研究的匮乏和财政关系内容本身的庞杂性，本文选择以“省直管县”财政体制改革为考察中心切入，力图使得观察地方政府间财政关系法治化的理论路径更为清晰。

1994年分税制确立以来，根据《国务院实行分税制财政管理体制的决定》（[1993]国发第85号），我国进行的分税制改革确定了中央与省级政府直接的财政关系，但对于省以下的财政关系语焉不详，只是笼统地规定各省根据《决定》和实际情况制定对所属市、县的财政管理体制。此后，1999年中共中央、国务院发布《关于地方政府机构改革的意见》，要求调整地区建制，地市合并成风，县（市）由地级市领导、代管的逐渐增多，形成了“市管县”体制，截至2004年底地级市领导的县（市）占全国县总数超过八成[4]。由此，我国省级以下财政关系形成并存的两种模式：一是省—地级市—县（市）三级财政管理体制；二是省—县（市）两级财政管理体制。这两种模式各有优劣，曾长期在实践中共存，如县域经济发达的浙江省即使在“市管县”行政体制下，财政管理体制依然保持建国以来省财政直接与县（市）财政对接的传统。

2000年以来，为理顺和规范省级以下财政关系，适应公共财政的发展要求，安徽、湖北和甘肃等省开始试点“省直管县”财政体制改革。2006年，国务院总理温家宝在全国农村综合改革工作会议上强调继续推进“省直管县”财政体制改革和“乡财县管”财政管理方式改革试点。2008年中共十一届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配……推进省直接管理县（市）财政体制改革……有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。”2009年6月财政部发文《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出2012年年底前力争全国除民族地区外全面推进省直接管理县财政体制改革。自此，“省直管县”财政体制改革在全国全面铺开。

“省直管县”财政体制改革被认为是解决县乡财政困难的良方，增强了县域经济发展的实力，对公共财政体系的建立做出了有益的探索，推动了公共服务均等化，得到了中央政府的高度肯定和理论界的广泛支持。与此同时，财政领域内的“省直管县”改革也向行政管理层面扩展，“省直管县”综合改革渐成气候，以下放经济管理、社会管理权限为核心的地方行政体制改革向纵深推进。“省直管县”改革的历程显示：治国如同理财，在当前我国改革步入深水区，改革的动力逐渐衰弱之时，财税体制改革可以成为行政体制改革的突破口。财税体制改革要求相应的行政体制、政治体制改革作为配套保障和长效机制，以“先易后难”为原则的渐进改革要求地方财税体制创新为试点和先导，改革在不同领域间的良性互动由此得以建立。然而，以“省直管县”为代表的体制改革创新并非毫无问题，特别是在政府间财政关系法治化的时代背景下看，“省直管县”财政体制改革的法治化程度严重不足。行政体制改革中的“省直管县”尝试已经被不少学者认为合法性堪忧。有学者表示，“省直管县”行政体制改革必须要坚持法治取向，处理好法律的刚性与改革的灵活性之间的关系[5]；宪法和法律法规缺失使得“省直管县”改革法理依据不足[6]；改革试点必须要法治化[7]，在放权的同时对“省直管县”改革的限权也有必要予以重视。

本文可能的贡献在于，提出在“省直管县”财政体制改革领域内，省以下的财政关系法治化程度较低，省县之间进一步的财政分权呈现出无序化、随机化、封闭化的特征，财政关系的界定沦为省直财政部门与县（市）的博弈和拉锯，易导致恶性竞争，影响了府际关系正常化发展。“省直管县”财政体制改革是规范政府间财政关系的重要契机，以此为切入点探寻政府间财政关系法治化路径，对推动地方政府间关系合宪、合法、合规发展有着重要意义。

