“撤市设区”背景下的社会融入＊——基于杭州萧山、余杭的实证分析

□周旭霞

“撤市设区”背景下的社会融入＊
——基于杭州萧山、余杭的实证分析

□周旭霞

对于“撤市设区”背景下的社会融入问题，选取了杭州萧山、余杭“撤市设区”居民社会融入作为研究对象，采用问卷调查与案例相结合的研究方法，对“撤市设区”后居民社会融入的现状进行了探讨，并分析了“同城同待遇”难以实现的原因，最后提出“撤市设区”社会融入的建议。

撤市设区 社会融入 萧山 余杭 杭州

一、引 言

城市的发展，既依赖于它对周边区域人口和经济因素的集聚，也依赖于它对周边区域的辐射和扩张。行政区划作为国之大政，是一个国家地方政府设置和完善的基础，本质上是国家权力再分配的基本形式，是政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映。城市又是公共权力集聚的空间，所以，行政区划调整对城市发展具有重大的影响和作用，通过行政区划的调整，可以从上层建筑的角度打破城市化的障碍，推动城乡一体化的发展。

1990年代中期以来，随着分权化、市场化和全球化进程的不断深入，我国城市也出现了类似于西方国家的社会经济重构——行政区划调整。随着政府主导型的快速城市化，“撤市（县）设区”行政区划调整较为频繁（见表1）。

2001年2月2日，经国务院和浙江省政府批准，杭州市政府正式对外宣布，撤销萧山市和余杭市，同时设立萧山区和余杭区，与杭州市原六个区构成一个新杭州。行政区划的调整不仅从根本上解决了杭州市区的发展空间问题，极大地增强了杭州作为区域中心城市的集聚辐射功能，同时加快了萧山、余杭从“县域经济”向“城市经济”战略转移的步伐，为两地全面融入杭州都市区发展创造了条件。全面融入是一个漫长的过程，十多年过去了，两地在就业安置、医疗保险、失业保险、养老保险、住房补贴政策和公交、公园的特殊人群减免规定等政策待遇方面尚未完全接轨，生活在萧山、余杭的市民“同城同待遇”①所谓“同城同待遇”，是指根据《中共杭州市委、杭州市人民政府关于加速萧山余杭区融入大都市的若干意见》的要求，在就业安置、医疗保险、失业保险、养老保险、住房补贴政策和公交、公园对特殊人群减免规定等政策待遇方面逐步实现与杭州老城区的同城同待遇。的呼声日益高涨，杭州市政协委员也提出了《关于萧山余杭两区和杭州五城区实行同城同待遇的建议》的提案。当前，杭州正处于“打造东方品质之城”的关键时期，顺应民意、提高市民满意度，是构建幸福和谐杭州的必然选择，如何让萧山、余杭市民真正融入杭州尤为重要。

表1 我国县（市）与市辖区数量的变动（1995—2012）①资料来源：中国行政区划网。表中统计的“县”还包括了自治县与旗。

二、文献综述

社会融入指不同个体或群体与某个群体的内聚性（Cohesiveness），表征的是个体在某个群体中的参与程度和认同程度及群体成员之间相互依赖程度。②SCHWARZWELLER,“H.K.Parental Family Ties and Social Integration of Rural to Urban Migrants,”Journal of Marriage and the Family,1964, 26(4),PP.410-416.③SCOTT,“R.A.Deviance,Sanctions,and Social Integration in Small-Scale Societies,”Social Forces,1976,54(3),PP.604-620.一般认为，社会融入是个体和个体之间、不同群体之间或不同文化之间互相配合、互相适应的过程，并以构筑和谐的社会为目标。④任远,邬民乐：《城市流动流动人口的社会融合：文献述评》，《人口研究》，2006年第3期。社会融入作为一个社会政策概念起源于欧洲学者对社会排斥的研究。由于被社会排斥群体通常是脆弱群体，又往往是处于社会的最底层，社会排斥常常表现为不同阶层之间的排斥与疏离以及存在于人与人之间、群体与群体之间的社会距离。社会融入理论一般划分为宏观、中观和微观三个层次，即社会融入的宏大叙事、族群模式和心理建构。

