新形势下我国认证机构管理存在问题简析

摘要：本文介绍了我国认证机构的现状，分析了新的形势下认证机构管理中存在问题，提出了认证机构今后发展的对策建议。

关键词：认证机构 管理 问题简析

我国1981年建立了首个认证机构——中国电子元器件认证委员会，此后认证机构以及认证从业人员逐渐发展壮大，到2013年9月30日，我国有各种认证机构174① 家，所发放的各类有效认证证书809332①个。近30年多年以来，我国各认证机构在坚持公正、公平认证和审核过程中，不仅促进了各获证组织质量管理水平和产品质量的不断提高，也为我国产品出口到世界各地提供了有效的通行证。对于认证机构在我国经济发展中所起的作用，2013年1月18日，国家质检总局局长支树平在全国认证认可工作会议讲话中指出：认证认可是中国特色质检工作体系的重要组成部分，是抓质量、保安全、促发展、强质检的先进手段、可靠工具、重要支撑。因此，“十二五”时期，不断完善认证认可制度，优化认证市场资源配置，加强对认证机构的管理和考评，规范其行为，使认证活动在服务经济转型发展、实施质量强国战略、推进政府采信认证认可结果等方面继续发挥积极的作用就更为重要。

1 目前我国认证机构发展现状

截止2013年9月我国共有认证机构174家，按照不同标准分类如下：

1.1 按照认证对象分，可以分为管理体系认证机构、产品认证机构和服务认证机构。其中体系认证机构有119家，业务范围包括了ISO9001、ISO14000、ISO18000、ISO27000认证；产品认证机构105家，业务范围包括了有机产品、绿色产品、无公害农产品等；服务认证机构8家②。

1.2 按照认证机构的规模来分，可分为三大类

一是直属于我国原各部委、全国性行业组织的大型认证机构或从属于各省市当地事业单位或者行业组织的地方认证机构。例如中国质量认证中心、方圆标志认证集团有限公司、中质协质量保证中心、上海质量体系审核中心、广东中鉴认证有限责任公司、东北认证有限公司等。这些认证机构成立较早，具有多资质的认证业务，积累了大量的客户和人才，有的在各地设立了大量的分支办事机构，具有较强的竞争优势；有的依托当地的资源优势，获得了一定的发展，但是受到地域限制缺乏规模，只得到了本地的一部分客户。

二是国外认证机构在华设立的合资或者办事机构。主要包括英国INTERTEK、瑞士SGS、德国TUV、法国BVQI、美国UL等在我国设立的分支机构，它们是现今世界上最负盛名的独立第三方产品安全测试认证、管理体系认证的权威认证机构。这些分支机构主要分布在中国的沿海城市，以长三角和珠三角为中心向沿海城市延伸，如大连、天津、青岛、上海、宁波、温州、厦门、深圳、广州等经济发达城市，拥有国际化的服务水平、雄厚的资金，有较高的知名度和较好的声誉，精于市场营销，对于出口类企业的竞争优势明显，几乎垄断了出口企业的认证市场，给本土机构的生存带来了巨大的威胁。

三是其他类型的认证机构，这些机构规模较小，技术服务水平较差，机构定位较低，成立时间较晚，但是在价格和服务方面有一定优势，也占据了一定份额的市场。

2 我国认证机构发展中存在问题

我国处于经济持续快速增长、居民消费水平不断提高和消费结构快速升级的阶段，新领域、新产品、新服务不断产生，不论对认证对象的规模和数量的需要，还是对认证的标准和技术的需要，都在不断增加。国际贸易的发展和发达国家新的认证形式也在不断推出。这对于进一步开拓和丰富认证领域、扩大认证规模和创新认证手段都提出了新要求。中国经济社会中长期发展战略的实施也需要认证认可在其中发挥更大的作用，其中包括发挥在转变经济增长方式、建设资源节约环境友好型社会、转变政府职能、满足人民群众日益提高对产品服务质量的要求。但是我国认证机构在发展过程中却出现了一些问题，主要表现在以下几个方面：

