新一轮土改从哪里开始

郑振源

现在土地改革的争论牵扯到三个理论问题：第一个地价是如何形成的；第二个是开发权归谁；第三个是土地增值收益的分配。

土地问题要通过市场解决

新型城镇化要达到60%、70%的水平，城镇土地肯定要增加，城市用地肯定也要增加。现在城镇化过程要严控增量、盘活存量、优化结构。

1.严控增量。怎么控制？如何判断哪个城市的增量是多少？对于商业城市、旅游城市、工业城市等不同城市类型，用地是不一样的，城市用地多少，这个城市的产业有多少，人口有多少，这些都是无法预测的。比如，富士康要从南海迁至郑州，郑州要提供千百亩土地、增加二三十万人口，而富士康什么时候搬，具体搬到哪是难以预测的。对于这些无法预测的事情，如何提前进行规划？现在政府采取用地定额、用地指标来进行控制，固定资产投资达到一定规模才批给土地，这个办法根本不可行。应通过价格来进行控制。工业用地比较粗放，其原因就是由于价格便宜，现在工业用地一亩才9万多，这是造成工业用地浪费的根本原因。未来，要通过价格进行调整，而不能再贱卖工业用地。企业自然会考虑有多少钱买多少地。

2.盘活存量。现在存量土地里可以盘活的是工业用地，如何把这些土地划出来，要靠市场。土地多了就可以进行买卖，出卖以后另外购置土地，这样土地存量才能盘活。

3.优化结构。现在是工业用地太多，住房用地不多。城市化过程中要调整结构。

近十年来，我国国有建设用地供应量的47%给了工业，而住宅只有20%多，这肯定要进行调整。调整的方式是什么？肯定不能用强制的行政办法。企业用地都是花钱购入的，强制的话行不通。在土地分配时主要还是要靠市场的力量，让企业自律。比如现在的大学城，过去占地太多，贷款无法偿还，那么可以卖地，用经济的办法，自动将多余的土地调节入市。

因此，在城市土地供给上，根本的解决办法是靠市场。所以中央提出要建立一个开放、竞争、统一、有序的土地市场。 集体土地市场交易存在障碍

1.哪些权利可以交易？我国的土地市场不是所有权的交易市场，而是使用权的交易市场。集体土地有哪些使用权可以拿出来交易？建设用地使用权和可以处置的宅基地使用权。可是这两条在十八届三中全会的决定上并没有提及。那么它拿什么来入市呢？这是一个问题。

2.集体土地入市的市场主体是谁？集体土地现在由村长说了算。以后怎么改革？集体土地入市的主体是谁，应该有规定。集体土地入市，耕地保不住，影响农业发展，农户不同意；国土部失去控制权，市场乱了，国土部也不同意；集体土地入市以后，地方的土地出让金没有了，地方财政要崩盘，银行要倒闭，地方政府也不同意。所以《决定》里写的是：“经营性建设用地可以入市”。土地制度改革研究小组的说明是，这部分就是指存量用地。这样怎么能控制得住？现在企业公司的存量用地，三、五亩，东一块、西一块，而一个项目往往要几十亩，甚至上百亩，结果必然要把乡镇企业作为农地圈起来。

公共服务用地不能入市，公益性事业的用地也不能入市。现在农村小学都在调整合并，有的小学迁到别的地方，那么腾出来的土地怎么办？这些都是问题。宅基地入市还要进行试点，至于什么时候进行，目前尚未可知。现在很多宅基地早已入市，解决的办法是要有序入市，不能乱。这些问题都需要讨论。

3.准入限制。现在有一个限制：城市用地国有化，规划圈内的集体土地不能入市，一定要征地以后才能入市。那么城市建设是否非要征地不可？前几天，北京市丰台区南苑村有一起集体建设用地入市的案例。把南苑村的地卖了用于搞建设，这个方式就很好。为什么要先征地才能卖？这一条市场准入的限制应该重新研究。

4.价格形成机制。市场培植需要有一个能够真实反映土地稀缺程度的价格，这个价格只能在竞争性的土地市场上形成。现在把集体土地入市的范围限制得那么小，就形不成竞争市场，就无法形成竞争价格，就反映不出土地稀缺的程度，所以也就无法完成市场的有效配置。

政府的作用

目前国土部需要研究在市场化配置后，他们应该干什么，不应该干什么。下一步应就这些具体问题展开社会性的大辩论，这样才能找出合适的出路。根据提出的共识再修改法律，这样新型城镇化、新型土改才能够完成。

地价问题

地价是地租的资本化，地租中有一种是区位地租。城郊农村土地的区位地租高，所以地价也高。集体土地入市以后，能够得到相应合理的地租的地价。实行了人口城镇化以后，农村人口完全转移到城市，他们就可以放弃在农村的宅基承包地，这样农村承包地的经营范围就能扩大，就能搞规模经营，降低成本，从而得到更多的收益。所以远离城市的农村居民可以适当得到受益，不光是城郊的农民，全体农民都会受益。

现在土地改革的争论牵扯到三个理论问题：第一地价是如何形成的？是由用途决定还是由地租决定的？地租如何形成，是所有权的经济体现还是投资体现？第二是开发权归谁，开发权是国家的还是土地所有者的？现在有一种说法是开发权是国家的，可是从物权法来说，开发权是从所有权里分离出来的。第三是土地增值收益的分配。对此有三种说法，一是涨价归公，比如台湾地区；二是涨价归土地所有者；三是涨价公私分配。我们要坚持开放竞争的土地市场，必须解决这三个理论问题。

（摘自《社会科学报》）