十多年来，我国农村流入城市的人口规模庞大，农民工群体迁入城市后能否顺利实现社会融入，关系着社会安定与和谐。因而，迁移人口的社会融入问题引起国内学者的广泛重视。

社会融入是一个具有多维度的综合概念。杨菊华以经济整合、行为适应、文化接纳和身份认同四个维度为框架，以就业机会、价值观念、社会网络、心理距离等具体指标为经络，以就业现状、婚育理念、交往模式、身份认知等若干变量为血肉，构建了农村—城镇流动人口在流入地社会融入的指标体系。⑤杨菊华：《流动人口在流入地社会融入的指标体系——基于社会融入理论的进一步研究》，《人口与经济》，2010年第2期。李培林、田丰对中国农民工社会融入进行了代际比较，研究发现：新生代农民工社会融入状况与老一代农民工相比并没有根本差异；影响社会融入的人力资本因素更显著地体现在农民工的工作技能上；政策制度对农民工社会融入具有重要影响；农民工社会融入的经济—社会—心理—身份四个层次不存在递进关系，经济层次的融入并不必然带来其他层次的融入。⑥李培林、田丰：《中国农民工社会融入的代际比较》，《社会》，2012年第5期。从区域社会融入的视角，张文宏、雷开春运用2007年上海城市新移民调查数据，对城市新移民社会融合的结构及其现状进行了探讨。结果表明，要实现新移民与本地居民的高度融合，需要新移民、本地居民和政府等多方行动者的共同努力。⑦张文宏、雷开春：《城市新移民社会融合的结构、现状与影响因素分析》，《社会学研究》，2008年第5期。

综合上述，学者主要聚焦于农民工、新生代农民工、农民工子女的社会融入，“撤市设区”后的社会融入研究成果还较为鲜见。本文以社会融入理论为研究基点，采用问卷调查法和访谈法对萧山、余杭市民融入杭州的现状进行了实证分析，并提出相关政策建议。

三、萧山、余杭“撤市设区”的政策效应

（一）“撤市设区”带来的发展成就

“撤市设区”行政区划的调整不仅从根本上解决了杭州市区的发展空间问题，同时也极大地增强了杭州作为区域中心城市的集聚辐射功能，实现了杭州的大都市之梦。

1.对杭州中心城市的积极作用

“撤市设区”扩大了杭州城市的发展空间，优化了资源配置，增强了集聚辐射功能，提高了城市综合竞争力。

（1）提高了杭州城市竞争力。行政区划调整为杭州城市发展赢得了一定的空间，为实现从西湖时代向钱塘江时代空间结构转变奠定了坚实的基础。杭州大都市品牌效应彰显，投资环境改善，促进了都市区经济快速增长，如2012年杭州GDP总量为7803.98亿元，比2000年增长了466%，经济外向度显著提高，2003年实际利用外资是2000年的11.51倍。

（2）统筹了都市产业发展。杭州自然与人文资源众多，如何在保护与发展中取舍、如何协调旅游与工业的关系一直是十分棘手的问题。行政区划的调整，为统筹解决杭州大都市区自然与人文环境的保护问题提供了重要保障，也为杭州产业结构的重组提供了宝贵的契机。第二产业逐步向下沙城、江南城、临平城及外围组团转移，主城区增强了经济国际化及综合服务功能，发展成为产业集聚、辐射和创新中心。

（3）优化了城市空间布局。原来杭州市以旧城为核心的团块状布局，转变为以钱塘江为轴线的跨江、沿江网络化组团式布局，杭州确立了“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的城市建设目标，形成“一主三副、双轴六大组团、六条生态带”的开放式空间结构规划蓝图。“撤市设区”缓解了主城区交通等各方面的承载压力，优化了城市空间布局，如萧山的空港新城和大江东工业园区，承接了杭州工业企业转移和人口转移，减轻了杭州主城区公共设施负荷。

