国际气候谈判新格局与中国的定位问题探讨

潘家华+王谋

摘要：2012年在多哈举行的联合国气候变化框架公约（以下简称公约）第18届缔约方会议通过了包括《京都议定书》第二承诺期在内的一揽子成果，结束了长达5年的巴厘路线图谈判授权（以下简称巴厘授权），同时也意味着德班平台的密集谈判正式开始。与巴厘授权“双轨”谈判相比，德班平台是在一个轨道上谈判，但这并不表示部分缔约方关于“双轨”的诉求、立场已经调整，而是各方持不同诉求，在德班平台谈判中寻求可以实现谈判诉求的表现形式。因此，德班平台一轨谈判，并没有简化、溶释问题，而是让问题更为集中的呈现。德班平台授权之初，发展中国家集团内部就是否授权开启德班平台谈判即存争议，而之后的磋商中，小岛国联盟与新兴经济体发展中国家在减排目标、法律形式、资金来源等一些主要关切上立场渐远，而与欧盟逐渐趋同。欧盟与小岛国联盟也成为推动德班平台谈判最积极的力量。公约长期以来呈现的南北国家集团立场分异格局，正在面临调整，新的谈判力量也在重组。各方在德班平台谈判下利益诉求的巨大差异，使得谈判进展不畅，未来各方将继续围绕“共同但有区别的责任”原则的解释、减排的模式和目标、资金来源与治理、未来协议的法律形式等方面展开博弈，寻求共识。随着社会经济发展，我国在国际气候治理进程中受关注程度也有了根本改变，我国一直所坚持的发展中国家定位，正受到来自部分发达国家和发展中国家的挑战，中国对外投资与援助的快速发展加剧了要求中国转换身份、承担更多国际义务的呼声和预期。然而，中国需要清醒的认识到我们在各个领域的实际地位包括国际气候治理进程，话语权限仍然十分有限，远未达到主导世界进程的地位。中国参与国际气候治理，不论是角色被转换还是自我调整，仍然需要韬光养晦，强健筋骨；权衡责权，量力而为。

关键词：气候变化；国际治理；格局；立场定位

中图分类号：X37文献标识码A文章编号1002-2104（2014）04-0001-05

多哈会议后，国际气候谈判进入了一个新的阶段，一方面是如何落实、执行巴厘授权谈判成果，一方面是如何构建一个新的未来国际气候协议。随着世界各国社会经济、自然环境的改变，各方的利益关切和谈判诉求可能出现调整，而使国际气候治理进程呈现出新的格局。认识这些新的格局，分析新形势下各方博弈的焦点以及诉求，可以有助于更加清晰的认识我国在国际气候制度构建中的位置和身份，更好的协同国际与国内发展利益，为全球气候治理和可持续发展做出更大的贡献。

1巴厘路线图到德班平台谈判授权的转换

2012年国际气候谈判多哈会议结束了始于2007年的巴厘路线图谈判授权（以下简称巴厘授权），最终形成了包括议定书第二承诺期、长期合作行动工作组、德班平台工作组以及资金机制等方面的一揽子成果，为巴厘授权划上了句号。2013年既是巴厘授权谈判成果的第一个执行年，也是德班平台密集展开磋商的第一年。国际气候谈判，由巴厘授权的双轨谈判转为德班平台单轨谈判，并不意味着缔约方在双轨谈判下的一些重要关切和立场已经消失，各方都在寻求在德班平台下以适当的形式，反映谈判诉求。发展中国家认为，双轨谈判的格局虽然没有继续，但德班平台的谈判应充分尊重历史事实，体现发达国家与发展中国家在责任、义务上的差异，在未来协议中减排、出资、技术转让等问题上，应区别对待，各成体系；发达国家则希望借德班平台谈判从双轨到一轨的转变契机，意欲进一步打破《京都议定书》确立的责任分担模式，要求发展中国家承担减排、出资等责任和义务，形式上则推动达成对所有国家统一适用的国际减排框架、规则和约束方式。由此可见，德班平台谈判，缔约方分歧依旧，各方核心关切没有大的调整，但实现谈判诉求的方式和途径，可能会根据新的情况做出调整。

2主要谈判力量的新格局

德班平台下主要谈判力量格局，与巴厘授权谈判相比有了比较明显的区别。在巴厘授权谈判过程中，南北国家集团立场泾渭分明，而在德班平台谈判中南北阵营对于关键问题的立场，出现了模糊化趋势。反映了缔约方谈判诉求的调整。德班平台谈判，主要体现为三组力量的博弈。

