地方食药改革存隐忧

罗燕++郭铁

“五花八门。”国家行政学院副教授胡颖廉这样形容现在省以下的食药监管体系。

2013年4月，《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》（以下简称《指导意见》）颁布后，各地陆续启动改革，但改革的进程、模式等在地方都存在差异。

根据《指导意见》规定的地方食药机构改革时间表，省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。

2013年6月17日，甘肃省第一个发布省级三定方案（定机构、定职能、定编制）。截至2014年5月，仍有宁夏、天津两地未发布省级三定方案。很多省份的市县级改革还没有完成。

多样化的改革模式

对于工商、质监、食药系统的公务员来说，这是充满变数的一年。从去年4月份到现在，在工商之家、红盾社区等论坛上，最热的帖子总是各地食药改革的最新消息。虽然已公布方案的省级食药局都选择了跟国家食药局一致的改革模式，但市县级的改革方案却呈现出较多差异。

浙江省于2013年12月9日出台了改革完善市县食品药品监管体制的意见，提出整合监管职能和机构，县（市）统一将食品药品监管、工商部门职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。地市一级可以参照省政府做法，将工商、质监部门的食品安全监管职责整合调整到食品药品监督管理局；也可将食品药品监管、工商部门的职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。

最终，浙江的11个地级市中，有10个选择了组建市场监督管理局，另外1个市——舟山市则选择了更彻底的整合模式，即“三局合一”，将工商、质监、食药三个部门合并，成立市场监督管理局。

浙江模式出乎很多人的意料之外，引发了各界的关注。但是很快这一模式便在其他省份出现。

安徽省在市级组建新的食品药品监督管理局，在县级将工商、质监、食药部门整合成统一的市场监管局。

上海浦东也成立了市场监督管理局，承担原上海市工商行政管理局浦东新区分局、上海市浦东新区质量技术监督局、上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责。

近期，有消息称，天津市食品药品监督管理局、质监局、工商局或将三局合一，组建天津市市场监管委员会。目前相关方案还未公布，但据消息人士透露，方案已经基本确定。

在胡颖廉看来，市场局的模式是大势所趋，他注意到，在十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，已经提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。

而这一模式在业内还存在争议。中山大学政治与公共事务管理学院副院长陈天祥认为，大部制的市场局会分散食药领域的监管力量，不如建立专门的、垂直的食药监管队伍。在国家食药体制改革启动之前，广东深圳、顺德等地便试点了大部制，但最后国家食药总局并没有采用这一模式。

垂直管理的模式在海南出现。自2008年食药监管打破垂直管理体系，开始实行属地管理后，业内很多专家依然在呼唤食药系统的垂直管理。作为唯一一个经国务院批准在食药系统实行垂直管理的省份，海南省被认为是代表了垂直管理回归的趋势。

大部分地方是按照国家食药总局的模式开始改革，但具体改革方式也在《指导意见》的基础上有所突破。胡颖廉认为，食药监管体制改革很难做到全国一刀切。

比如，北京实行垂直与分级“两结合”的监管体制，实现监管“线”与“面”的有机结合；陕西采用分品种食品安全监管模式；广东、河南在各级监管机构主要负责人任免上规定“事先征得上级主管部门同意”，而不仅仅是“征求意见”；

中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏近年一直在关注中国的食药体制改革，据他了解，改革前不同地方的监管体制就存在差异，因此地方政府必须考虑到如何在改革过程中尽量少触动原有体制的利益。此外，不同地方的食品产业发展状况、编制名额的宽松程度以及面临的食品安全状况都有所差异，势必会影响到各地的改革模式。

“不同模式对国家食品安全法律法规以及政策的理解会有差异，有可能引发食药安全监管政策落实程度的不一致。同时也会影响到基层监管力量的充实程度、监管队伍的专业素养与监管能力水平高低以及检验检测技术力量的强弱等。”刘鹏担心。

基层监管力量或不进反退

自安徽省食药机构改革启动以来，蚌埠市经济开发区市场监督管理局局长韩建华一直处于焦头烂额的状态。

“工作量大多了。”谈到改革前后的不同，韩建华感叹。他所在的蚌埠市经济开发区市场监督管理局，需要承担原来工商、质监、食药三个部门的工作。全局（包括下辖的市场所）一共有33人，包括原食药系统1人，即韩建华本人，工商系统30人，质监系统2人。目前，该局已有2人办理了退休。

改革之初，蚌埠市曾设想在每个街道设一个市场监督所，但最后人力达不到，只能在原来工商所的基础上分片设所。经济开发区市场局下辖三个市场所，每个所5人左右。

而这个经济开发区有企业2700多家，个体户4000多家，要对他们的生产经营做全程监管，按照每次监管执法需安排2人的规定，经济开发区市场局的31名监管人员很难匹配。

“活干不完。光餐饮这一块，我们区有42家食堂，1000多家大小餐馆，每个季度抽查一次，就够我们忙了。”韩建华说。

而与韩建华的烦恼不同的是，在推行国家食药总局改革模式的地方，很多新成立的食药局则发愁人员、编制的到位。

甘肃省食药监部门希望从市县工商部门连人带编划转30%左右，最终实现了16%的划转，每个乡镇工商所划转1人。

四川省政府提出，市（州）、县（市、区）工商系统按核定行政编制总数14.5%左右的比例划转；市（州）、县（市、区）质监系统按核定行政编制总数5%左右的比例划转。endprint