2.对萧山、余杭区的积极作用

区划调整后，萧山、余杭两区的发展层次和地位得到提升，两区的城市化水平逐步提高，城市体系日益合理，城市功能不断完善。

（1）开始从农村到城市的跨越。“撤市设区”加快了萧山、余杭从“县域经济”向“城市经济”的转型步伐。投资规模空前扩大，从2000年至2012年，萧山固定资产投资额从101.72亿元增长到616.93亿元，增加了6.06倍；余杭的增幅为11.32倍。基础设施日益完善，杭州市基础设施建设也从都市区的层面进行考虑，如地铁一号线开通运营，萧山、余杭步入“地铁时代”。萧山、余杭积极开展大规模的道路基础设施建设以接轨中心城区。非农人口迅速增加，2000至2012年，萧山非农人口占比由21.09%上升到42.50%，余杭则从22.52%增加到55.39%。城市发展日新月异，两区坚持实施“城市化引领”战略，城市框架进一步拉开，截止2012年，余杭建城区面积达到52.54平方公里，建城区实有城市道路面积为675.52万平方米；2012年萧山完成基础设施投资162.41亿元，城市面貌焕然一新。

（2）开始从县域到都市的转型。萧山、余杭原来属于典型的城郊市，主要以农村和集镇地域为主，空间发展较为散乱。借助区划调整提供的契机，从县域经济转型为都市经济。产业结构快速转型，2000年，萧山一产占比为9.6%，到2012年，下降到3.5%，二产则由55.5%增加到61.4%；余杭一产由2000年的12.8%下降为2012年的5.7%，三产从31.9%上升为43.9%，工业化城市化主导型的产业结构已经形成。对外贸易发展迅速，两区出口基本形成了外贸企业、外商投资企业、生产自营企业三路大军并进的多形式、多渠道、多层次的新格局；余杭已与100多个国家和地区建立了贸易关系，遍布世界六大洲。利用外资日益扩大，到2012年两区外资企业总数超过千家。

（3）实现从弱县到强区的跨越。萧山、余杭提升了整体发展层次，参与更高层面的竞争，经济实力快速增加，2012年，萧山区实现生产总值1611.72亿元，是2000年的7.11倍；余杭区的生产总值也从2000年的137.70亿元增加到2012年的834.94亿元，增长了6.06倍。财政实力不断增强，2012年，萧山区全年完成财政总收入230.68亿元，是2000年的13.28倍，余杭区的财政综合实力在全省跃居前列。

3.萧山、余杭实现“同城同待遇”的案例

案例1：话费标准实现“同城同待遇”

2008年7月1日，取消杭州、萧山、余杭三地互打区间电话通话费，统一执行市话费标准。区间通话和区内通话对应着不同的通话资费标准。杭州主城区、萧山、余杭三地固定电话互打一直以来实行的是区间通话费标准。 [2008]58号《关于调整萧山、余杭区固定电话营业区间通话费标准的通知》实施后，除了取消了区间通话费，萧山、余杭的用户，享受中国电信杭州分公司提供的移机不改号、同城办理业务、同城缴费等服务。

案例2：推进城乡公交一体化

公共交通是关系人民群众切身利益的重大民生问题，也是推进“同城同待遇”中普遍遇到的难题。2008年，杭州市公交集团组建了余杭客运公交有限公司、萧山公共交通有限公司，完成了余杭、萧山与主城区的公交一体化工作。杭州市主城区和余杭区公交实现一体化经营，公交IC卡互联互通。真正为老百姓出行提供了便利，基本实现了一体化经营、同城同待遇。

（二）“撤市设区”带来的问题分析

“撤市设区”其根本目的是在城市化过程中更好地利用当地的固有发展优势，释放地方自然、人文等各类资源的巨大潜力，使之成为本区域健康发展的有机力量。“撤市设区”为城市发展拓展优化了发展空间的问题，并通过强制的手段进行区域发展协调，大幅度提升了区域整体发展层次和水平。但作为一种集权式的都市区治理手段，由“撤市设区”所造成的问题也极为明显。