2.1 认证机构业务范围地区分布差异较大，新兴认证业务拓展不力（见表1、表2）

从下表1的统计数据可看出，我国的认证机构的业务范围主要分布在沿海城市、经济发达地区，例如北京、天津、上海、江苏、浙江、山东等地，对西北地区、偏远地区认证业务拓展不够，自愿申请认证组织偏少。

从表2可以看出，在传统的认证领域例如质量管理体系、环境管理体系、无公害农产品认证领域，认证机构业务开展较好，发放证书较多，而关乎国计民生的认证标准要求较严格的良好农业规范认证、有机产品认证、食品质量认证、绿色食品认证的领域业务较少；新兴认证领域业中服务认证较少。而作为提高能源利用率，促进节能减排有效工具的能源管理体系认证，具有该资质的认证机构只有37家（截止2014年3月26日）。很少组织获得能源管理体系认证证书。

2.2 认证机构服务质量评价缺失，认证机构的认证行为有待进一步规范

无论是政府监管部门、认证机构自身或是认证企业，对认证的服务质量评价缺乏统一的评价指标体系，各个认证机构的服务质量无法准确的评价，认证市场良莠不齐，给需要认证的组织选择认证机构带来许多困惑。

近年来随着中小型认证机构异军突起，认证市场的竞争加剧。虽然我国认证市场实行的是政府定价，但一些中小机构采用价格竞争和以赢利为目的的经营模式，使得很多机构主动或被动地卷入低价竞争当中，从而忽视了服务质量的提高，导致目前认证服务中存在这样或那样的问题。在认证市场，一些认证机构还存在虚假认证、不良竞争、乱发证书等问题。主要表现在一是有的认证机构审核人员直接帮助企业造假文件、假记录、假签字，制造符合认证要求的假象。二是不同的机构之间、不同的审核组之间、不同的审核人员之间对同一组织审核质量差异较大，认证结果一致性差，致使部分组织体系运行中存在问题未能及时整改、纠正，甚至有的认证组织发生重大环境、安全事故，出现大批产品不合格现象。三是一些认证机构对分支机构监管不力或疏于管理，分支机构存在违规认证现象。四是对认证组织证书管理不到位，无效证书继续使用的情况比较严重。上述种种问题降低了认证的价值，损害了认证的公信力，也严重影响了整个行业的健康发展。

2.3 我国对认证机构监管方面的相关法律法规不完善

认证机构的有效性和公信力，不仅需要政府部门的监管，更需要完备的法律和科学的标准的支持。目前，在制度方面，我国法律制度对于不规范认证机构的惩罚力度比较弱，对于认证机构和企业的“连带责任”没有严格区分，缺乏淘汰不良认证机构和人员的信息披露机制。例如，《中华人民共和国认证认可条例》第七十四条规定，“认证机构未对其认证的产品实施有效的跟踪调查，或发现其认证的产品不能持续符合认证要求，不及时暂停或撤销认证证书和要求其停止使用认证标志给消费者造成的损失，与产品的生产者、销售者承担连带责任。这就是说，认证机构不仅应当对认证质量负责，也需对因其对认证组织监管不力而给消费者造成的损失负责。但目前来看，认证监管机构或认证机构从业人员对此理解不一，亟待法规或文件进一步界定和细化，以便统一认识，加强执法，提高认证机构的法律责任意识。

认证机构和认证人员的认证行为是否符合规范，直接影响了认证的公正、权威和公信力。这就要求认证机构和认证人员也应该着眼于整个行业的发展，恪守法规严格执业。对于其失信行为，处罚应该更严厉些，让他们一次失信之后，再也无法在认证行业执业。但我们在《中华人民共和国认证认可条例》的第十条规定中对于认证组织的设立条件中，没有规定认证机构出资人过去在认证行业中的资信条件，易使有不良认证行为被注销资格的认证机构出资人，更换名称和地点重新设立，钻政策漏洞。而且，对于认证人员违规行为，最高处罚只是“认证人员自被撤销执业资格之日起5年内，认可机构不再受理注册申请”③，比较宽松的，惩戒作用不大。