欧盟、小岛国联盟。在德班会议上，欧盟、小岛屿国家联盟、最不发达国家集团，就启动德班授权，发表了联合申明；而在当时，许多发展中国家，并未就是否启动德班授权达成共识。之后的磋商中，在德班平台减排、出资模式、法律形式等问题上，欧盟、小岛国联盟立场接近，包括在贸易以及单边措施等议题上，小岛国与欧盟的共识，也远大于其与大多数发展中国家的共识。因此，德班平台谈判中，欧盟、小岛国联盟形成了推动德班平台谈判的一只最积极的力量。

美国、加拿大、俄罗斯等伞形国家。伞形国家集团虽然在是否参与京都议定书问题上有分歧，但在德班平台谈判中，立场比较一致。伞形国家集团，不是德班平台的积极推动者，但对于巴厘授权下双轨谈判模式的反对，使他们更愿意接受德班平台的单轨谈判方式。在要求发展中国家参与减排承诺与承担出资义务等关键问题上与欧盟一致，但在未来协议的法律形式问题上，受国内立法以及国内对气候变化问题的认识程度限制，立场表现为与大多数发展中国家比较接近，不太附和欧盟与小岛国联盟关于法律约束问题的提议。

立场相近的发展中国家。其成员主要包括中国、印度等新兴经济体国家。这些国家正处于经济的快速成长期，大多处于城市化、工业化过程中，面临经济、技术升级换代，需要资金技术、需要减贫致富发展社会福利，同时在现有的技术条件下，对未来温室气体的增量排放也具有刚性需求，有限的历史排放累积，也成为他们争取排放权益的底气。面对发达国家以及部分发展中国家在减排和出资问题上的日趋紧逼，这些新兴经济体国家联合在一起，为未来发展争取排放权益，同时，反对不符合公平原则的减排和出资义务。

3构建未来国际气候制度面临的关键分歧

对于谈判“原则”问题的认识分歧。任何协议都是在一定原则指导下完成框架设计并指导谈判进程。德班平台是在联合国气候变化框架公约下授权开展的谈判，其谈判进程必须遵循公约原则规定。缔约方在原则问题的上分歧主要是如何理解、解释“共同但有区别的责任”原则。发展中国家普遍认为，《京都议定书》体现了对“共区”原则的解释，即发达国家实行总量减排，并向发展中国家提供资金和技术援助，帮助发展中国家提高适应气候变化的能力；发展中国家消除贫困保持经济发展是首要任务，并根据各国能力，开展减少温室气体排放的行动。发达国家缔约方则提出随着全球经济发展，需要动态理解“共区”原则，希望发展中国家承担更多减排责任，还有部分发达国家事实上基本否认“共区”原则，要求与发展中国家在相同减排框架、约束机制下开展对等减排。缔约方在“共区”原则的理解尚存较大分歧，如何在德班平台下定义“共区”原则，以及“共区”原则如何指导谈判进程，将是德班平台谈判需要解决的关键问题。

减排模式和目标。减排问题是国际气候协议的核心问题，从某种角度看，未来国际气候协议，实质就是全球协同减排的制度安排。资金援助以及技术转让等问题也是为了更好的实现减排目标服务。欧盟、小岛国联盟力推紧约束的国际减排模式，希望按照IPCC科学评估报告结论，设定具有雄心的全球减排目标，推动世界各国实施大幅度温室气体减排，要求各国尽早达到排放峰值，实施国家排放总量减排目标，并以国际、国内法的形式，保障目标实现；美国等伞形国家则倾向于各国基于自身条件，提出减排目标，建立相关机构对目标实施情况开展审评，督促实现减排目标。发展中国家通过多年实践，已经认识到在当前技术水平下，发展就意味着增排，因此，更能接受各国根据自身条件自己提出减排目标或减排行动目标的方案，并且重申各国减排目标应遵循公约原则，区分发达和发展中国家的历史责任，确定不同类型和程度的减排目标，以保障发展中国家未来发展空间。

