完善我国网络银行监管的法律思考

颜丙权

摘 要：互联网技术的高速发展以及在金融业的应用，使得科技创新和金融创新相结合，网络银行这种新生事物得以迅猛发展。与传统银行相比，网络银行具有开放性、全球性、虚拟化和无纸化等特点，这不仅突破了传统银行业务的局限性，而且大大提高了效率、节省了成本，并且日益为广大用户所接受。然而，在网络银行的背后却也潜藏着新的风险，这对银行业监督管理提出了严峻的挑战。如何对网络银行进行有效的法律监管，维护金融安全和经济稳定，就成了一个十分重要且具有现实意义的问题。通过对我国网络银行监管所存在的法律问题进行分析，提出了完善我国网络银行监管的几点建议措施。

关键词：网络银行；风险；法律；监管

中图分类号：D922.281 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0285-02

一、加强网络银行监管的必要性

随着科学技术的高速革新以及金融国际化与自由化的迅猛发展，网络银行显示出了强大生命力。网络银行作为新兴的金融术语，是作为与传统银行相对应的新型银行形式。1998年巴塞尔委员会公布的一份名为《电子银行和电子货币风险管理》的报告中，将网络银行定义为：“通过电子渠道提供零售性的小额银行产品的服务。包括了取款、贷款、账户管理、提供财务咨询、电子票据支付、提供电子支付工具和电子货币方面的服务。”欧洲银行标准委员会将网络银行定义为：“利用网络为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者和中小企业提供产品服务的银行。”①美联储对网络银行的定义是：“利用互联网作为其产品、服务和信息的业务渠道，向其零散客户和公司客户提供服务的银行。”②

由于网络银行具有网络的一系列特征，例如，开放性、虚拟性、数字性等特点，其所提供的服务比较全面，所以风险也比传统银行要大得多，因此，加强对网络银行的监管，建立健全网络银行监管法律体系成为当务之急。近几年，出现一系列窃取银行客户账户和密码等犯罪案件，犯罪分子通过假冒银行网站、传播木马和病毒等方式，实施网络犯罪，危害网络银行运营安全，这充分暴露了网络银行运营安全方面所存在的问题，网络银行的发展在我国面临的法律环境相当严峻。

我国网络银行监管存在的问题。

（一）监管法律规范不完善

近年来，我国网络银行业务发展迅猛，国家出台的一些法律法规也起到了切实有效的作用。但总体来看，我国网络银行监管还处于起步阶段，和许多发达国家相比，差距仍然较大，需要进一步建立健全网络银行监管法律法规体系。中国人民银行在2001年7月曾发布《网上银行业务管理暂行办法》，是当时我国唯一的一部专门针对网络银行的监管法规，但该法已在2007年1月被废止。目前，除银监会颁布的《电子银行业务管理办法》和《电子银行安全评估指引》外，还缺少专门针对网络银行监管的法律法规。但是，这两部部门规章的相关规定比较模糊，不具有操作性。

（二）监管主体不明确

我国金融机构实行的是严格的分业经营、分业监管的模式，银监会、证监会、保监会在监管业务中各司其职。但是，网络银行业务的出现打破了这种传统的分业模式，客户利用网络，不仅可以从事银行业务，还可以进行保险、证券、基金业务。而在分业监管下，遇到这种业务交接的部分，或者是造成了重复监管，增加了监管成本，同时还阻碍了网络银行业的创新发展；或者是干脆无人去管，直接造成了监管的真空地带。目前，我国网络银行监管主体主要有银监会、中国人民银行、证监会、保监会、审计部门、工业和信息化部、检察机关、公安机关、财政部、文化部、监察部门、工商部门、税务部门等。这其中最为主要的政府监管部门是银监会和中国人民银行。这些部门从不同角度对于网络银行进行监管，尽管相关法律规定了银监会、中国人民银行和金融机构之间的信息共享协调机制，但并未对全部这些监管部门之间的全面信息共享、信息协调进行明确的规定，从而造成了监管部门之间的衔接不利，可能导致出现监管的漏洞甚至是空白地带。

（三）市场准入机制不完善

目前，我国网络银行市场准入所采用的制度是核准制，这种严格的市场准入制度能保证进入网络银行市场主体的质量，对于有效降低网络银行乃至整个金融业的风险，保障网络银行的健康平稳发展，具有十分重要的作用。但这也会使很多主体难以进入网络银行业，造成网络银行业缺乏竞争，进而形成市场垄断，最终必然损害消费者的利益，这对于网络银行持续健康的发展是很不利的。除此之外，网络银行业务的开展具有迅捷性、变化性和多样性的特点，开展网络银行业务必须适应市场不断变化的需求，而适用普遍性的严格市场准入制度，则可能损害到网络银行业务的创新性、主动性，扼杀竞争和创新，同时还大大提高了市场准入的成本。

