大部制改革对建设服务型政府的意义

卜勇力

【摘要】大部制改革是我国行政管理体制及政治体制建设的重点内容，它注重于机构整合、职能转变、权力制约协调、决策民主、管理科学等多方面，是建设服务型政府的重要途径。因此，我们应在结合社会各方面发展现状，吸收历次大部制改革经验的基础上稳步促进大部制改革，切实推动服务型政府建设。

【关键词】大部制改革 服务型政府 机构整合 转变职能

【中图分类号】D621 【文献标识码】A

改革开放以来，我国进行了多次大部制改革，这不仅是顺应世界政治进步发展潮流的表现，更是适应我国社会政治、经济等各方面发展的需要。我国大部制改革以精简政府机构、转变政府职能、理顺政府间关系等为主要内容，是构建服务型政府的有效途径。

对大部制改革的理性认识

“大部制，是指按照政府综合管理职能设置政府机构及其职能部门，把那些政治职能、业务范围界限模糊的部门整合为一个部门进行统一管理，或者把相关事务集中到一个部门进行负责，以达到精简机构、避免政府职能部门交叉重叠、降低行政成本、提高行政效率等的目的。”①

大部制改革的成效。改革开放以来，我国进行了多次切合实际的大部制改革，取得了一系列的卓越成效，对于构建服务型政府、推动现代化转型具有重大意义。

首先是精简了政府机构。大部制改革之前的政府机构层级纷杂，职能交叉重叠，很大程度上降低了行政效率，增加了行政成本，从而加重了国家财政负担。经过大部制改革，按照综合职能而非专业职能设置政府机构及其职能部门，把一些职能相近的部门合并为一个部门，由一个部门进行具体负责和管理，从而减少了行政层级，加快了行政指令的传达速度，提高了行政效率，也降低了行政成本，减轻了国家财政负担。

其次是明确了政府各部门职责。大部制改革不仅精简了政府机构，缩短了行政层级，还明确了政府各部门职责。“各级政府通过制定并切实实行“三定”方案，将各部门职责和功能具体确定下来并根据社会的发展进行灵活改动，一定程度上做到了分工明确、协调运作，为我国政治权力运行的有序化奠定了基础。”②

再次是转变了政府职能。大部制改革在转变政府职能的同时，也对政府官员进行了深度的思想教育，有助于官员树立服务意识和责任意识，确立人本思想，把人民群众当成自己的顾客，形成客户意识，为人民群众提供公共产品和公共服务。政府不是公共服务的唯一提供者和垄断者，而是推动者和协调者，更多地借助私人组织、非盈利组织等非公共部门发挥作用。

最后是推动了各级政府的创新。我国各地政府机构有许多相同之处，但也有各自的特色。在大部制改革过程中，各级政府根据本地的社会发展状况和需要，可以制定不同的发展方案，进行不同情况的部门整合和改革，并依据社会的不断发展而作出灵活的调整。

大部制改革存在的问题。大部制改革取得的可喜成效值得肯定和赞扬，但其仍然处于曲折前进阶段，受到传统观念、工作习惯、顽固分子等的阻碍，也存在一系列不可忽视的问题。

首先，大部制改革缺少公众参与，合法性受到挑战。大部制改革都遵循自上而下的原则，缺乏公众的参与，一定程度上就缺乏真实有效的民主和监督，也忽视了民众的需求，从而就没有了“回应性”之说，很难得到民众的支持。此外，寻租设租现象不断出现，③使政府机构设置的科学性大大降低，同时也会损害广大人民群众的根本利益，从而得不到群众的支持。

其次，政府职能缺位越位现象普遍，关系处于磨合阶段。大部制改革的有效进行需要明确政府与市场、社会之间的界限，不断引入企业、非营利组织，把原本属于政府的一些权力赋予给他们，从而减轻政府负担，使政府更加专注于社会管理、公共服务、民生问题的改善和解决。但是，目前，政府职能仍然存在问题，利益的驱动使得政府部门不愿交出相应的权力，越位现象普遍，同时，在管理较为复杂困难的任务时，政府部门急于退出，但短时期内很难找到符合条件的非政府组织，就出现了职能缺位的问题。大部制改革使众多相似的部门整合为一个大部门，但是其内部仍然出现分工不清、界限模糊、权责不一的问题，这就需要长时期的适应和磨合。

再次，机构设置习惯依旧，内部整合难度大。我国政府部门的条块关系传统依旧，习惯于条条分割或者块块分割。如果在同一系统的部门没有上下级部门的直接对应，那么在履行职能的过程中将出现“群龙无首”的状态，很难做到创新。此外，各部门内部机构过多、分工不清、条块分割且职能交叉，同时下属官员在一定领域内存在业务能力的垄断，这就使得部门领导和下属之间关系难以得到很好的协调。