资金来源及治理。资金议题是德班平台谈判的重要内容。发展中国家在巴厘路线图谈判中所做出的减排行动目标承诺，多是以发达国家提供资金支持为条件提出的。因此，发展中国家希望就未来国际合作中资金来源、资金规模以及资金使用等问题开展深入讨论，并实现发达国家对发展中国家的资金援助；发达国家认为资金问题在巴厘授权下已经基本得到解决，不愿在资金问题上开展深入探讨，更没有诚意实现资金承诺。哥本哈根协议要求发达国家在2010-2012年间提供300亿美元资金作为全球应对气候变化的快速启动资金，尽管发达国家宣称已通过各种渠道兑现承诺，但由于存在严重的重复计算及歪曲统计标准问题，快速启动资金实际上仅仅兑现了36亿美元[1]。发达国家一方面逃避供资义务，一方面提出一些所谓的创新机制，意图将发展中国家也纳入资金来源体系，以减轻发达国家供资义务。不仅如此，发达国家利用发展中国家缔约方渴望得到资金援助的诉求，分化发展中国家谈判立场。鼓励一些发展中国家，接受其关于创新资金来源机制的提议，以保证这些发展中国家能更稳定、更大规模的获得援助。导致发展中国家内部在资金问题上协调困难，难有共识，从而减轻发达国家在公约资金议题谈判中的压力。资金问题，是国际气候合作中的核心问题，其来源和治理涉及多方利益，也涉及一些国家的谈判定位与底线，无疑是构建未来国际气候制度的关键问题。

巴厘授权形成的国际合作机制。巴厘行动计划通过5年的密集谈判，在京都议定书第二承诺期、减缓、适应、资金、技术等问题上，形成了相关国际合作机制。这些国际合作机制的正常运行，不仅是实现巴厘行动计划成果下各国减排目标或减排行动目标的保障，更是未来国际气候制度谈判政治互信的基础。从目前的情况看，这些机制的建设并不完善，机构设置、人员配备、经费来源与使用、业务开展等都还需要进一步细化，例如适应和技术合作机制的资金渠道如何创建，资金机制中短期和长期资金如何筹集，如何保证资金的稳定供给等问题，缔约方尚存分歧，这些分歧也使得相关机制并没有得到真正的执行，也无法为国际合作做出贡献。发达国家为减轻自身义务，不愿继续开展完善合作机制的谈判，以巴厘授权已经谈判完结为由，避免开展相关机制的进一步磋商和实施；发展中国家则以相关机制为开展减排行动的条件为由，要求细化、深化谈判，促进国际合作真正开展。因此，国际谈判是否着力对巴厘授权下形成的合作机制进行完善，成为构建未来国际气候制度的分歧之一。

法律形式问题。未来气候协议的法律形式问题是近年来国际社会争论焦点问题之一。法律形式问题在德班会议之前主要是讨论巴厘授权下长期合作行动工作组谈判案文达成之后的法律形式，而德班平台授权谈判过程中，德班平台未来成果的法律形式问题也成为各方关注焦点。欧盟、小岛屿国家联盟等部分缔约方希望推动达成一个对缔约方具有法律约束力的协议文件，中印等发展中国家，因为无法预知2020年后社会经济发展状况，也无法预判未来协议的内容表述，不赞成在现阶段尚存太多不确定性的时候，预先决定协议法律形式。各方在德班平台成果法律形式问题上，分歧还会继续存在，并成为德班平台谈判的焦点问题之一。

4我国参与国际气候制度构建面临的新形势

经济排放数据吸引全球高度关注。1970年代以来，世界经济和能源、排放格局已经发生显著变化。尽管发达国家和多数发展中国家的绝对水平变化不大，但中国作为新兴经济体的长足发展，使得中国地位迅速凸显，成为世界第二大经济体、第一能源消费和CO2排放大国。从经济体量上来看，中国经济总量从1971年占全球1%左右提升到2012年11.5%。美国仍是世界第一大经济体，经济总量占全球的比重从1971年的30%左右下降到2012年的21.9%[2]。我国经济发达地区如北京上海人均地区生产总值已经接近高收入国家人均水平；从能源格局看，中国1999年的能源消费总量不到美国的一半，2012年超过美国的23.8%，占全球总量的21.9%。美国占全球能源消费总量的比例，从2001年的24.2%下降到2012年的17.7%[2]。进入21世纪，中国能源的生产和消费的差距在不断拉大，消费逐渐超过生产，中国对世界能源的依赖在加强。2012年中国进口石油（含成品油）达到3.1亿t，进口煤炭2.9亿t[3]。从温室气体排放总量情况看，中国1971年化石能源燃烧排放的CO2只占全球总量的5.7%；1990年，这一比例提高到10.7%。2006年成为世界上第一排放大国，2012年比重已经达到26.7%。第二排放大国美国占全球比例下降到16.8%：印度的CO2排放尽管有所上升，但增速缓慢，2012年占全球总量的5.3%[2]。欧洲作为成熟经济体，增长的空间和动力有限，而新能源和能源效率提高使其能源消耗、温室气体排放会不断下降，所以总量必然不断下降。其他主要经济体如俄罗斯、日本和巴西等国的排放量也不可能有大的增加。而中国未来排放在2020年以前，很难达到峰值，绝对量的减排，目前难以提上日程。