二、完善我国网络银行监管法律制度的建议

（一）完善网络银行监管法律体系

首先，就法律层面上来说，我国应制定一部专门针对网络银行监管的法律，使其在网络银行领域具有最高的法律效力，既成为规范网络银行日常经营活动的基本依据，又是金融监管当局对网络银行进行监管的根本依据。我们知道，《商业银行法》是调整商业银行的市场准入、存续、市场退出、业务活动的法律规范，在很多方面无疑对调整网络银行还是具有现实的意义。但是，由于网络银行的独特特征，必然会有很多社会关系是《商业银行法》无法调整的，并且网络银行的发展速度很快，不断创新金融衍生产品，现有的《商业银行法》也无法进行调整，而对《商业银行法》不断修改又需要耗费高昂的立法成本，因此，制定一部《网络银行法》势在必行。

其次，在行政法规的制定上，应出台相应的行政监管条例。一则可以对法律规定具体化，二则法律中的许多规定也需要通过制定监管条例来执行。另外，在网络银行实际监管中，有些行为暂时还不具备上升到法律层面进行规范，也可制定监管条例来规范。

最后，在规章层面上讲，应制定监管实施细则，作为监管部门对网络银行监管的行为准则。它应该对网络银行监管活动在实体和程序上都作出具体规定，使一切监管活动都有章可循、有法可依。

（二）进一步明确网络银行监管的主体

网络银行在监管体制上，首先应当强调以他律性监管为主，同时，要注重银行内部控制以及银行的自律性监管。有效的银行监管，必须既注重外部的监督，也重视内部的自我约束。完善的网络银行监管主体体系应由政府监管主体、行业协会监管主体、社会监管主体以及网络银行内部监管所组成。在我国，政府监管方式运用的较为充分，也是最为主要的监管方式，而在市场监管方面则存在着明显的不足，需要进一步加强。

网络银行的综合服务，混业经营模式使其在业务方面不仅涉及银行业务，还涉及证券、保险等方面的业务，从而导致单凭任何一个机构都无法实现充分监管，都会造成监管漏洞。因而，从长远考虑，应当建立一个统一的政府监管部门，来负责对网上银行的监管。这样做的好处主要体现在一方面可以避免多重监管而导致的人力、财力浪费，防止监管机构行使职权的交叉，另一方面又可以避免各个监管机构之间相互推诿，造成监管真空的局面。同时，也有利于监管机构对被监管对象的了解，可以在监管者与被监管者之间形成一种良性的互动关系，有利于监管者制定出更符合实际的监管政策，最大限度地实现监管政策的连续性，保证监管政策具有稳定性，进而给被监管者带来稳定的监管预期。①

（三）完善网络银行市场准入制度

网络银行分为两种，一种是纯网络银行即虚拟银行，另一种是分支型网络银行，即以传统银行为依托，运用因特网来开展传统银行业务的在线银行。我国目前还不存在纯网络银行，且在一定时期内还不具备发展纯网络银行的条件，所以网络银行的市场准入制度要规范的主要是分支型网络银行的市场准入问题。

对于分支型网络银行的市场准入，应该根据开展网络银行业务主体的不同和在开业时所经营业务的不同而有所区别。具体而言，其一，对于我国的传统银行，想要设立分支型网络银行以便在网络上拓展传统银行业务，采用备案制即可，无须核准，更不需要审批。②这是因为传统银行设立分支型网络银行开展的业务和传统银行的原有业务并没有区别，只是改变了开展业务的渠道，而传统银行在申请开办其原来业务时，监管部门已经对其进行了严格的监管；而对于外国银行欲在我国开展传统银行的业务而设立分支型网络银行时，就必须采用严格的审批制，这主要是出于保证国家金融安全的考虑；其二，我国银行欲在网络上开办新的银行业务或者其他金融主体欲开办网络银行业务、外国银行欲在我国开办网络银行业务都必须采用严格的审批制，这主要是基于保证金融安全和防范金融风险的考虑，除此以外的情况，在市场准入方面则可以适当放宽限制。

总之，分支型网络银行的市场准入监管制度在坚持适当的审批制的前提下，要根据不同情况，进一步完善网络银行的市场准入制度，以促进网络银行业的公平、充分竟争，推动网络银行健康、持续发展。

参考文献：

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[2] 杨加前.论我国网络银行风险的法律监管[D].重庆：重庆大学，2009.

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[5] 李晓.论我国网上银行监管法律制度的完善[D].广州：暨南大学，2010.

[6] 金晓辉.完善我国网络银行监管法律制度具体建议[J].中国商界，2010，（7）.

[责任编辑 柯 黎]