据农工党湖南省委专职副主委、原湖南省食品药品检验研究院院长蒋秋桃透露，湖南省市、县两级改革的指导意见即将经省人民政府签发。湖南省政府对市县食品药品改革的初步指导意见是从工商、质监等部门划15%的人员到食品药品监管部门。

“以此原则划转后，食药监管人数要在乡镇设立监管站所是远远不够的。”蒋秋桃说。

据刘鹏分析，目前大部分省以下工商、质监部门仍为垂直管理体制，对于财政状况不好的地区来说，垂直管理体制较属地化管理体制更能保障干部职工的生活水平，“这也影响了工商、质监部门从事食品监管工作人员划转的积极性。”

胡颖廉曾发现，在西部一个省会城市，质监局把食品的生产监管职能都划给食药局了，但就划转了2人。“这是非常可笑的事情。很多地方食药局在改革后职责增加了，但是它的监管力量、执法力量却没有相应地增加。”

这造成一些地方的食药改革只是搭了个“空架子”，虽然合并为“一龙治水”，但食品生产、流通领域的监管至少在短时间内是被弱化了。

“目前各地监管力量的强弱只能依赖于地方政府，特别是政府领导的主观认识，或各部门之间的博弈，由此可能造成各地实际监管力量的不均衡，特别是该强不强、该弱不弱。”刘鹏告诉《民生周刊》记者。

一些基层工作人员担心，在这场自上而下的改革中，在各级政府人员编制总量不增加的情况下，每一级食品药品监管部门都可能努力壮大自身规模，而导致监管力量难以下沉一线，特别在乡镇一级，很有可能出现严重的人员不足。

专业性培养尚需时日

由于改革前便在蚌埠市食药监督管理局工作，韩建华对食药监管比较专业，而且非常重视。但蚌埠市除了经济开发区外，只有蚌山区和高新技术开发区的市场局各有一名负责人来自食药系统，其他区县的市场局都以原工商系统的人员为主。

“那些区县可能因为对食药工作不熟悉，也不重视，即便人员比以前多了，但因为专业问题，食药监管还是可能被弱化，工作被延误。”韩建华说。

据胡颖廉统计，全国工商系统的公务员有42万人，食药系统的公务员大概有5万人，另外事业单位人员3万多，加起来不到9万。质监系统的事业单位人员比较多，全部加起来可能不到20万。“从人员上来说，工商系统是最多的。”

在实行“二局合一”或“三局合一”的地方，区县级的基层市场所基本都是在工商所的基础上建立的，人员也以原工商人员为主。

在食药相关的大小检查中，韩建华不得不事必躬亲。“原来工商系统的管理并不是太细，对食药监管不太熟悉，所以我必须领着干，现场带。”

事实上，机构职能调整后，新的食药监管机构里，几乎所有人都会面临新的工作任务。“培训”成为很多改革后的食药局、市场局的常事。大部分改革后的食药机构都安排了密集的培训计划。

“食药的专业性应该说在这三个监管部门中是最强的，原来的食药监管人员以几个专业为主，一医学、化学、生物、药学等专业；二是法律专业；少数人有比较杂的学科背景。”胡颖廉说。

一位从县级工商局转入食药局工作的人坦言，“食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械，工商过来的人只能弄得了其中的食品，而且还是食品中的食品流通，其他任何一项都是需要专业出身的人才搞得明白。进了药店都不知道说啥，只会张嘴要营业执照。”

在食药监管中，最专业的便是药品的监管。“如果不熟悉业务，可能连一个举报都看不明白，更别提监管了。”一位地级市的原药监人员告诉《民生周刊》记者。

在胡颖廉看来，食药机构人员数量有可能通过招聘和岗位调整增加，但是人的岗位适应性需要的时间可能会长一些。

据业内人士估算，非专业的人进入食药系统后，需要2-3年时间的培养，才能真正接手一项业务。但在基层所里，因为人手较少，一个人往往要承担多项工作，熟悉业务的时间可能长达5-6年。

检测力量普遍不足

在现在的市场环境下，不管监管人员的“火眼金睛”有多厉害，最终还是需要检测数据提供支持。

在食药机构改革的实施过程中，不少省份由于尚未组建检测技术队伍和机构，短时间内难以承担食药检验职能。

“在划转过程中，由于原来质监部门下属的食品安全检验检测机构较多，总有各种理由留下众多设备和人员，导致不能满足新成立机构的检验检测需求。”刘鹏说。

“我们的检测设备一般是综合型的，除了检验食品还要检验一些非食用农产品。划转之后我们的工作也难以开展。”一位地市级质监人员表示。

对一些地方的质监部门来说，检测设备就是“生产力”，检测费用成为相关部门的重要收入来源。在巨大的利益面前，检测设备的划转考验着地方政府的决心。

即便在一些成立市场监督管理局的地方，食品、药品等的检测机构也因各种原因没能及时实现整合。

而蒋秋桃告诉《民生周刊》记者，县级食品药品监管部门基本没有检验检测机构，而要整合检验检测资源，完善技术支撑体系，解决技术力量薄弱的问题有难度。

一些地方开始尝试建立市级层面的统一检测中心。目前，山西、湖北已经全面整合县（市、区）有关部门检验检测资源，建立综合性的公共检验检测中心，作为同级政府的直属事业单位，实质上是引入第三方购买服务。

在胡颖廉看来，如果检测机构到市级层面能合并到一起，财政经费就就可以攒到一块，效率会更高一些。集中技术力量办大事，越整合技术水平越高，而且能提高它的中立性、独立性。在国家层面，这个方向已经明确，只是各地方政府还需要时间。endprint