1.对杭州中心城市的消极影响

（1）城市发展边界难以锁定。“撤市设区”容易造成城市不断向外蔓延，城市边缘区的大片耕地被侵占，耕地资源大面积锐减。通常以近郊区最为剧烈，大片农田被征用而转为城市用地。

（2）配套设施政策难以跟进。受传统发展理念影响及地方财政限制，我国“市”级发展重点在主城区，在整个市级财政有限、还不能全面铺开建设、“均衡发展”的情况下，新设区很容易成为市级财政忽略的对象。同时，由于管理权限上收、自治能力受到限制，利民政策、便民设施难以跟进，新设区很有可能成为“没有父母照顾的孩子”。

（3）城市化的局面难以形成。“撤市设区”的行政调整，名义上城区人口、空间规模急剧扩大，但大面积的城区内仍然是农村产业、农村人口、农村管理体制，这就易形成一种虚假、被动的城市化。“乡还是那个乡、村还是那个村”，那么这种仅仅停留在统计数字上的、名称上的“城市化”就是毫无意义的。

2.对萧山、余杭区的影响分析

“撤市设区”将行政权力高度集中，固然可以使得政令畅通，政府权威得到加强，但也增加了行政干预，损害地方发展的积极性、主动性和灵活性。

（1）削弱了原行政单元的自主自治能力。区政府职能是管理区内环境、设施、治安和公共福利事业等，县或县级市自主权和综合决策权比市辖区要大。行政区划调整后行政级别提高，部分管理和审批权限势必会上收，使得原市（县）级行政单元失去独立的决策权。

（2）同城而不同待遇的矛盾凸现。萧山、余杭原属于县域经济，基础设施建设和社会保障体系不很健全。特别是主城区到萧山、余杭两区的主要干道、教育、卫生、防洪等重大项目建设相对滞后，社会保障不对接，公交、出租车进入主城区不能享受同城待遇。由于财政体制与管理权限的障碍，各利益主体从各自既得利益出发，给公共服务设施的共建共享、特殊需要项目的规划建设带来了诸多困难。

（3）行政体系不一，易产生管理矛盾。“撤市设区”后，形成中心城区行政区划体系“市—区—街道办事处—居民委员会”与新区“市—区—镇（乡）—村民委员会”并存的两种行政区划体系。主城区与新区之间，在城市性质功能、产业与就业结构、土地制度、行政体制等方面，都有很大的差别，如市政府以管辖主城区功能为主，而新区作为典型的地域行政区，其重要职能是对农村的管理。

3.萧山、余杭“同城同待遇”的期盼要求

2008年，杭州市政协委员黄炳元、吕胜平、祝骑云等提出了《关于萧山余杭两区和杭州五城区实行同城同待遇的建议》，萧山、余杭居民“同城同待遇”的呼声也比较强烈，主要与老城区存在未接轨的系列待遇问题（见表2）。

表2 全面接轨、基本接轨和未接轨项目梳理①用电价格、成品油价格、区直属医院的药品招投标价格、九年制义务教育收费、固定电话通话费、有线电视价格、职工基本生活品价格补贴、液化气价格目前都已经实现了全部接轨。

实现全面接轨和基本接轨 优于老城区 与老城区未接轨余杭1、职工基本医疗保险2、农民工医疗保险3、职工基本养老保险4、企业退休人员门诊医疗5、农村居民养老保险6、城镇老年居民保障7、工伤保险8、生育保险9、失业保险10、帮困助学政策11、住房公积金12、廉租住房13、固定电话通话费14、公交一体化1、城乡居民合作医疗保险2、医疗救助办法3、事业单位养老保险4、固定电话月租费等1、征地农转非养老保障2、生均公用经费3、住房补贴4、经济适用房5、户籍迁移政策

