试论食品安全保障体系的建立

摘要：食品安全工作必须建立以监督管理为核心，各方面各项工作密切配合、环环相扣的保障体系，才能真正改变目前的食品安全形势。笔者给出以下建议：1、主体多元化，形成政府监管、消费者维权、行业自律、社会监督相结合的“四位一体”合作机制；2、行政处罚与刑事处罚无缝对接，不留管理真空；3、明查与暗访相配合，才能发挥更大的威力；4、高度重视预警机制的建立，与监管工作互相补充，构建更为稳固的防御纵深；5、围堵违法行为与鼓励提升质量水平的疏导之法相结合，才能破解产业困局，开创食品工业的新局面； 6、积极参与并利用国家建设信用体系的契机，让食品安全违法者付出更为高昂的代价。

有人形容说，“食品安全问题严峻得像一场战争”。政府花大力气整合有关的监管资源，组建了新的国家食品药品监督管理局，我们可以把这一行动比作完成了主力作战人员的配备以及正面防御工事的构筑。

然而，作为一套完备的食品安全保障体系而言，仅仅依靠食药局这一个部门，或说仅仅依靠监督管理这一道防线，显然是不够的。

一、食品安全管理体制应该而且必须是主体多元化的结构。完善社会监督，强化行业企业自律，形成政府监管、消费者维权、行业自律、社会监督相结合的“四位一体”合作机制是当今食品安全形式的必然要求。

1.正确的引导和适度的支持，将使民间消费者协会组织成为食品安全保障体系中的重要一环。

在发达国家中，有许多专由消费者自发成立、自愿加入、自我管理的互助维权组织。这类消费者组织通常设有公众利益、追究企业责任等专门的委员会或咨询机构，为消费者提供帮助；通过收集相关消费信息情报、开展消费生活调查研究、对侵权后的消费者予以维权支持和诉讼救济等，维护消费者权益。

有这样一个自发的组织，可以改变消费者各自为战的情况，形成维权的巨大合力；并且有关信息可以得到进一步的筛选和综合，从而对食品安全问题有更深入的揭露；同时政府和消费者之间的信息沟通有一个更好的接入口。

近期，在我国一些地区的食品安全维权活动中，也经常可以看到民间消费者协会组织的身影。但其普遍面临管理不规范、缺乏政策引导与支持等急需解决的问题。

2.首先，完善行业协会制度，然后政府部门把“管不了管不好”的技术性职能剥离出来，交由行业协会承担，是建设食品安全保障体系的过程中，必须进行的职能改革。

标准的制修订及行业准入的资质、资格审核等技术性工作，不仅直接关系到食品安全保障体系的方方面面，更是产业振兴的基石，其重要性不言而喻。

目前，我国监管部门的很大一部分精力是放在这样一些技术性工作上的。这样，出现下面这样一种理论也就不足为奇了：当广东某地一官员因食品监管问题被问责时，他说：“打个比喻，同管理交通一样，我们是负责发驾驶执照的，可这个问题明明是酒驾一类的违法犯罪问题。考试合格了，我们发驾照，可他酒驾了，这真的不归我们管。”这就好像我们需要士兵拒敌于防线之外时，他们却说，“我们只是测绘地图的。”

而与此同时，这些工作更是改头换面，作为监管人员手中足以让任何一个企业就范的权力的性质出现。在这样一种背景下，许多不正常的现象出现了。比如，某些企业特地制订了技术指标低得离谱的企业标准。当这些标准经过监管部门备案后，就可以成为劣质产品的保护伞。在大众媒体较为关注的吉林通化地区用三精水冒充葡萄酒现象泛滥，及国家大力查处的含乳饮料质量低劣的事件中，我们就发现大多数违法厂家的产品标签上都标注的是这类“怪异”的企业标准。

借鉴发达国家的经验，我们发现，这些技术性工作发展的大趋势是把它们逐渐从政府的职能中剥离出来，而交由行业协会发挥主导作用，政府部门仅对行业协会的工作进行监管。

在专业人才、技术前瞻能力、行业形势的掌握等各个方面与监管机构相比，行业协会都有不可替代的优势；而其公正的第三方地位，也使得公权力与经济主体的私权利得到合理的制衡；其代表行业内全体企业利益的性质，也使其可以成为企业在各个方面相互平衡、协商的平台。总之，这些特点使其可以最大程度地满足技术性工作科学性、时效性、权威性的要求。