二、“省直管县”改革的法律供求分析

目前，“省直管县”财政体制大致可分为三类。第一类是以北京、上海、天津和重庆四个直辖市和海南省为代表的省（直辖市）直接管理区（县）模式。以海南省为例，自建省伊始便施行市县分治，辖区内仅有海口和三亚两个地级市建制，城市只管理市区本身，其余的县（市）由省直接管理。第二类是浙江模式。浙江省建国以来坚持大力发展县域经济的传统，保持省直接联系县的财政管理体制，并持续推进强县扩权改革，促进了县域经济繁荣，统筹了城乡、区域协调发展。第三类是以湖北省为代表的“省直管县”财政体制。将原本省—市—县（区、市）—乡镇四级地方财政管理体制改变为省—县（市）—乡镇和省—市—市辖区并行的两套省以下地方财政管理体制。“省直管县”财政体制具体而言，就是指省级财政直接管理市级和县市级财政，地方政府间在事权和支出责任、收入划分以及省对下转移支付补助和专项拨款补助、各项结算补助和预算资金调度等方面，都由省级财政直接与地市级和县市级财政对接，县级财政彻底与市级财政脱钩。其核心是减少中间环节，增加“省直管县”财政的留成比例，以财力下移来缓解县域财政矛盾。

1法律供给

从“省直管县”财政体制改革的法律供给来看，法律规范的层级处于法治化程度较低的水平。据不完全统计，除去中国香港、中国澳门、中国台湾和四个直辖市、五个民族自治区以及省情特殊的海南（中国港澳台地区不涉及这一改革，直辖市和海南省财政管理体制本身即为省对区（县），故未加考察。五个民族自治区的财政体制由相应的法律法规确定，将另文专述之），全国21个施行“省直管县”财政体制改革的省份均是以省政府颁布地方规范性文件形式推进的。如表1所示。

资料来源根据北大法宝进行检索以及查询各省政府、财政部门信息公开目录获得，部分省份就省直管县财政体制发布了多个规范性文件，统计选取其中最新版本或保持效力者。财政体制改革与扩权强县、下放经济管理权限在地方政府往往协同进行，个别省份如四川未专门就省直管县改革立法，而是将其纳入扩权强县的相关规范性文件中，作为配套政策加以规范。

表1全国21个省“省直管县”财政体制改革法律供给情况

归纳而言，“省直管县”财政体制改革的法律供给呈现出以下几个特点：（1）法规层级较低。统计的21个省全部由省政府向下级政府颁布地方规范性文件来管理省以下财政体制。地方政府颁布的规范性文件仅对内部有约束力，不具备法律效力，在我国法律体系中处于较低的位阶。其中，仅有省管县传统悠久的浙江在2009年通过了《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》这一地方性规章，为“省直管县”财政改革增添了一抹难得的法治亮色。然而，这一规章只是纲领性地表述县级政府履行公共管理职能的原则和方向，没有涉及财政体制改革的内容。（2）法律供给主体不一。21个省中江苏和湖南两省由省级党委与政府联合发文，其余19个省均由省级政府以通知或决定的形式发布，也有若干省份是省政府批转省财政厅的改革方案。从宏观上看，供给主体的多元现象降低了法规的权威性和严肃性；地方立法的当然主体——省级人民代表大会及其常委会的缺位暴露出我国地方财政立法工作亟待加强。财政政策法规供给主体的不同也表明，地方政府对于中央政府要求贯彻落实的“省直管县”财政体制改革这项重大举措的重视程度、认识深度和需求强度并不一致。（3）法规变动频繁。据统计，以浙江、湖北、河北和四川为代表的绝大多数省份在2000年以后发布了多个规范性文件，财政资源配置规则和不同时期的分成基数也经历了变化。后颁布的文件往往起到替代和深化前文件的效果。省以下财政体制改革规则的推陈出新展现了这一领域改革向纵深推进的嬗变历程。

中国式渐进改革的重要经验之一是各省就中央的政令立足实际制定具体执行方案，由于我国地区差异极大，从降低交易成本的角度考量，目前各省财政体制改革的法律供给方案不失为稳健之举。《预算法实施条例》第七条规定，县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制。由于法律对确定省以下财政体制的法律形式未做规定，各省颁布的地方规范性文件具备一定的合法性。然而，从公共财政法治化的必然要求出发，“省直管县”财政体制改革的法律供给依然存在极大的完善空间。

2法治需求

作为调整地方政府间财政关系的重要举措，省直管县财政体制改革的意义不应被低估：省直管县并非简单的资金结算往来方案，而是涉及省以下进一步财政分权的利益再分配。我们强调政府间财政关系的规则之治——也就是法治的建设性功用，故而在此处并不称之为法律需求。

将“省直管县”改革置于我国地方政府间财政关系法治化的大背景下思考，省、地市与县之间财政关系的重构对法治的需求不可谓不强劲，而当前我国财政制度法治化程度仍然严重不足，省直管县财政体制改革面临的法治困境映射出的正是整个中国财政体制法治化的缺陷。