四、萧山、余杭融入杭州的实证调研

本文主要采用问卷调查法和个案访谈法对萧山、余杭市民融入杭州的现状进行实证分析。

（一）萧山、余杭社会融入的问卷调查

调研问卷发放分两个时间段进行，一是2012年9月至11月期间；另一个是2013年5月至7月期间。共发放问卷650份，回收497份，实际问卷有效率为76.46%。问卷是随机发放，地点集中于萧山、余杭和杭州主城区，发放的对象含盖杭州主城区居民、萧山居民、余杭居民和在三地的外来务工人员。由于样本不多，问卷调查对年龄结构、性别比例、学历、个人年收入、职业等基础信息没有细分。

在问卷调研部分，将影响萧山、余杭融入杭州的因素分为文化融入、地域融入、地位融入、群体融入和职业融入五个方面（见表3）。

表3 萧山、余杭社会融入评估统计

（1）文化融入。文化融入从“喜欢xx的风俗习惯”和“经常与xx的亲朋好友走动”两方面进行评估。从“喜欢xx的风俗习惯”来看，有11%的萧山居民、17%的余杭居民喜欢杭州风俗习惯，但主城区居民分别只有5%和8%的人喜欢萧山和余杭的风俗习惯。萧山居民、余杭居民很认同本地的风俗习惯，但对彼此的风俗习惯认可度并不高。从接受价值方面来看，有超过一半的萧山、余杭居民会与杭州居民交往，但总的来说，三地居民与本地居民的交往明显多于异地。当然，这种现象与交通、亲朋好友所在地等因素有关，同时也表明三地居民对本地文化认同有固化倾向。

（2）地域融入。地域融合方面主要表现为“期望子女在xx发展”和“有在xx添置房产”两方面。从表3中可以看到，有78%的被访萧山居民、65%的被访余杭居民“期望子女在杭州（或其他国家、大城市）发展”，但“期望子女在萧山、余杭发展”的被访杭州居民几乎为零，反映出人往高处走的思想。在自己未来的定居打算上，被访杭州居民中，23%的有在余杭添置房产的意愿，打算在萧山添置房产的只有1%。而考虑在杭州（或其他大城市）添置房产的萧山、余杭居民均超过一半，表明融入杭州的意愿较强。

（3）地位融入。在进行问卷调查时将在大都市社会综合地位分为“较高”、“中层”、“较低”三个层次。表3中列出了居民地位认同的分布情况。认同为“较高”的只有2%，且均为杭州居民；有65%的杭州居民认为自己属于“中层”，而萧山、余杭居民的地位认同“中层”的分别只有25%、18%；归类为“较低”的萧山、余杭居民均超过了七成。

（4）群体融入。群体认同的测量上采用的是自我归类的方法，从表3中三大群体认同分布状况可以看出，只有21%的萧山居民认同自己是“杭州人”，余杭居民的认同感稍微强一点，比萧山居民高出3点5个百分点。超过五成的萧山、余杭居民坚持自己是“萧山（余杭）人”，将自己和杭州人划分开来。由此可以看出，两地居民对大都市的归属感还不强，群体融合度并不高。

（5）职业融入。本研究中职业认同的测量上只采用了一个问题，即职业满意度。萧山居民“对职业的满意度较高”的最多，达到23%；有56%的杭州居民对职业满意度持中等态度；“对职业的满意度较低”的是余杭居民，占39%。萧山、余杭居民职业满意度普遍处于中等偏上，这个结果与杭州居民差异不大。

（二）萧山、余杭社会融入的个案访谈

本课题选取了6个访谈个案，对象包括2名萧山籍、2名余杭籍、1名老杭州人和1名新杭州人。被访者身份有普通保安、农民、教师、公务人员等。

访谈个案1：余杭人，男，47岁，民营企业主

我自己在办个小厂，余杭这十多年发展快，杭州毕竟大家都知道，我们做销售时这个名字比余杭管用。不过萧山人比余杭人精明，得到的比余杭人多。当初的萧山机场原本选址余杭（方山到吴山），萧山人脑子聪明，土地白给，结果机场就选址在萧山了。是不是杭州人，每个人看法不同，我和一些朋友，把房子买在杭州，小孩初中、高中都在杭州读的，不买房还只能在临平读。余杭有钱的话，福利可以比杭州搞得更好，关键还是经济实力。

