政府在民营企业转型升级中的作用

王云　黄鹏章

【摘要】近些年来，我国民营企业转型升级取得了一些成就，但还面临着诸多因素的制约，既有来自民营企业自身因素的制约，也受到政府职能转变不到位形成的外部环境的制约。文章重点剖析我国政府职能转变不到位对民营企业转型升级形成的外部制约因素，继而以政府职能转变为视角，探讨我国政府在民营企业转型升级中应发挥的作用。

【关键词】职能转变 民营企业 转型升级

【中图分类号】F203.9 【文献标识码】A

全球金融危机发生后，世界经济格局发生了重大变化，新能源、新技术行业成为资本和信贷市场的热点，传统经营理念遭遇更严峻挑战。对于中国民营企业而言，这些新变化、新格局意味着新的挑战，必须实现企业的转型升级。十八大报告强调为了适应国内外经济形势新变化，必须加快民营企业经济发展方式的转变，必须把民营企业发展的立足点转到依靠提高质量和效益上来，同时只有不断激发各类市场主体发展新的活力，不断增强企业创新发展的新动力，着力培育开放型经济发展新优势，才能增强民营企业长期发展的后劲。可以说为我国民营企业转型升级指明了方向。

民营企业转型升级的含义及现状

民营企业转型升级包括两个方面，“转型”主要指生产关系的转型，是企业为了适应内外部环境特别是市场的变化，包括所有制结构、管理方法的转变等；“升级”主要指生产力的升级，是适应科学发展观的要求，使企业从低附加值向高附加值、高污染向低污染、粗放型向集约型的升级。

改革开放以来，随着我国政府对民营企业的认识从“有益补充”到“必要的补充”到“社会主义市场经济的重要组成部分”的转变，促进了我国民营企业不断蓬勃发展，使我国民营企业在推动经济发展、扩大城镇就业、满足社会需求、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。根据国家工商行政管理总局统计数据显示，截至2012年9月，我国私营企业约为一千万户，年均增长15.5%，个体工商户数量达到大致三千多万户，年均增长4.4%，个体私营企业产值占国内生产总值的60%以上。

与此同时，我国民营企业转型升级取得了巨大的成就，主要表现在三个方面。第一，我国民营企业积极进行企业体制和管理的创新。从股权结构上看，许多民营企业为提高企业社会化程度，实现股权结构的社会化和分散化，大多采取了股份制改造或上市的形式。从管理模式上看，许多民营企业进行了“去家族化”的改革，绝大多数建立了规范的民主决策机制。第二，自主创新能力增强。根据全国工商联《2012中国民营企业500强调研分析报告》显示，2011年民营企业500强中有369家企业的关键技术来源于自主研发。①第三，民营企业逐步进入到战略性新兴产业、先进制造业或现代服务业。战略性新兴产业和先进制造业主要包括电子信息、新能源、新材料、节能环保等产业项目，这些项目对于我国经济发展具有引领作用，而现代服务业是国民经济的重要组成部分，民营企业逐渐加入现代服务业可以形成服务业新的经济增长点。

民营企业转型升级的外部制约因素

民营企业转型升级虽然取得了巨大的成就，但还受到政府职能转变滞后形成的外部因素的制约。我国政府职能转变滞后对民营企业形成的制约表现为：

政府职能越位—民营企业转型升级面临“玻璃门”。这主要表现在政府利用自己的审批优势，在市场准入上搞权力寻租，形成了行业准入的“玻璃门”。改革开放30多年来，虽然民营企业市场准入的范围不断扩大，但如通信、广电、邮政、电力、金融等一些行政垄断部门和行业、公用事业和基础设施领域，设限严格，门槛非常高，只有行业内原有企业能维持或少数实力很强的企业才能进入，形成了行业准入的“玻璃门”。虽然国家出台了相关的文件，但由于没有明确的实践规定和可操作性程序，导致在落实上很多地方差异较大。此外，政府越位还表现在诸如为民营企业规定经营项目，甚至代替企业洽谈生意等，严重侵害了民营企业的合法权益。

政府职能缺位—民营企业转型升级缺乏良好环境。第一，政策缺位。主要表现为迟迟不清理对民营企业带有偏见的歧视性政策，无视民营企业与国有企业的差别待遇，无视民营企业遇到的各种困难，使得民营企业转型升级没有良好的外部环境。政府政策缺位给民营企业转型升级带来两大难题。

首先是民营企业融资难的问题。资金问题始终是困扰民营企业发展的难题，成为制约民营企业产业化和集团化的“瓶颈”。目前我国民营企业融资主要依靠的是内部融资式的自我发展，金融机构的信贷支持非常有限。究其原因，一是贷款门槛抬高导致资金需求者“畏贷”。二是由于缺乏相关部门认可的企业资信评定机制，政府无法对民营企业进行资信评定。三是由于民营企业缺乏抵御市场风险的能力使得金融不敢向民营企业贷款。