（1）权威性。各省关于“省直管县”财政制度的安排大多以省政府通知、决定的形式下达和公布，内容以财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》为蓝本，同时结合地区实际情况进行改革部署。《立法法》规定：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。然而，在财政领域，除却正在修改的《预算法》之外，涉及转移支付、收益划分的基本法律仍较少。税收领域，除却《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》和《税收征管法》外，其余均为国务院经授权制定的暂行条例，距离税收法定主义“一税一法”的要求尚远。中央政府财税领域立法的滞后效应，直接传导至地方政府，造成了目前地方政府间财政关系规范化不足，流于上级政府“下管一级”模式，上下级政府的收益与责任分配沦为内部黑箱博弈。省政府相关决定、通知的效力较低，仅为内部规范性文件，约束力有限。下级政府违反制度也不存在法律责任，上级政府仅可追究下级政府的政治责任，上级政府如未按规定执行，利益受损的下级政府也无法进行法律救济。“省直管县”财政体制改革涉及的公共利益重大，固然需要灵活弹性的政策力量推动改革，但出于进一步深化和规范地方政府间财政分配的考量，则应着力提高制度规范的法律层级，以保障改革的权威性。

（2）合法性。财政分权直接影响辖区内公民的切身利益。奥茨论述了地方政府在提供公共物品方面较中央政府有更强的针对性[8]，蒂博在此基础上提出居民们可以通过“用脚投票”[9]，在选择能满足其偏好的公共产品与税负的组合时，展现了其偏好并做出选择。地方政府间对税基的竞争基于此而产生。一个地区的财政关系不仅规范政府的权力配置，更直接影响辖区居民享受的公共服务质量和均等化程度。在“省直管县”财政体制改革进程中，规则的制定与反馈机制缺乏民意支撑，截至目前，没有一个省份的改革方案经过省级人民代表大会表决通过。中央与地方政府间财政关系、省以下政府间财政关系选择内部行政决定的财政分权机制导致改革合法性不足。财政分权的公众参与是这一改革有效性和合法性的保障，究其根本而言，政府间财政收支划分的根本目的不是利益集团分赃而是为了优化政府财政运行机制，使之为辖区居民提供更好的公共服务。一项改革或政策如果无法得到民众的理解与支持，则不足以进行，“省直管县”财政体制改革面临的民意困境正在于此。居民是财政收入的贡献者，是财政支出的受益者，涉及居民切身利益的财政改革方案应当通过民意代表机构审查和通过，否则合法性堪忧，法治政府绩效降低不可避免。

（3）稳定性。中国渐进式改革三十年来取得了骄人的成就，把握好改革弹性与稳定性之间的关系是渐进式改革得以成功的法宝之一。我国财政体制改革三十年来中央与地方财政关系变动频繁，三年一小变、五年一大变，收益划分和转移支付采取的包干制、分成制种类繁多，各省之间并不统一。随着“省直管县”财政体制改革向纵深发展，改革的稳定性需求逐渐凸显：各级政府都需要在财政分权上形成稳定的预期，以便安排未来一段时期的财政支出规划。在“省直管县”财政体制改革中，形成了三方博弈的局面，省级政府、地级市政府与县级市政府在其中各有策略，相互影响。政策的变动增加了利益相关政策制定者游说寻租的空间，在缺乏监督和制约的框架下，财政分权沦为省直财政部门与地级市、县（市）的博弈和拉锯，易导致恶性竞争，寻租的存在减损了社会总收益，影响了府际关系正常发展。值得说明的是，由于财政权分配的敏感性和应激性，稳态的改革制度化方案并非要求事无巨细，一概以法律的形式规定周详，而是要将“省直管县”财政体制改革的原则、基本模式和成果固定下来，建构起地方政府间财政关系良性互动的法律框架。

三、“省直管县”财政改革的权义结构

所谓权义结构分析，即为财政法学的一种分析视角，以此考察“省直管县”财政体制改革的法律关系。从这一视角切入，“省直管县”财政体制改革在本质上是对政府财政权的配置与重构。财政立法权、财政收益权、财政支出权和预算配置权在省与地级市、县（市）之间的重新划分和确定构成了“省直管县”财政体制改革的核心内容。