点评：品牌效应很重要。经济实力是福利的基础。

访谈个案2：余杭闲林人，女，68岁，在家务农

我在家种点菜，前几年也到厂里上班，现在不去了。杭州人、余杭人对我来说，一样的，不过年轻人喜欢做杭州人。现在公交车比以前多了很多，十分方便。

点评：好一个“年轻人喜欢做杭州人”。“撤市（县）设区”符合年轻人的意愿，也符合时代的潮流。

访谈个案3：萧山人，男，15岁，初中学生

我们老师上课经常讲杭州的学校怎么怎么样，杭州的重点高中怎么怎么样。中考我们考萧山一中、二中，但还是希望能让我们考杭州的高中，考杭二中、考学军中学。

点评：同一个城市，孩子总希望有同样的机会。

访谈个案4：萧山人，男，49岁，公务人员

我认为萧山、余杭“撤市（县）设区”后，发展是非常明显的。一是增强了心理预期。杭州城市名声、品牌效应延伸到萧山、余杭。萧山、余杭交通更加便捷，环境更加优美。人们纷纷看好大都市，对杭州的发展前景充满信心。二是树立了崭新形象。区划调整后，萧山、余杭都在紧锣密鼓地按照新的城市规模加快进行规划和建设，拉开了新一轮城市建设的大框架和主骨架，展示出大力推进城乡一体化、城市现代化的蓬勃生机。三是随着城市硬件向近郊的延伸和城市文明向近郊的辐射，区划调整还带来了人们思想观念的深刻变化，昔日的乡下人变成了城里人，农民逐步成了市民，人的精神境界得到了升华，自豪感油然而生。“同城同待遇”需要给政府一定的时间。

点评：实现“同城同待遇”只是时间问题。“撤市设区”让乡下人变成了城里人，让农民逐步成了市民，提升了人的精神境界，这可是巨大的社会进步。

访谈个案5：杭州人，女，52岁，大学教师

杭州人真应该感谢余杭、萧山，否则，杭州的房价真不知涨到什么价格了。我住在城西，十多年来，城西生活配套已经比较成熟。外地务工人员也很多，大家对籍贯不是很在意。不过，既然是同一个城市，还是要尽量公平。

点评：公平永远不能忽视。

访谈个案6：新杭州人，男，34岁，公司职员

我老家贵州，因为在杭州上的大学，很喜欢这个“人间天堂”。现在城西一家电脑公司上班，平时倒也从没关心萧山、余杭和杭州的关系。前两年看中了余杭闲林的一个楼盘，楼盘价格比较合适，而且和工作单位之间交通也比较便利。我的公积金一直交在省公积金中心，可听朋友说，如果是省公积金，购买余杭楼盘申请不到公积金贷款，最后也赖得烦，就放弃买那个楼盘的房子。不过，倒是想过，都一个城市了，还不“直线接轨”？

点评：在浙江省和杭州市公积金管理中心缴存公积金的市民买余杭、萧山的房子，在政策上是允许申请公积金贷款的。但在贷款额度上，要执行当地政策，同样的缴存额，能申请到的贷款额度要低于杭州市。

调研结果显示，萧山、余杭“撤市设区”后能较好融入杭州，但社会融合度还有待提高。

五、推进萧山、余杭融入杭州的政策建议

（一）实现社会融入的三方策略

社会融入理解为两种取向：一是把社会融入理解为人与社会的和谐状态，可称为社会融入状态；二是把社会融入理解为实现人与社会和谐的过程，可称为社会融入过程。社会融入不仅包括流动人口的主动融入，也包括流入地对流动人口的接纳。萧山、余杭完全融入杭州，不仅仅是萧山、余杭人完全适应同化杭州，同时也是主城区市民接纳和接受萧山、余杭人，达到两者和谐的过程。基于上述现状，本文对政府部门、萧山余杭居民群体、杭州居民群体提出如下建议：

