关于环境保护污染物排放总量控制的的探讨

王慧梅

【摘 要】面对严峻的环境资源形势，我国必须采取有效可行的措施，实现污染物排放总量控制和削减。本文分析了我国目前污染物总量控制制度实施模式，以其存在的问题，从而提出了针对性的对策以利于完成总量控制和削减，逐步改善和优化生态环境质量。

【关键词】环境保护；污染物；总量控制；制度；削减

近年来，我国以科学发展观和可持续发展理念为指导，坚持环境优先，环境保护基本国策得以深入贯彻和实施，并取得了明显成效，生态环境质量总体稳定，并趋向好转。但目前我国已进入工业化快速发展时期，“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的粗放经济增长方式尚未根本转变，主要污染物排放量超过环境承载能力的现象仍然存在，少数地区环境恶化现象加剧，在一定程度上制约和影响了我国经济飞速发展的质量。2007年的八国峰会上，美国等西方国家把导致全球变暖的矛头指向中国，欧盟国家施压要求中国减排，我国承受着并不公正的国际环境压力。所以采取有效可行的污染物排放总量控制和削减措施，成为环境管理的重要内容和热点问题。

一、我国污染物排放总量控制制度实施模式

目前，我国排污总量控制制度实施，采用的是层层分解减排指标、逐级明确减排责任的模式。省（自治区、直辖市）根据国家下达的总量控制指标，确定污染物排放总量分配权重或影响系数，下达到辖区内各地、市或行业。各地、市根据省分解下达的总量控制指标，按照污染物的不同来源，依据城市环境保护总体规划，核定分配污染源排放总量控制指标。其中，工业污染源排放总量控制指标的分配，依据污染源所在的区环境功能、所属行业的污染物排放标准，在排污申报登记和清洁生产审核的基础上，进行总量核定，下达指标。

二、我国污染物排放总量控制存在问题

排污总量控制制度的实施，对提高污染防治水平、促进产业结构调整、减缓生态环境恶化起到了一定的积极作用。但由于一些制约因素的影响，总量控制制度在具体实施过程中，仍然存在着一些问题，主要表现在以下几方面：

（1）实施范围太小，影响了总量控制的权威性

目前总量控制实施对象主要是工业污染源，而对日益严重的生活污染、农业源污染重视不够，约束力较小。在工业污染控制中，仅有少数重污染企业及新污染源按要求规范化设置排污口，建设了在线监测仪和远程监控设备，而大部分企业没有上述设施设备，环保部门无法获得污染物治理和排放全面而准确的信息，因而也就不能明确区域排污总量。只能通过几次抽样检查或调查，估算或推算出排污总量，总量控制的完成往往被概念化，缺乏权威性。

（2） 环境容量的不稳定性，影响了总量控制的指导性

由于环境容量会受到多方面因素的影响，诸如季节变化、气温变化、地质地貌等，呈现出动态的、变化的特点；而总量控制计划是固定的、量化的，因此与环境容量之间无法形成稳定的量化关系，削弱了总量控制体系的指导性。

（3）基础性工作不到位，影响了总量控制的实效性

污染物总量控制建立在排污许可证制度基础上，其实施成效在一定程度上依赖于许可证制度的实施情况。但在一些地方，排污许可证制度执行率不高，区域排污总量的核定缺少基础数据，成为无源之水，大大影响了总量控制制度的实效性。

（4）指标下达不合实情，影响了总量控制的科学性

上面已提到，从宏观管理出发，目前我国总量控制指标采用层层分解的模式，而不是针对每个地区区域排污现状，虽然有其科学依据和可操作性，但往往容易导致两者之间产生差距和矛盾，影响该制度体系的科学性。若排污总量大大超过上级部门给定的控制指标，或地区环境容量不明，要在规定的期限内达到指标控制硬度性要求，或大幅度地削减排污量，总量控制工作同样失去指导意义。