1财政立法权

我国《立法法》规定：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。《税收征管法》规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。截至目前，财政立法权主要集中在国务院，以行政法规的形式颁布，财政税收领域的实体法律只有《税收征管法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》和《车船税法》四部。实际上，我国地方政府不存在严格意义上的税收法律、法规制定权。目前，地方政府仅仅在中央政府规定的范围内享有适用税率的决定权。如《契税暂行条例》第三条规定：契税税率为3%—5%。契税的适用税率，由省、自治区、直辖市人民政府在前款规定的幅度内按照本地区的实际情况确定，并报财政部和国家税务总局备案。2011年备受关注的上海、重庆的房产税试点虽然经受了税收法定主义的质疑，但也是在国务院、财政部和国税总局的支持下探索进行的，地方政府自行调整课税要素的法律空间基本不存在。在此情况下，省以下政府财政立法权的配置没有法律依据和实践案例。相反，自分税制建立以来地方各级政府违反税收法定主义原则和法律规定给予企业税收优惠的事件频频发生，在府际竞争逐渐白热化、明朗化之时，省以下地方政府对财政立法权的强劲需求是显而易见的。

“省直管县”财政体制改革对财政立法权的配置并无突破性创新。在当前税收法定主义尚未深入人心的情况下，财政立法权仍应集中于国家立法机关，国务院和省级政府仅应被授予根据实际情况调整非课税要素的权力。

2财政收益权

根据《国务院实行分税制财政管理体制的决定》，我国进行的分税制改革确定了中央与省级政府直接的财政关系，财政收益权在中央和省级政府之间进行分配。对于省以下的财政关系缺乏文件指引，只是笼统地规定各省根据《决定》和实际情况制定对所属市、县的财政管理体制。分税制将中央与地方的税收收益权被划分为中央税、地方税和共享税三大类。除了税收收益权之外，纵向与横向财政均衡要求中央和地方政府对下进行转移支付，作为地方财政收入的再分配方式。“省直管县”财政体制改革的重点落在省以下财政收益权配置上，各省级政府在此过程中对各类税收收益的划分和分成做出了规定；同时实行扁平化管理，对一般性转移支付、税收返还和其他补助的拨付程序进行了优化。可以说，“省直管县”财政体制改革核心就是围绕省级以下政府财政收益权分配而进行的创新。

具体而言，“省直管县”条件下地方政府间财政收益权分配包括三个部分：第一，省与市、县收入划分。湖北省政府于2011年1月1日起，将原财政管理体制规定的省参与分享的税收收入（增值税8%、营业税30%、企业所得税15%、个人所得税15%）全部下划到市县。新一轮改革后，市、县财政分享税收主要有：增值税25%、一般企业所得税40% （不含中央独享及中央、省级分享税收，下同）、一般个人所得税40%、营业税100%以及房产税、资源税、城市维护建设税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税和其他税收收入等。市县财政继续按68%比例分享中央消费税、增值税增量返还[10]。以湖北为代表的农业大省在《农业税条例》废止后县乡财政遭遇到了极大困难，如果不将财政收益权向基层倾斜，县乡的财政危机无法解决。从各省对收入划分的规定可以看出，在省以下政府间也存在着类似中央与省级政府税收分享的分配机制，其基本思路是在维持既得利益的条件下改善利益分配格局，推动财力不断下移，实现县乡的基本财力保障，满足县乡政府对公共服务的支出需要。第二，省与市、县收入增量分成确定。增量分成的操作方法一般以一定年份为基期确定收入基数，每年增量部分省与市、县进行分成。浙江省规定2008年以后，杭州及其他市、县（市）地方财政收入超过2007年收入基数的增量部分，省与市、县（市）实行“二八”分成，即省得20%，市、县（市）得80%，继续对少数贫困县和海岛县作适当照顾[11]。增量分成向县（市）的倾斜有利于刺激县域经济发展，提升县域竞争能力，实现财政收益权的绩效导向作用，切实提高基层政府提供公共产品的能力。第三，省对市、县转移支付制度。在非对称的财政分权体制下，地方政府的财权和事权很难完全匹配，但并非意味着地方实际支出规模变小，中央和地方政府可以通过财政转移支付制度逐级拨付，增加地方政府可支配财力。“省直管县”财政体制改革的经验是一方面转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；另一方面确定转移支付激励奖励机制，对各市县当年地方税收收入增长超过平均增长水平的部分，省财政按一定比例对市县财政予以奖励性返还补助。转移支付改革从提高资金流通效率和鼓励增量的方式保障了县（市）财政收益权的实现。

