清末新政中的中国外交的新变革

马芳

【摘 要】20世纪初，清政府进行了大规模的外交体制改革，从闭关到一步步开放，其中外务部的设立，取代了总理衙门成为清末外交的行政机构，进一步满足了帝国主义掌控中国，侵略中国。中国由传统外交向现代外交过度，这对当时及以后的中国历史产生了深远的影响。

【关键词】清末新政；外务部；变革

一、清末新政的背景

“庚子事件发生后，面临亡国灭种和内忧外患的时局，慈禧太后‘深念数十年积弊相仍，因循粉饰是造成该事件的原因。她觉得不能按照原来的统治方式继续下去。光绪二十六年十二月十日，在西安她就发布了变法改革的谕旨。”[1]

二、外交的演变

中国在长期对外交往中，逐渐形成了华夷观念，并且一直延续至清代。清代以前的中国与其周边国家始终保持了一种“宗藩”关系，中国没有进行真正意义上的外交活动的需要，因而在中国传统的国家机构中，也就不需要有专职外交机构，对外事宜均由礼部和理藩院兼管。理藩院是清朝管理少数民族地区事务的中央机构，还掌管一部分外交事务。清政府以理藩院处理与这些国家和地区的关系，其主要原因是“这些国家， 其社会经济的发展程度以及政治组织形式等， 一般均和某些‘藩部的情况有近似之处。”[2]自18世纪始，英国希望与中国建立平等的外交关系，但是清政府不了解世界形势的变化，依然固步自封，以天朝上国自居。鸦片战争的失败各个不平等条约的签订迫使清政府开放通商口岸，然而清政府并没有以此为警惕抓紧改革，到第二次鸦片战争后，随着《北京条约》，《天津条约》的签订，清政府对外交涉事务增多，为方便与各国交涉事宜，1861年以总理衙门的设置为标志，晚清政府的外交观念逐步向近代外交观念演变。总理衙门的设立是清朝政局的一次重大变动，客观上也反映出在西方资本主义势力冲击下中国传统对外关系逐渐走向近代化的趋势。开始把中国的外交纳入国际外交的轨道，它改变了中国以前没有外交的局面，对中国外交机构的近代化发挥了重要作用。

总理衙门设置后，各国与中国在交往过程中，对总理衙门逐渐产生不满，他们认为总理衙门不能适应自己国家的利益需要，他们认为新的外交机关比总理衙门应当更有实权，更方便列强对清政府的最高机关施加影响。而且清朝官员也有改革总理衙门的希望。刑部郎中沈瑞琳就曾上奏指出：总理衙门“不特各国之约章公法律例税则在所必谙，即一切海防、矿务、铁路、电报、邮政、制造、船政、商务诸事，莫不由该衙门悉心筹画，以规久远” 。因此， “总理衙门之事，固不独繁于六部， 而实兼综乎六部矣。” 面对总署事务之繁杂， 却没有设置专职之官员，故而他建议“改设专部”，“特设专官”[3]到庚子事件以后，1900年9 月7 日 ，《辛丑条约》的签订， 其中第十二条为 ：“西历本年七月二十四日， 降旨将总理各国事务衙门， 按照诸国酌定， 改为外务部， 班列六部之前。总理衙门改为外务部，班部六部之首，顺应了列强各国的要求和历史潮流，成为我国第一个正式的外交机构。

（1）总理衙门到外务部

1901年， 清政府将总理衙门改为外务部， 这一举措是《辛丑条约》的直接产物， 但也反映出清廷对外交认识的深化。正像光绪帝上谕所言： “从来设官分职， 惟在因时制宜，现当重订和约之时， 首以邦交为重， 一切讲信修睦， 尤赖得人而理， 从前设立总理各国事务衙门， 办理交涉， 虽历有年所， 惟所派王大臣多系兼差， 未能惮心职守， 自应特设员缺， 以专责成。”清廷撤衙改部， 班列六部之首， 有适应列强侵略需要的一面。帝国主义国家自入侵之日起就企图强行在半殖民地半封建的国家贯彻其政策， 并把他们的意志强加于落后国家。这一方面打乱了落后国家原有的发展秩序， 同时也多少刺激这些国家被迫迈出了各项制度近代化的一步。因此外务部的成立， 又推动了中国外交近代化。