最后，大部制改革法制不健全，存在法律空白。改革开放以来，尽管我国进行了多次的大部制改革，但改革之前的严重问题依然存在反复情况，陷入了“怪圈”，关键原因即是没有健全的法律法规来保障大部制改革的成果。此外，在大部制改革的过程中，也没有具体的法律法规制度作为指导和规范，进而导致改革无法可依，法治性大打折扣。④

大部制改革对建设服务型政府的意义分析

大部制改革是我国行政管理体制及政治体制建设的重点内容，它注重于机构整合、职能转变、权力制约协调、决策民主、管理科学等多方面，是建设服务型政府的重要途径。

政府机构统筹整合，向服务型政府高效率低成本迈进。大部制改革的重要特点，是按照政府综合管理职能而非专业管理职能设置机构，把原来的职能相似、任务交叉的部门整合到一个大的部门进行统一管理。从而缩短了行政部门层级，官僚等级之风有所缓和，大大提高了行政效率，同时也降低了行政成本，减轻了财政负担，符合服务型政府的要求。

我国机构当中存在一些“摆设部门”，这些部门的设置可有可无，没有承担实际职能，但其运行和人员编制是一大笔开支，大部制改革在一定范围内撤除了这些部门，无疑是一大笔财政的节约，同时也为其他部门树立了威严，彻底斩除“一杯茶、一张报纸”的极其不负责任的思想。endprint

政府决策能力提高，符合服务型政府决策民主化要求。涵盖政府职能的部门越少，部门职能就越宽泛，权力就相应越大，对政府综合协调能力的要求就越高。在此挑战和压力下，领导就会积极引导教育部门成员，提高工作积极性和热情度，建立重要决策的公示制度、听证制度、咨询制度和评估制度等，征集建议意见，同时也建立部门内部的民主决策机制并贯彻落实，这在很大程度上促进了决策的民主化，符合了服务型政府的决策要求。

此外，随着我国广大人民群众公民意识的提高，大家对政治生活的参与热情逐步提升，越来越积极主动地参与国家决策，为国家各方面发展献言献策，并针对不科学的决策向政府官员提出批评及修改方案，这在一定程度上保证了政府决策的民主化和科学化。

政府权力制约协调，满足服务型政府完善行政运行机制需求。正所谓无约束的权力是可怕的，自十八大以来，“把权力关在制度的牢笼里”、“让权力在阳光下运行”的呼声日益高涨，由此可见，对于权力的制约成为了当前社会发展的一个重要任务，也是构建服务型政府的关键点。

大部门体制改革优化了政府权力结构，建立健全了政府决策权、执行权、监督权等相互制约和协调的权力运行机制，确保决策科学、执行有力、监督有效。在具体的实施过程中，我国在每个大部门内部进行分权，在民主科学的大前提下，最终决策由领导颁布，然后由专门的执行人员进行执行，同时又建立了相应的监督小组，在公平公正的原则下，对决策的正确性和执行的有效性进行监督，在发现问题后及时指出并提出修改方案，从而确保决策和执行的高效务实，促进行政运行机制的完善，推进服务型政府的建设进程。

政府职能转变，契合服务型政府核心定位。大部制改革打破了传统官僚制下政府部门僵化、低效的运行模式，对政府的职能内容和范围进行了重新的定位，并引入了市场、社会的非公共组织，融入竞争机制，并实现各性质组织在管理公共事物时的有效分工合作，达到效益最大化。大部制改革以建设服务型政府为目标，坚持服务核心定位，把传统的由政府承担的大量事务放权给市场和社会，而政府则主要负责提供公共物品和公共服务，从而使政府从全能主义的模式中解放出来，并逐步由管制型政府向服务型政府转变。

同时，大部制改革把我国行政定义为服务行政，这正是建设服务型政府的要求。大部制改革整合了机构，它们的运行以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识和责任意识；转变自身角色，进行正确定位，使其成为公共产品和公共服务的供给者，并不断提高服务质量；以人民为主体，摆脱官僚主义的传统作风，切忌政绩工程、豆腐渣工程、形式主义等。由此可见，大部制改革的一系列要求无一不推动服务型政府的建设。

稳步促进大部制改革，切实推动服务型政府建设

大部制改革关乎服务型政府建设的成败，也是实现构建服务型政府的主要途径。目前，根据我国社会各方面发展的现状及之前大部制改革的经验教训，我国应从以下几个方面稳步促进大部制的改革。

转变传统思想观念，树立创新运行意识。通过教育和专业知识的普及，让大家深刻认识到大部制改革并不是机构的简单合并，而是将那些业务相近、职能类同的政府部门进行有机整合和重组，以便达到精简机构，提高行政效率、降低行政成本的目的，进而推动我国政治权力的有序运行，完善行政运行体制。⑤此外，还应树立创新意识。在立足国情的基础上，积极主动地借鉴外国比较成熟的大部制改革经验和模式，灵活运用，祛除一切传统中落后的观念和制度，从而使得政治体制改革与社会各方面发展相适应，也为我国政治生活的有序运行增加创新机制。