3财政支出权

现代政府最重要的职能就是提供公共服务。财政支出则是各级政府在职责范围内为提供公共服务而进行的资金分配活动。分税制确立了中央政府与地方政府事权的划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。“省直管县”财政体制改革在财政收益权分配之外的另一项重要内容就是省以下政府事权的划分。事权的划分与收益权的分配密切关联，按照财力与事权相适应的原则，省以下政府支出范围是逐级下移的，本地的基本公共服务支出由本地政府承担。如浙江省对省与市、县支出范围作出了规定，省级支出为：省级一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务支出，以及省级其他支出。市、县（市）级支出：市、县（市）级一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务支出，以及市、县（市）级其他支出[11]。县（市）政府是公共财政支出的主要承担者，教育、卫生和基础建设等投入较大。随着改革的纵深推进，工商、地税和技术监督等垂直管理的部门支出责任上移，农村义务教育、卫生支出县级政府上收，部分地区社会保障支出由省级试点统筹，地方政府间的支出责任在“省直管县”财政体制改革中被进一步厘清和明确。

4预算配置权

现行《预算法》第二条规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。“省直管县”财政体制改革对预算权配置的基本思路与《预算法》的内在精神一脉相承，就是各级政府分别编制预算。在浙江经验中，地级市的预算内收入仅来源于市本级，与行政辖区内的县（市）没有财政隶属关系，只在预算外的各种行政规费方面存在结算关系[12]。预算权在省以下政府间的配置有利于地方政府提高财政自主性和独立性，应严格按照《预算法》第二十三条的规定，“上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金”，尽可能地避免地级市政府卡扣县（市）的财政资金。通过对预算权的合理配置，省以下政府的财政预算层级逐渐清晰起来，各级人民代表大会的预算监督权才有可能不被虚置。

地方债务危机也是“省直管县”财政体制改革要重点突破的问题。自1994年分税制改革以来，地方政府自主税种较少且征收难度较大，财政支出责任逐级下移，越到基层收入越少，支出越大，在全国范围内造成县乡财政困难。现行《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。即使这样，地方债务仍以各种名目迅速膨胀。《农业税条例》被废止后，县乡财政状况更为困难，一些农业大省的县乡基层政府出现了无力还债局面[13]。在“省直管县”财政体制改革中，不少省份在处理地方政府债务方面做出了尝试。如，各市、县采用国际金融组织贷款和外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省级财政直接对市、县进行扣款偿还[10]。将县（市）政府债务纳入省财政直接管理有助于降低地方债务的系统性风险。

四、“省直管县”财政改革的法治化路径

“省直管县”财政体制改革对于理顺省以下政府间财政关系作出了有益的尝试，然而在各地运行过程中也遭遇了诸多体制机制上的矛盾，面临不少法治难题有待破解。总体而言，“省直管县”条件下省以下地方财政关系仍处于法治化程度较低的阶段，以省级政府和财政部门行政命令为主的规范性文件主导了改革。改革的稳定性不足，各省政府每隔几年需要以新的行政命令予以调整。关于府际财政关系法治化的路径，学界有不同的认识，概括起来有维持现状方案、法律改革方案与宪法改革方案三种[14]。通过制定法律或者修改宪法规范政府间财政关系固然有毕其功于一役的考量，但考虑到我国各地区经济不平衡、城乡发展差异大的现实情况，目前而言，“省直管县”财政体制改革的法治化路径以省级人民代表大会通过地方性法规为宜。应当说明的是，“省直管县”财政体制改革对财政立法权的配置并无突破性创新。我们认为在当前税收法定主义尚未深入人心的情况下，财政立法权仍应集中于国家立法机关，国务院和省级政府仅应被授予根据实际情况调整非课税要素的权力，故而在省直管县财政体制改革法治化路径选择中对财政立法权不做讨论。