四、外务部设立的意义和影响

1.意义

义和团运动失败后，清政府被迫与列强签订了丧权辱国的《辛丑条约》，其中第十二款规定：总理衙门改为外务部，班列六部之前，并须王公大臣任管部大臣，列强领衔公使葛络 曾照会清政府，声称须将总理各国事务衙门改为外务部，冠于六部之首，管部大臣以近支王公充之；清帝又曾颁谕表示今后要量中华之物力，结与国之欢心，所以这一条款历来为论者所因此在清政府中占有突出的地位。而且， 它的内部组织与总理衙门相比也有所改进， 外交职权经过调整后趋于集中。总体来说， 外务部取代总理衙门， 在中国外交体制的近代化上是一大进步， 主要体现在以下几个方面：（ 一） 外务部是常设机构， 有专任人员， 成为名副其实的中央外交机关。规定了外务部的内部组织结构、人员配备以及薪给制度等， 并要求外务部所任用的官员都是专职官员。（ 二） 解决了外交权分散和不集中的问题。在总理衙门时期， 南北洋大臣在中外交涉的过程中起到了举足轻重的作用， 但外务部成立后， 就开始注意把对外交涉置于自己的执掌之下， 通过几年的实践， 逐渐消弱了南北洋大臣的外交权。（三） 使领制度基本完备， 详细规定了外交官、领事官的等级和品级以及待遇， 厘定了驻外使馆规则， 使使领制度走向规范化、近代化。

2.影响

“外务部是总理衙门向现代外交机构过渡的中间形式，它未能改变中国在外交上的悲惨处境。”首先，从制度层面上看，外务部的设立改变了总理衙门事事仿军机处，使外务部的组织制度远远超过总理衙门。外务部的组织制度也比较符合当时历史环境下晚清政府的状况。建立了比较合理的公使领事制度，为民国初年的外交部打下了较好的基础。其次，从人事安排上看，外务部重视外交人才的培养，重用同文馆或留学生，外交人员素质有了较大提高，在一定程度上改变了中国外交官对于世界形势茫然无知的窘迫状况。

3.启示

传统的外交无法适应时代的需求，中国半殖民地半封建化的道路也是中国外交一步步近代化的道路。清王朝的腐败，列强掀起瓜分中国的狂潮，一次又一次的战争中，清王朝均以失败告终，最终沦为“洋人的朝廷”，外务部的设立表明了清政府已经完全顺应列强的要求统治。但因其出发点的局限性，决定了它是不彻底、不完善的：首先，对外交的改革是在世界形势的推动下，具体而言主要是帝国主义列强所迫而进行的，原本就带有被动的性质。在民族危机日益深重的情况之下，强国之路已成为共识。弱国需要借助国家的权威力量来集中分配社会资源，以适应时代发展的需要和缓和列强的欺凌，给传统的专制体制的自我完善带来了机遇和奢望。新政中对外务部的改革因此就具有必然性。但是近代因素的成长和新兴力量的出现，特别是国家利益、民族国家的观念不断传入，暴露出屈辱外交的严重弊病。同时顽固地维护固有中央集权，既得不到人民的支持，也得不到列强的欢心，列强势必会重新物色新的代理工具。其次，外交的与时俱进，必须要改革旧的领导形式，并有效地规划合理地分配资源，同时更需要有强大的国家力量的支撑，以及社会舆论与社会力量的积极响应。否则将适得其反，因此改革应把握机遇，妥善解决各种矛盾，不能一味追求形式的改革，而是要积极主动地融入国际社会，有所作为。

参考文献：

[1]林涛：《正说清朝三百年》，中国国际广播出版社2005年版

[2]钱实甫：《清代的外交机关》

[3]明清档案馆编：《戊戌变法档案史料》，中华书局1985年版