实行政务信息公开，准确引入公民需求。公民具有知情权、建议权、批评权等权利，因此我国应充分尊重公民的权利，把大部制改革中关于机构整合一系列信息都公布在网上，公民通过互联网全面充分地了解大部制的改革动态，并进行有效的监督，提出建议和意见，督促官员及时改正不符合群众需求的政策。这也促进了决策的民主化和管理的科学化，有利于我国政府切实围绕全心全意为人民服务，最终推动服务型政府的构建。随着微博、微信、论坛等网络平台的出现，我国公民网络政治参与方式灵活多样。公民可在这些平台上发帖子、写评论、进行交流互动等，也可直接与政府官员进行电子互动，以全面、充分、真实地将民众需求反馈给政府公务人员，从而使大部制改革切实迎合群众需求，达到效益最大化，真正做到为人民服务，向建设服务型政府的总体目标而迈进。

建立健全法律法规，促进改革法治进行。随着大部制改革的不断推进，我国的相关法律法规也应进行相应的调整，而且要制定一系列具体的部门组织法和岗位组织法，明确部门职责和岗位说明，使得整合后的部门职责、内设机构及人员编制以法律的形式确定下来，赋予其权威性。在法制的引导下，通过不断磨合而理顺权责关系，解决权责脱节问题，做到权力与责任的对等。同时也要建立健全保障大部制改革顺利进行、维护改革成果的法律法规，通过法律增强大部制改革的权威性与合法性，可以减轻大部制改革过程中受到的阻碍，保证大部制改革的稳步运行，此外，相关法律也可以在很大程度上维护大部制改革的成果，避免了成果的边缘化。

引进社会行业组织，嵌入竞争服务机制。目前，政府的失灵在很大程度上呼唤市场和社会发挥作用，处理好政府与市场、社会的关系是进行大部制改革、建设服务型政府的前提。首先，要对一些企业、行业协会、非营利组织进行深刻教育，提高他们的政治参与意识，增强责任感，使他们能够进行正确的定位，积极进行政治参与，承担政治责任，为广大人民群众提供公共服务，弥补政府失灵。其次，大部制改革中，在整合后的机制内部，把一些非政府组织可以完成的任务和职能交给他们执行，这就嵌入了竞争机制，利用成本效益分析法评估政策的可行性与收益性，从而达到工作的效益最大化，也提高了公共服务的质量和效率，达到了切实为最广大人民群众服务的目的，进而逐步推动了我国服务型政府的建设。

协调部门利益关系，保证改革稳步前进。我国在进行大部制改革时应立足国情，坚持一切从实际出发，着眼于全局，合理处理各部门的利益及其之间的关系，避免利益分化和利益斗争。因此，我国应做好充分的民意调查，摸清广大人民群众的利益需求，切实倾听民众的心声，争取事半功倍，达到成本利益的最大化。此外，也要统筹全局，从整体出发，同时兼顾政治、经济、文化、科技等各个方面的机构合理整合和重组，在这其中，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，这是万古不变的哲理，我国大部制改革要首先保证经济的发展，同时使政治适合经济的发展变化，同时也要用政治去反作用于经济，使改革红利惠及广大人民群众，增强政府的权威性和合法性，进一步推进服务型政府的建设。

结语

大部制改革是我国完善行政运行机制、进行政治体制改革的主要途径，是我国建设服务型政府的必要路径。大部制改革以整合政府机构、重组部门结构、明确权力分工与协作、转变政府职能、精简政府部门、提高行政效率、降低行政成本、引入竞争机制等方面为主要内容，着眼于进行统一管理，大大推动了行政运行机制的完善进程，促进了政治决策的科学民主、政治管理的务实高效、政治执行的全面有力，也转变了政府职能，提高了公共产品和服务的质量，是我国政府进步发展的跨越性标志，对于推动我国服务型政府的建设起到关键作用。

大部制改革过程中，不仅要注重其成效，更要善于发现其存在或者将要发生的问题，及时制定方案进行修改或避免问题的出现，这符合辩证法的要求。大部制改革的顺利进行需要一批具有坚定信念、远见卓识、阅历丰富、勇于创新、知识渊博的领导者和改革家，在立足国情的基础上，在坚持科学发展观的原则下，进行指导和引领，共同促进大部制改革的稳步开展，最终实现建设服务型政府的目标。

（作者单位：西藏民族学院）

【注释】

①⑤沈荣华，赵鹏，商弘：《政府大部制改革》，北京：社会科学文献出版社，2012年。

②③张康之：“走向服务型政府的‘大部制改革热点聚焦”，《中国行政管理》，2013年第5期。

④杨建顺：“‘大部制是建设服务型政府的重要举措”，《检察日报》，2008年3月7日。。

责编/张蕾endprint