其次是民营企业税费负担较重，成本高。在我国很多地方和领域，外资企业可获得免税、减税和缓税等优惠政策，而民营企业则无权根据其所得额缴纳33%的企业所得税，同时投资人从企业分得的利润还要缴纳20%的个人所得税，“双重征税”严重损害了个人投资的积极性。另外一些地方政府把民营企业视为收费、摊派、集资的重点对象，造成了民营企业发展的沉重负担。

第二，服务缺位。由于社会服务平台不健全不完善，民营企业普遍反映他们难以及时获取政策、科技、人才等方面的信息，因此政府应建立系统有效的培训、咨询、对接等的社会服务平台。

第三，管理缺位。政府职责重叠、协调不畅、效率低下。政府职能部门及其公务员由于观念转变不到位，服务意识差，造成对民营企业的管理缺位，在现实中表现为对民营企业敷衍了事、推诿扯皮，让企业到政府办事困难重重，没有享受到应有的服务。

政府职能错位—民营企业转型升级缺乏保障。政府职能错位即政府没有尽到应尽的职责，或没有依法履行职责，即政府在履行职责的过程中不称职。譬如，在政策执行上打折扣，在兑现承诺上阳奉阴违；在市场监管中打着依法管理的幌子而实际上乱摊派、乱收费、乱罚款等实行多头检查或随意检查。地方政府只有先规范自身的行为，不断改进和提高公共服务的质量，切实落实党对民营企业的各项政策，切实保护民营企业的合法权益，才能真正促进民营企业快速健康地发展。endprint

政府与民营企业关系的再认识

政府职能与职能转变。正确处理政府与民营企业的关系，必须将其置于我国政府职能转变的大背景下，所谓政府职能指的是政府在一定时期内，根据国家的需要，在经济、政治和文化管理中承担的职责和功能。根据社会的发展和需求，政府的职责和功能也会发生相应的变化。因此，所谓政府的职能变革，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。在我国政府职能转变是必然趋势。

首先，转变政府职能是完善市场经济的必然要求。随着社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置中的作用明显增强。改革开放以来，我国政府职能转变取得了一定的进步，但政府职能的范围及职能行使方式仍然不能适应我国社会主义市场经济体制的要求，如果行政职能不彻底转变，改革就难以深入，社会主义市场经济体制的建立既缺乏动力，也缺乏保障。

其次，转变政府职能是应对经济全球化的必然要求。所谓经济全球化，是指商品、服务、信息等生产要素的跨国家流动，从而使各国经济相互依赖程度日益加深，形成全球范围的有机经济整体的趋势。自2002年我国加入世贸组织之后，应对全球化带来的挑战，政府必须按照统一的市场经济规则办事，必须加强对本国经济的宏观调控能力，创新管理体制，确保本国经济安全和经济发展。

再次，转变政府职能是深化政治体制改革的必然要求。党的十一届三中全会之后，我国开始了政治体制改革的历程。我国政治体制改革的目标是实现人民当家作主，建立社会主义民主政治。但我国传统政府职能带有很强的封闭性，是典型的“大政府、小社会”模式，这种模式片面强调政府对社会的控制，人民缺乏参与国家和社会事务的制度化渠道。因此，必须转变职能，扩大人民参与渠道，建设中国特色的社会主义民主参与机制。

最后，转变政府职能是机构改革的必然要求。政府机构设置的重要依据是行政职能，建国后我国历次的机构改革，单纯的靠机构的精简而忽视了以职能转变为基础的原则，实践证明，只有职能转变取得实效，才能为机构精简打下基础。

政府职能转变背景下政府与民营企业的关系。在市场经济条件下，应发挥市场对资源配置的基础性作用，政府的作用在于弥补市场的不足。在这种情况下，处理政府与民营企业的关系要注意两点：②

第一，企业是市场经济的微观主体。市场经济以供求规律为内在的依据，以价格为杠杠，因此，企业作为独立的市场主体，必须拥有微观经济决策自主权，必须成为自主经营、自负盈亏的经济实体。

第二，政府对企业的作用主要是宏观调控。首先，政府的宏观调控必不可少，由于市场经济本身的缺陷，单靠市场调节不能实现资源在企业间的最优配置，必须发挥这只“看不见的手”的作用。其次，政府的宏观调控不能侵犯企业的经营自主权。政府应通过政策指导、经济协调和经济杠杆的调整等实现对企业的宏观调控，不能凭主观意愿干预企业的自主经营。

政府在民营企业转型升级中的作用

科学界定政府职能—政府发挥有效作用的前提。政府职能决定了政府活动的方向，在市场经济条件下，我国政府职能主要包括四个方面③。一是经济调节，主要指政府综合运用法律手段、经济手段辅之以一定的行政手段，促进国民经济的优化升级。二是市场监管，主要指对市场主体进行监督，维护公平竞争的市场秩序。三是社会管理，主要指政府要依法规范社会组织，化解社会矛盾，维护社会公正。四是公共服务，主要指政府加强提供公共物品和公共服务的质量和效率，大力发展科教文卫事业，加强公共基础设施建设。切实转变政府职能，才能正确发挥政府在民营企业转型升级中作用。