1.给政府部门的建议

健全完善政策，继续提高萧山余杭居民的社会保障权利，促进福利统一；鼓励各地方部门积极开展地方文化活动，比如：开展社会文艺汇演，棋牌竞技活动，郊游等。加强萧山、余杭居民群体和杭州居民之间的交集，引导萧山、余杭群体融入杭州生活；弘扬团结友爱的良好传统，鼓励电视台等新闻媒体发掘和报道正面案例，发挥正能量，从心理层面上淡化隔阂。

2.给萧山、余杭居民的建议

主动融入胜过被动接受。应主动融入杭州大都市生活，从心理上放下排斥感，主动接受，才能更好融入；树立正确的交际态度，不骄不躁，不卑不亢，相互尊重；坚持学习，提高自身文化素养，坚持自力更生，发挥群体的正能量。

3.给杭州居民的建议

树立正确的交际态度，不因杭州人的身份而对萧山、余杭居民产生偏见。杭州大都市的和谐不只是萧山、余杭居民单方，还有本地居民对待萧山、余杭居民的态度与观念；发挥主人翁的作用，予人玫瑰，积极帮助在生活上存在困难的萧山、余杭群体，营造和谐的人文氛围。

（二）实现完全融入的体制改革

要实现“同城同待遇”，关键在于政策因地制宜、量体裁衣，突破财政体制上的融入障碍。

1.建立财政体制改革的目标

合理划分政府各层级事权与支出责任，妥善处理原“省管县”财政体制遗留下来的利益调整可能出现的新问题，达到市级政府管理层次与管理幅度动态平衡，把“同城同待遇”作为行政体制和财政管理体制改革的“急先锋”，理顺市、区政府行政和财政关系，均衡萧山、余杭两区政府财权和事权，合理配置区财政能力，形成包括完善的税收政策、科学的转移支付制度、规范的收入支出责任在内的，科学化、精细化，有利于实现萧山、余杭“同城同待遇”的公共服务均等化供给的财政体系。

2.确立财政体制改革的原则

（1）与转变政府职能相结合。用市场经济理念，重新定位市、区两级政府理应承担的事权，重新划分各级政府的支出责任。构建以公共产品供给为目的，促进公共服务均等化的地方公共财政体系。

（2）处理好各方利益重新调整。市级政府应准确度量对区级政府的约束尺度；制定激励约束机制，消除区级政府对改革可能采取的抵触情绪；区级政府应增强管理与服务能力。

（3）促进各城区发展横向均衡。市级政府应集中财力向经济基础薄弱的城区倾斜，增强弱区发展经济、增加收入的能力，提高弱区公共产品的供给水平，以达到缩小新旧城区的横向财力差距，为全市新旧城区公共产品供给均等化、实现“同城同待遇”创造条件。

3.探索财政体制改革的路径

（1）科学界定市、区政府间事权关系，构建明晰的事权财权关系。萧山、余杭两区事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺乏呼应，基层困难加重。事权分工要确保市、区两级财政的主要职能转移到积极消除新旧城区公共产品和服务的保障差异，提高市、区两级政府的事权运行效率上来。

（2）着力改进不同支付渠道，提供公共财政均衡保障。建议加大“因素法”为主要方式的均等化转移支付的力度，建立以一般性财政转移支付为重点、有条件转移支付相配合、特殊专项转移支付为补充的复合型转移支付体系，加大财政转移支付力度，增加“三农”投入和改善民生支出的财政转移支付，切实减轻两区财政负担，确保两区基本公共产品和服务均等化提供。

（3）设立“新天堂”公共服务建设基金，助推两区实现“同城同待遇”。除政府投资外，若能将闲散民间资本，以及国内外其他地区有增值愿望的资金引导为直接投资，设立“新天堂”公共服务建设基金不失为一个最具优势的选择。其优势在于减轻地方财政的压力。