（5）缺少相关法律法规，影响了总量控制的可操作性

虽然在一些环保法律法规中已体现了总量控制的思想，将其定为环保法律制度。但目前，未对总量控制系统进行全面、详细的立法，未从法律角度对其相应的政策、制度、奖惩等做出明确而严格的规定，总量控制制度缺乏具体可操作性。

三、加强污染物控制总量控制的对策与建议

（1） 完善总量控制法律法规

加快完善“总量控制”法律法规，在现行环保法律中，将其与环评、限期治理、排污收费、排污许可证制度等其它环保法律法规有机结合，对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布、适用程序、法律责任等做出更加明确的规定，增强其强制性和可操作性，提高和扩大其效应。实行总量控制许可证，未领取总量控制许可证的排污单位没有排污权，不得排放污染物。在制定国家统一的总量控法律法规的基础上，各地区可根据区域实际情况，制定地方性规定，使其更具指导性和针对性，同时要强化总量控制目标的考核。完善总量控制体制和政策体系，适时推进天然气、水、热力等资源性产品价格改革，对节约资源、完成总量控制指标、污染减排的单位，实行税收、信贷等方面的政策优惠。

（2） 严格环境准入

严格环境准入，从源头控制污染的产生，把好污染削减的首道关。严格执行国家产业政策规定和环保准入条件，对不符合产业政策、不符合清洁生产要求，工艺设备落后、高资源消耗，污染严重、达不到排放标准和总量控制目标的项目，一律不准建设。排污总量指标审批前置，项目环境影响评价文件报批前，须核定其污染物排放总量指标，作为环保审批前提条件之一，并在环评审批批复中加以明确。

（3） 加大科研投入

加大科研技术投入，培养专业技术人才，成立专门管理队伍，实现总量控制系统的科学管理。研究出更加科学实用的环境容量、排污总量计算系统和管理模式，摸清区域的环境容量、排污总量，为做总量控制工作的全面开展和深入推进，做好基础性和前期性工作。鼓励科技进步，加大对环保型、节能型产品的研发；大力推进实施清洁生产，引导企业采用先进的生产工艺和技术手段，减少污染物产生量与排放量；积极推进循环经济试点工程，延长产业资源链，实现废物零排放，实现全社会的资源节约和污染减排。

（4）强化污染源监管

加强对污染源的环境监管，督促污染防治设施正常运转，在污染物达标排放的基础上，实现排放总量控制与削减。规范污染源排污口的设置和管理，强化在线监控系统的建设，及时获取污染物排放量的数据和相关信息。对污染物排放超过规定的排放标准或超总量的污染源，责令其限期整改或限期治理。逾期不能完成治理任务的，应依法予以关闭。督促热电厂实施脱硫工程，减少二氧化硫排放量。加快产业结构调整，督促企业技术改造，坚决依法淘汰、关闭落后生产工艺、设备、“十五小”和“新五小”企业；以及设备简陋、污染严重、治理无望的企业，减少能源消耗和污染物的排放。逐步提高排污费收费标准，改变违法成本低于守法或治理成本问题。

（5）实施污染物集中处理

污染物排放总量控制，同推进城市化结合起来，加强污水处理厂、垃圾无害化处理场等环境基础设施建设，改变生活污染处理率低、污染物排放量较大的现状；加大农村环境综合整治力度，结合“优美城镇”和社会主义新农村建设，提高农村面源污染防治水平，提高区域污染物处理率，为排污量的控制和削减提供指标空间。强化开发区及工业园区（集中区）建设，做到产业人园、工业人区，逐步将散落污染源集中起来，实现污染集中处理、污染物排放的总量控制。

四、结语

“十二五”是我国实现全面建设小康社会目标的重要战略期，更是实现2020 年环境小康目标的关键期。以污染物排放总量控制为中心的污染减排依然是“十二五”环境保护的重点工作之一。污染减排和环境质量改善是未来20 年我国环境保护的一个长期而艰巨的任务，不能有任何掉以轻心之意。