3 建议与对策

3.1 多措并举，发挥政府监管导向作用，促使认证机构地区分布、认证业务趋向合理

认证机构主管部门、各级政府应结合本地实际积极研究，以经济杠杆——例如采取对在西部地区、经济欠发达开展业务的认证机构实行信贷优惠、税收减免或费用补偿等措施来调控认证机构的地区分布、认证资质范围，引导认证机构向西部地区、经济欠发达地区流动，促使其业务由原来的过于偏重第二产业向今后在第一、第三产业中的推广。通过鼓励项目招投标、政府采购、国家重点工程建设等领域全面采信认证结果，引导认证机构去积极拓展一些新兴认证业务：例如良好农业规范认证、有机产品认证、食品质量认证、绿色食品认证、服务认证、能源认证的认证业务，更好的发挥认证机构在目前我国转变经济增长方式、建设资源节约环境友好型社会的保驾护航作用。

3.2 完善相关法律法规，加强对认证机构的监管

认证机构是经过国家认可的机构，其发展过程中受到国家法律法规的制约。法律法规的完善又会促进认证行为的有效。而且，认证机构和认证人员的认证活动是为消费者提供信用的，其违规、失信行为应受的严格的惩罚。因此，要进一步完善认证认可方面的法律法规，加强法律法规约束力、执行力和惩戒力，促使认证机构自主规范认证行为。

要进一步完善认证认可的监督体系，重视社会对政府的监督。目前我国对认证机构的监管主要有“政府的行政监督、认证机构认可监督、行业自律组织自律、舆论监督和群众参与等五方面的内容”。过去的实践表明，以新闻媒体、认证从业者、认证客户为主体的社会各界对认证的监督，为规范认证市场发挥了十分积极的作用。认监委和地方两局要重视社会各界对认证机构的投诉，关注媒体的批评报道，积极加以回应。

3.3 逐步建立市场定价，促进认证机构争创品牌

目前，我国认证市场实行的是政府定价，这不符合市场竞争规律。建议逐步建立市场定价的制度，促进认证机构资源配置，切实解决“小散弱”的问题，确保一些社会信誉佳、专业水平高、服务质量好的认证机构在优胜劣汰的市场竞争中胜出，推动从业机构向规模化、品牌化、专业化方向发展。同时也要加强政府的监督，防止个别认证机构非法竞争或出现行业垄断。

3.4 建立统一的认证机构指标评价系统，促进服务质量提高

建议监管部门能针对不同类型的认证机构，建立科学、统一的指标评价体系，对各个机构的服务质量进行评价，划分认证机构的信用等级并公布出来，把有不良记录的认证机构排除在外，便于认证组织选择、评价认证机构，也可不断强化认证机构的自律。

注释：

①来源于《国家认监委2013年第29号公告》。

②说明，由于一个认证机构既可能从事体系认证，也可能从事产品认证和服务认证，因此出现三类认证机构总数大于174家。

③《中华人民共和国认证认可条例》第七十三条。

参考文献：

[1]王晓丽.新形势下我国体系认证机构发展思考[J].质量技术监督研究，2009（5）.

[2]张锐.第三方认证机构在我国的发展[J].北方经济，2008（2）.

[3]樊根耀.第三方认证制度及其作用机制研究[J].生产力研究，2007（2）.

[4]黄学良.认证机构的风险管理[J].中国船舶，2012（2）.

[5]http：//www.cnca.gov.cn/.

[6]http：//www.ccaa.org.cn/.

作者简介：田建红，女，讲师，高级经济师，QMS外审员，研究方向：质量管理、环境经济。