（4）强化两区财政预算管理，提高财政资金运作效能，完善财政管理的激励约束机制。新一轮财政体制应按照《预算法》等规定，制定和完善萧山、余杭两区财政预算管理制度，加强制度建设和基础管理，建立健全体制运行保障机制。预算管理坚持量人为出、统筹兼顾、突出重点的原则。优化支出结构，加强资金监管，不断提高财政资金使用效率，防止资金浪费，实现城区内自主发展和自求平衡。

（三）实现完全融入的机制创新

在现行的体制下，通过机制创新助推萧山、余杭的完全融入。

1.都市协调整合的总体策略

（1）理念——由被动融入到目标导向。市政府应通过示范导向、规划导向、政策导向、服务导向、重大活动导向及舆论导向等来不断加深人们对“杭州大都市”理念的理解，建立起各方都能认同的目标，让群众在各个层面上切实感受到大都市的价值与实惠，实现双向互动、共生共赢。

（2）方向——由空间扩张到内涵提升。杭州在大都市框架初步形成之后，亟待全方位整合与内涵提升。必须优化杭州大都市区空间结构形态，明确各区功能定位与布局，加快合理的产业分工，妥善保护自然与人文资源，解决和处理好各种管理体制和政策性因素的阻碍，形成良好的区域协作机制，促成萧山区、余杭区与主城区从多元磨合到整合一体。

（3）模式——由权利博弈到分权管治。伴随着政治与经济体制改革的逐步深入，政府更多的是充当城市公共物品的提供者和调节者，而非社会经济的主导者。其协调机制、手段、组织方式也必须与时俱进，不断创新。杭州各级政府应挣脱权力博弈与利益争夺的狭隘立场与思维的束缚，积极探索合理分权、利益共享、遵循法制、顺应市场、协调融合、效能并存的新都市管治架构。

（4）途径——由局部突破到系统创新。杭州都市协调整合进程应坚持全局利益与局部利益相统一、稳定性和灵活性相结合、合理性和可行性相衔接，力求在保持经济持续、较快发展的同时，实现最佳的社会、环境、文化耦合。在重大管理权限调整、区域协调机制及平台构筑、产业协作分工、重要公共设施布局、基础设施共建共享、同城同待遇等方面取得突破；同时，应加快制度创新，系统实现政府职能、地方财政税收体制、地方政府绩效考核体制、都市管治模式等的重大变革。

2.都市协调整合的机制创新

（1）把握政策的对接。行政级别的改变，给区域带来了不安定因素，影响行政干部的积极性，加剧上下层级之间权利博弈。需要政府将“利民、惠民”政策放在首位的同时，充分考虑干部和民众在生活上、情感上的过渡。

（2）充分挖掘资源优势。萧山、余杭与杭州市区相比拥有环境、空间资源等方面的优势，在充分挖掘资源优势的同时，避免为争取尽快启动地区的开发而以牺牲环境、品质为代价的开发行为。增进公众在城乡规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现代城乡管理。

（3）加快城乡统筹建设。城乡统筹理念日渐深入人心，缩小城乡生活水平差距、合理转移农村剩余劳动力是杭州市政府的首要任务。余杭区农业人口、农业产业比例仍相当大，应引导分散农户从小规模生产转变为合作化、企业化的“基地+农户+公司”的社会化大生产，建立农业特色基地、农业科技园区。依据产业关联效应，在中心村建立农产品储藏和粗加工点，转移农村剩余劳动力，逐步实现农业的产业现代化。

责任编辑：孙艳兰

＊本文系浙江社科规划课题“财政科技投入产出效应及优化研究”（13NDJC02YBM）和2012年杭州市发改委委托课题“突破萧山、余杭融入杭州的体制机制障碍研究”的阶段性成果。

作者周旭霞，女，杭州市社会科学院经济研究所研究员（杭州 310006）。