增强宏观调控职能—为民营企业转型升级提供政策引导。近年来，政府出台了一系列促进民营企业发展的政策，如“非公经济36条”、“中小企业29条”、“民间投资36条”。但政策的贯彻落实情况却不理想，面临两大问题。一是政策贯彻不透明、不规范。有些民营企业反应有些政策不知何时实施以及如何实施。二是政策落实打折扣，受惠的企业往往只有几家，很多民营企业达不到政府要求的政策标准。民营企业转型升级迫切需要政府改善政策环境。政府要转变观念解放思想，从宏观指导上为民营企业转型升级提供政策环境④。例如，2012年国务院各部门出台了42项“民间投资36条”实施细则，各有关职能部门应进行深入调研，增强政策的针对性和可操作性；抓紧推出一批民间资本在能源、电信、铁路、金融等领域能够参与建设的具体项目，不断增强民间投资意愿、扩大民间投资比重，形成一批成功案例并进行推广，从而有效破除阻碍民间投资的体制性障碍。

增强服务职能—为民营企业转型升级提供公共服务。民营企业转型升级能否顺利实现取决于它生存和发展的环境。政府要为民营企业的转型升级创造良好的环境。

首先，改善政务环境。切实转变政府职能，把服务发展放在工作首位，多服务，少干预，做到“有所为，有所不为”，确保服务到底。⑤应打破行政垄断、继续清理和废除阻碍生产力发展的行政性审批，从而降低经济运行成本。政府部门必须树立亲商理念和开明作风，大幅度削减审批事项，简化审批程序，实行告知承诺制和首受部门负责制；进一步深化政务公开，建立面向全社会的信息公开制度，把对民营企业的优惠政策向全社会公开，让民营企业从业人员了解熟知，为维护自身权益创造条件。

其次，改善市场环境。政府应逐步消除针对民营企业行业准入方面的歧视政策，打破现有的“玻璃门”现象，创造各类市场主体平等竞争的市场环境；拓宽民营企业融资渠道，一是通过政府协调降低银行的贷款门槛，使民营企业在投融资方面不再遭遇“次国民待遇”⑥，加强银企合作，二是全方位拓展融资渠道，建立多层次的信贷担保体系；进一步规范行政事业性收费项目，严肃查处乱收费、乱罚款及各种摊派行为；通过严格执行税收征管法律法规和加紧推行所得税并轨，降低所得税税率等措施，进一步减轻民营企业社会负担。

再次，改善社会环境。知识经济时代技术是企业成败的关键因素。政府应通过支持企业与科研院所联合等形式，促进民营企业科技成果向商品化和产业化的转换，引导民营企业实现技术升级；人力资源是推动企业发展的原动力，民营企业要想生存和发展，必须做到能吸引留住人才，因此政府应引导民营企业打破家族人员一统企业的格局使民营企业由家族式的经营管理向现代企业管理转变，建立多种形式的培训体系，帮助民营企业由劳动密集型向技术密集型转变；大力支持和培育社会中介机构，不断促进社会中介机构的创立和发展并引导现有的社会中介机构转变观念，改进服务，依法开展经营活动，切实为民营企业提供优质服务。

增强监管职能—为民营企业转型升级提供保障。政府要进一步强化运用法治思维和法治方式的能力，逐步清理不利于民营企业发展的法规政策，坚持依法行政、公正执法，使民营企业的管理不断规范化、法制化，通过公正执法切实维护民营企业的合法权益；提高执法人员素质，加强执法队伍建设，规范执法人员的执法行为；严肃整顿执法监管现状，做到监管到位、严格执法。净化市场竞争环境，坚决打击非法行为，狠狠打击乱收费、乱罚款、乱摊派的歪风；加速司法体制改革，认真落实错案追究制，促进司法公平公正。最后对民营企业的保护需要注重长效机制，加强民营企业维权力度。

（作者分别为作者河北大学博士研究生、河北大学政法学院讲师，河北大学管理学院教授；本文系河北省科技厅软科学项目：“民营企业转型升级与政府职能转变”最终成果，项目编号：13456242）

【注释】

①金辉：“2012中国民营企业500强调研分析报告认为：成本上升税费重成为影响民企发展主要因素”，《经济参考报》，2012年9月10日，第8版。

②吴瑞文：“民营企业与政府的关系”，《集团经济研究》，2005年第2期。

③饶倩，陈薇：“市场经济中政府与民营科技企业关系的再认识”，《集团经济》，2006年第9期。

④余有明：“地方政府在民营企业发展中的作用”，《湖北社会科学》，2006年第10期。

⑤吕月英，张晓燕：“政府在民营企业转型升级中的作用”，《中共山西省委党校学报》，2006年第10期。

⑥胡税根，吴乐珍：“转变政府职能 优化民营企业发展环境”，《江苏社会科学》，2004年第6期。

责编/许国荣（实习）endprint