1完善分税制改革，实现财政收益权法治化

分税制改革是对政府间财政关系的规制，其目的在于增强各级政府财力与事权的匹配程度，包括两个层面：其一是中央与省级地方政府的税收分享规则；其二是省以下政府间财政收益的划分规则。事实上，分税制施行至今，即使在发达省份，省以下财政关系依然没有实现分税制，地方演变成了五花八门、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制[15]。应将地域性较强、征收便利的税种划归县（市），地级市仅对市辖区享有税收收益权，同时对酝酿开征的房产税、遗产税、赠与税和社会保障税等税种划分给县（市）较大的比例。同时对于非税收入严格按照属地来源确定归属，保障基层政府有较为充裕的财政支配能力。完善省以下纵向和横向的转移支付制度，满足地方政府公共产品和公共服务支出。通过税种划分、非税收入分成和转移支付的法治化，建立起以绩效为导向的奖励激励机制，更好地推进地方公共服务均等化。以地方性法规的形式对省以下财政收益权进行划分不仅可以明确省、市、县之间的法定收入来源，增强地方政府提供公共服务的基本财力，而且在“省直管县”财政体制扁平化的导向下有利于为中央—省—县三级财政体系的建立进行立法试点，最终形成健全的、全国性的财政法律制度。

2进一步明晰事权划分，实现财政支出权法治化

在中央与省级政府事权划分的基础上进一步对省以下政府间的事权进行评估，依据各地实际情况和受益原则划分支出范围。全省范围的集体性公共产品如省级的基础建设项目、覆盖全省的社会福利资源以及涉及重大经济发展的事项应由省级政府负责支出；区域性的行政、教育、社会管理、文化卫生事业和就业服务等地区性的支出应由地级市和县（市）负担，不足时由省级财政转移支付补足。对于基层政府无力负担的基本公共服务支出，省级政府有义务提供专项补贴，以确保财政支出权的实现。财政支出权的法治化要遵循三项原则：一是财力与事权相适应原则。在非对称的财政支出体制下，地方政府的财力和事权不可能完全统一，过分强调地方政府的财政独立性易突破分权的底限[16]，导致政治体制的变动。二是财政支出的受益原则。根据公共财政体制对于事权划分的要求，谁受益谁支出应成为基本准则，上下级政府以及地区之间的代为支付只能是例外和补充。三是统筹发展与公共服务均等化原则。省内经济资源分配和发展程度差异很大，以广东为例，珠三角地区和深圳市的经济发展水平在全国范围内都属较高，但粤东、粤西和粤北地区县域经济发展较为滞后，应考虑全省范围统筹发展、对口支援。总而言之，财政支出权的法治化要求省以下政府明晰事权划分，按照统筹发展与均衡发展的要求，以法律位阶较高的规范性文件保障公共财政支出的有序化、常态化、稳定化。

3改革预算管理体制，实现预算配置权法治化

地方政府的预算权在《预算法》颁布以来得到了法律确认，各地人民代表大会及其常务委员会对于预算权行使也有了一定的实践经验[17]。预算管理体制的改革方向是进一步增进地方政府预算编制的独立性，严格按照《预算法》规定的一级政府一级预算操作。根据研究显示，目前部分乡镇政府基本不存在独立的预算收入，乡镇财政沦为“吃饭财政”，难以提供辖区内基本的公共服务[18]。预算配置权的法治化要求在落实财政收益权和财政支出权的基础上做好预算收入和预算支出的编制，以确保地区的预算平衡。履行预算核心编制权的财政部门要与人民代表大会及其常务委员会建立预算协调工作机制，协调好各项法律法规和政策对财政支出指标的硬性要求，将地方的财政与治理状况通过预算案这一带有法律性质文件的形式展现出来。

在《预算法》框架内细化省以下地方政府债务偿还机制，加强对地方政府债务的监管力度。运用好“乡财县管”和“省直管县”财政体制创新，在不改变地方债务所有权的条件下，探索偿债主体逐层上移的操作模式，由上级政府财政部门负责申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由上级财政直接对下级政府进行扣款偿还，保证新增地方性债务可控程度，敦促举债政府多方筹措资金清偿债务。通过法治化的手段以强制力和责任追究机制避免地方政府就债务清偿虚与委蛇、相互扯皮；同时将举债、偿债的义务、方式和时间纳入预算管理体制，实现预算权的制度化建构。

参考文献：

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（责任编辑：巴红静）