大国责任逐渐明显，发展中国家角色面临“被转换”。世界经济和资源环境格局的巨大变化和反差，使得国际社会对中国的诉求发生根本性转变，世界地缘政治经济格局中的中国角色正在“被转换”，各方势力都要求中国作为大国承担更多责任和义务。中国在国际政治领域面临的压力来自两个方面：一方面，冷战之后虽然国际社会达成共识是“和平发展”，但美国、日本等发达国家始终将中国作为竞争性伙伴。2012年3月7日美国国务卿希拉里·克林顿在华盛顿和平研究院上的演讲中指责中国不应借“崛起大国”和“发展中国家”的双重身份“两头占便宜”[4]，并就中国如何保护外企权益、如何改革人民币汇率政策等一系列问题质疑中国。希拉里也曾在2011年6月访问非洲三国的时候提出中国在非洲和拉丁美洲的投资是“新殖民主义”[5]。另一方面，发展中国家也对中国的发展中国家地位提出质疑，在气候变化谈判领域，小岛国和最不发达国家集团更是将中国放在其国家利益的对立面，在德班会议上与欧盟联手构建“德班平台”，将矛盾的焦点指向包括中国等排放大国。政府间气候变化专门委员会第五次评估报告关于历史排放和未来减排的责任，中国的形象更似发达国家。这说明，不管我们自己是否希望调整定位，中国已经面临被国际社会转换定位，而被要求承担更多的国际责任。

对外投资和对外援助已成一定规模。人均GDP超过4 000美元被认为是外投资快速发展的起点。中国2012年人均GDP已超过6 000美元，随着国内生产要素成本的增加和市场外延扩张的需求，海外投资活动日趋活跃。截至2011年底，中国对外直接投资存量近4 300亿美元，境外企业1.8万家，分布在全球177个国家和地区，年末境外企业资产总额近2万亿美元[6]；联合国贸发会议（UNCTAD）《2012年世界投资报告》显示[7]，2011年中国对外直接投资分别占全球当年流量、存量的4.4%和2%，2011年中国对外直接投资流量名列全球国家（地区）排名的第6位，存量位居第13位。2004年以来，在经济持续快速增长、综合国力不断增强的基础上，中国对外援助资金保持快速增长，2004-2009年平均年增长率为29.4%。2011年发布的《中国的对外援助》白皮书显示，截至2009年底，中国累计对外提供援助金额达2 562.9亿元人民币。累计向161个国家以及30多个国际和区域组织提供了援助[8]。这些数据说明，中国在经济发展的同时，也在积极展现负责任大国的形象，自身定位由传统的受援国也出现主动调整迹象。中国大规模豁免欠发达国家债务并慷慨出资南南合作，展现了中国参与国际合作的诚意，体现中国对自身角色的调整和认识。

5我国参与国际气候治理的定位探讨

被要求承担更大责任具有合理成分。中国在世界格局中地位日渐凸显是一个客观事实。发达国家和发展中国家对中国在国际事务中承担更大责任的预期，具有合理的成分。对于发达国家的要求，中国可以做出让步或积极回应，但是，这种让步或回应需要与国际治理构架中的权益相匹配；对于发展中国家对中国的资金诉求，中国不可能也没有必要有求必应。而是要讲原则，建立合理机制。中国对外援助，是纳税人的钱，必须要讲求成本收益。从某种角度上讲，从教育和文化上对人的投资所产生的经济和政治效益，远高于花巨资建起来的与普通百姓生活无关、而且维护成本是个无底洞的“国际会议中心”、“大型文化、体育场馆”。欧美在中国没有搞什么大型公共建筑，但他们出资接纳留学生，培养了一大批了解欧美历史、文化、制度、经济和技术的华人精英。公共资金要为中国文化和企业走出去铺路，要让文化和企业的国际化具有可持续性。