当然，这些都是在行业协会制度充分完善，改变目前“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子。”的体制后才能实现的。

3.重视公共传媒的监督。

在发达国家，企业违法违规的风险，不仅来自政府的处分和法律制裁，也来自媒体和社会监督的强大压力。

在实际工作中，一些食品安全违法行为，如果仅仅使用行政处罚，打不到违法者的痛处，而普遍使用刑事处罚又有些过重。此时，公共传媒的及时跟进报道对违法者来说是最害怕的，因此也是最为有效和合理的制裁措施。

而我们的一些地方政府却往往以“保护地方经济发展，保障市场秩序”为由，对当地企业出现的食品安全和质量问题遮遮掩掩，不报道、少报道。投鼠忌器，把这一震慑违法行为的有效武器拆掉枪栓放在库房里，是很不科学的。当违法行为越来越严重，违法企业越来越多时，真正的摧毁性的影响正在等着他们。“苏丹红鸭蛋”、“吊白块粉丝”事件不就是例子吗？

二、借鉴酒驾治理工作的成功经验，做到行政手段与刑事手段的无缝衔接，是完善食品安全保障体系的重中之重。

曾经的酒驾乱象止于“酒驾入刑”。在检查密度大大增加的情况下，醉驾入刑后7个月，全国共查处酒驾20万起，较之前下降四成多的报道，让那些甚嚣尘上的反对声音现在看来是那么无力。

酒驾和食品安全犯罪存在很多类似的地方。因此酒驾治理工作的成功经验是很值得食品安全工作借鉴的。

酒驾入刑良好社会效果的直接原因之一，是在强化了法律的惩罚功能的同时，发挥了其应有的警示功能和教育功能。与之前的相关法律规定比较，老百姓所说的“酒驾入刑”，本质上的改变是：“结果犯”改为“行为犯”，当发现醉酒驾驶的行为出现时，即使没有形成人员伤亡或财产损失的危害结果，也直接适用刑事处罚而不再是仅使用行政手段进行处置。这一改变可以警醒和教育那些存在侥幸心理的人。而正是这一改变才使酒驾乱象得到了根本的扭转。

很多人建议对食品安全犯罪使用重典。确实，在目前的形势下，对类似故意添加某些性质恶劣的违禁食品添加剂的行为，只在出现危害结果时才使用刑事手段，很难有效地震慑不法分子，更不用说发挥警示和教育功能了。

之二，酒驾与醉驾的区分十分明确，易于理解和掌握；醉驾案件一律立案处理的规定，避免了在这一问题上的随意性；醉驾由于同时违反了《道路交通安全法》和《刑法》的规定，分别给予行政处罚和刑事处罚，而相关的司法解释使二者的衔接较为规范和科学。

其三，虽然对酒驾和醉驾的查处，分别属于行政处罚和刑事处罚，适用机关分别是公安行政机关交通管理部门和司法机关，但查证阶段的执行主体都是交通警察。而与此相对照，在以前的食品安全执法工作中，一定情形的违法行为才由监管机构移交给公安部门，很容易出现移交不及时、信息脱节甚至互相之间推脱责任的现象。

三、暗访制度加以规范和完善后，将是打击食品安全违法行为的重型武器。

暗访古已有之，并与监督管理相互配合，成为打击违法行为的重要方式。古人非常精辟地用四个字总结为“明查暗访”。在当今，便衣警察和“线人”也是刑侦队伍中必不可少而且极具威慑力的重要组成部分。

对于揭露那些见不得光的违法行为，调查取证难是一个棘手的问题。而暗访恰恰是调查取证工作不可或缺的一种手段。暗访不仅可以搜集到其它调查手段无法获取的第一手证据，它还具有成本低、效率高的特点。同时，暗访沉重地打击了犯罪分子的嚣张气焰，大大增加了其实施违法行为的难度。后一点是我们应该特别重视的，这是因为，食品安全工作同样是一场心理战，我们应该让违法者感觉所接触的每一个人包括供应商、员工、客户都有可能是暗访人员或者线人。