认识差距，明晰定位。中国需要清醒的认识中国在各个领域的实际地位包括国际气候治理进程，话语权仍然十分有限，远远未到主导世界进程的地位。中国人口基数大、国土面积大，许多总量指标名列世界前茅十分正常，但人均指标和质量指标更能反映基于人的需求的实际情况。联合国开发计划署2013年核算的人类发展指数，中国排名在101位，远低于被认为处在“中等收入陷阱”的拉美国家智利（排名40）、墨西哥（61）和巴西（85）。国际社会往往有意夸大中国的总量规模指标，忽略人均和质量指标，造成误判、误导。客观上，经济全球化和中国经济高速发展使得中国得到了长足发展，硬件水平和软实力均发生了量上甚至质上的飞跃。但是，我们必须清醒的认清形势，切忌盲目自大。中国是世界上原油、铁矿石等大宗物品的绝对大的进口国，是家电、多数日用品的最大或主要制造和出口商。但是，我们在定价机制上没有话语权或非常有限。世界文化和主流传媒的话语体系，仍然为西方所主导，中国文化要在国际社会中成为主流并具有引领地位，道路依然艰巨而漫长。中国参与国际气候治理，不论是角色被转换还是自我调整，仍然需要韬光养晦，强健筋骨；权衡责权，量力而为。尽管地缘政治和国际经济、资源环境格局发生了变化，我们必须清醒认识到，在话语体系和综合实力上，没有引领地位；即使将来具有引领地位，中国也不会谋求霸权，与人为善，构建包容、和谐的世界新秩序。

（编辑：温武军）

参考文献（References）

[1]张雯，王谋，连慧珊.气候公约快速启动资金实现进展与发达国家环境履约新动向[J].生态经济，2013，（4）：20-32.[Zhang Wen， Wang Mou， Lian Huishan. The Progress of Quick Startup Capital of the Convention and the New Tendency of Developing Countries Implementation[J]. Ecological Economy，2013，（4）：20-32.]

[2]IEA.CO2 Emission Highlight from Fossil Fuel Combustion. International Energy Agency[R].Paris：at exchangerates， 2013.

[3]国家统计局.2012年国民经济和社会发展统计公报[Z].2013.[National Bureau of Statistics. Statistical Bulletin of National Economic and Social Development in 2012[Z].2013.]

[4]美国国务卿希拉里2012年3月7日在华盛顿和平研究所举行的一个纪念尼克松访华40周年的活动上，就美中关系发表演讲[EB/OL].（2012-03-07）.http：//elected documents and photographs are available online at www.nixonlibrary.gov.[U.S. Secretary of State Hillary Addressed a Speech on USChina Relations in a Ceremony to Commemorate the 40th Anniversary of Nixons Visit to China Held in the Institute of Peace in Washington on March 7，[EB/OL].（2012-03-07）.http：//elected documents and photographs are available online at www.nixonlibrary.gov.]

[5]美国国务卿希拉里·克林顿2011年6月11日在赞比亚接受当地电视台采访时表示，在中国不断加强与非洲关系的同时，非洲必须当心中国的“新殖民主义”[EB/OL]，（2011-06-11）.http：//world.huanqiu.com/roll/2011-06/1751161.html. [U.S. Secretary of State Hillary Said in an Interview of Zambia Local Media That Africa Should be Careful of Chinas “Neocolonialism” as China Continues to Strengthen Rrelations with Africa[EB/OL]，（2011-06-11）.http：//world.huanqiu.com/roll/2011-06/1751161.html.]

[6]中国对外投资合作发展报告2012[EB/OL]. http：//fec.mofcom.gov.cn/uploadfile/fzbg 2011-2012-1225.pdf.[China Overseas Investment Development Report 2012[EB/OL]. http：//fec.mofcom.gov.cn/uploadfile/fzbg 2011-2012-1225.pdf.]

[7]联合国贸易与发展会议（UNCTAD）.2012年世界投资报告[EB].[United Nations Conference on Trade and Development （UNCTAD）2012 World Investment Report[EB].]

[8]中国的对外援助[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm.[Chinas Foreign Aid.[EB/OL]. http：//www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm.]