但是目前，由于缺少规范暗访制度的相关法律，暗访并没有能够完全发挥其应有的作用，而且还出现了一些不太正常的苗头。

暗访人员或线人的安全问题日益凸显；

用暗访方式谋取私利的现象确实存在，用假暗访真炒作的方式制造轰动效应也屡见不鲜，同时利用这些问题向暗访证据“泼脏水”已成为很多违法人员的惯用伎俩；

暗访的主体较为混乱，政府监管部门有没有权利实施暗访；是否具有招募线人的资格；对于媒体的暗访应有什么样的限制（默多克的新闻集团陷入从未有过的窘境，原因就在于他们毫无节制的暗访行为超出了人们的容忍限度）和保护等，都期待明确的规定；

由于地区保护主义、官官相护等现象在我国较为普遍，同辖区、同层级暗访流于形式，白白耗费资源；

尽管存在种种问题期待解决，但如果想迅速扭转食品安全问题的乱象，暗访是我们必须加以有效利用的重型武器。规范暗访制度，并融入食品安全保障体系的全局之中，是急需解决，并值得进行全盘规划的一个重要课题。

四、食品安全预警体系的建立刻不容缓。

在完善社会安全保障体系的过程中，监督管理体系和预警预报体系是互相补充不可或缺的两道防线。它们一个在事前发挥将危害发生的可能性降到最小的作用，一个在危害已经出现苗头时，起到通过及时的处置，将损失降到最低的功能。

预警体系包括全面的风险监测、及时的信息交流、准确的风险评估、周密的防范预案、充足的应急能力储备，通过自身的信息触角，发现处于“未然态”的各种危机因素，有效甄别，科学判断，达到化解危机、避免危害扩大化的功能。毫无疑问，没有预警功能的安全保障体系是脆弱的。

而目前，我国的食品安全预警系统及其同监督管理体系的衔接都还不尽完善。各地监管部门的工作，只限于本地区，形成各自为战的局面，缺乏基本的情报交流，更缺乏统一的信息调度指挥。而信息的脱节，直接造成了工作的被动和危害的扩大。

在这种情况下，大量有价值的线索都封存在没完没了的信息报送的百分数里面，更有一些地方一罚了之，浪费了来之不易的重要线索。在阜阳奶粉事件中，一执法单位也曾发现一批奶粉质量严重不合格，但这一重要线索却在仅仅罚款六千元后不了了之，最终丧失了一次最好的消除危害的机会，造成了事态的恶化。

因此建立一整套信息采集、风险评估、协调指挥、应急处理的食品安全预警体制是完全必要的。在食品药品监督管理局的职能设立方面，强化信息服务，做好安全预警工作，应成为日常工作的重要组成部分。在剥离了一些职能之后，监管机构把工作重心转移到监督管理和安全预警这些工作上来，是食品安全形势的要求，也是政府职能转变的要求。

五、安全与质量并举，努力提高我国食品工业总体水平。

我国的食品工业发展正处在一个瓶颈期，甚至可以说是天花板期。当我们的企业发现消费者口袋里有了更多的钱，想要追求更高品质的生活时，他们也发现发达国家的高端产品早已经占据了那个较高的消费平台，我们的产品从经验、从市场认可度、从品质上都遇到了外国垄断企业的全面压制。

在食品安全保障体系的保护下，才可能建立良好的食品安全秩序，而只有在这种市场环境中，追求高质量、高品质才是可能的。可以说，食品安全保障体系不只保卫了消费者利益，实际上也保护了民族工业的发展。而反过来说，不提高我国食品企业的总体质量水平，处在低水平低档次恶性竞争之中的企业越来越多，就一定会使竞争手段越来越不理性，这也正是目前食品安全违法事件高发的重要原因之一。

大禹从鲧治水的失败中汲取教训，改变了「堵」的办法，对洪水进行疏导，最终战胜了洪灾。相同的，完善食品安全工作的同时，通过政策引导、信息服务等方法，鼓励企业增强技术创新和质量保证能力，提升质量水平和竞争实力，就是战胜食品安全违法行为的疏导之法。

六、同企业社会信用体系的建设紧密结合，让违法者背负更高的违法成本。

据报道，在国家发改委和中国人民银行的牵头下，国家层面的社会信用体系建设规划《社会信用体系建设规划纲要》已经上报国务院，近期将发布。

这将对食品监管工作产生重要而深远的影响。如何利用信用体系的威力打击食品违法行为，同时又为构筑国家信用体系做出重要的贡献，是新组建的食品监管部门必须深思熟虑的一个重要课题。

（文/熊健 刘勇 平阴县质量技术监督局）