跨国公司开发区嵌入失效及其治理机制探讨——基于园区产业集群升级的视角

黄建康， 杨 峻， 纪亚君

(江南大学 商学院，江苏 无锡 214122)

我国国家级经济开发区的发展演变是与跨国公司的嵌入密切联系在一起的。跨国公司持续不断地投资并逐步嵌入当地经济社会环境中，是经济开发区持续发展的动力之源。开发区以提高吸引外资质量为主，外资带动内资，加强外资先进技术转移和吸收，不断增强自主创新能力，努力提高发展水平，促进了内外资密集增长即园区产业集群的形成与发展。但是，我们也应该看到，我国开发区大部分属于FDI嵌入型产业集群，对跨国公司依赖严重，缺乏产业集群发展的内生动力与机制，因此其发展与升级面临着风险。我们认为，在全球竞争背景下，要实现开发区产业集群的深入发展和升级，必须实现跨国公司与地方产业的双向嵌入与互动发展，实现共赢。

一、跨国公司嵌入类型与我国开发区产业集群的动态演化关系

所谓跨国公司嵌入是跨国公司以FDI形式在东道国投资，建立独资、合资或合作企业，通过与当地政府、企业(包括内外资企业)以及其他机构建立各种正式与非正式联系，在当地结网、扎根，并对当地经济社会发展产生一定影响的行为。跨国公司对投资地的本地嵌入行为可以分为两个层面：一是跨国公司与本地的产业网络发生经济和社会连接关系的行为，如在当地投资、在当地采购、帮助社区进步、行使社会责任等；二是跨国公司在当地的网络、制度等融入和根植到当地经济社会网络中，如先进的管理理念与体制在当地的扩散、技术在当地的转移和溢出，同时跨国公司也受到当地传统文化等的深刻影响。

经济开发区是我国吸引FDI、承接国际产业转移和进行出口创汇的重要基地。综合跨国公司在我国经济开发区嵌入的种种表现，可将开发区中的跨国公司嵌入类型分为以下三种：一是旗舰嵌入型。即作为全球行业领导者的跨国公司(一般是旗舰企业)出于其全球化战略安排的需要，在我国某地区进行投资，并扎根于当地逐渐扩张投资规模，带动国内外关联企业一起发展。如Motorola、IBM、GM等在我国的投资就属于此类。二是网络嵌入型。在这种类型的产业集群形成初期，首先是依靠优惠的政策和成本要素来吸引某些中小型跨国公司进驻开发区，尔后其他一些中小企业由于受业务关系或者地缘与亲缘关系等影响相继跟随到同一地区投资建厂，使跨国公司FDI型企业在较短时间内达到较大的数量规模，产生企业地理“扎推”现象。如江苏昆山开发区的台资电子信息企业群、无锡新区的日资企业群等就属于此类型。三是联盟嵌入型。即出于全球化战略和在中国产业布局战略安排的考虑，跨国公司以一个主导企业为核心带动其相关配套企业进入园区进行系统化的投资而形成的企业集群。如北京诺基亚星网工业园和辽宁大连Intel产业园就属于这种类型。

当下，我国开发区的产业集群成长模式主要有两种类型：一种是内源型。它主要是由内资企业投资而形成，国内企业是园区的主体；其产品也主要是在国内市场销售。由于它是依靠当地文化或产业发展传统等特定的历史条件和禀赋通过内生发展而形成的，因而具有较强的地域根植性。如内蒙古呼和浩特开发区的乳业产业群、山东青岛经济技术开发区的家电产业群等。另一种是嵌入型。它主要是由跨国公司主导的FDI投资而形成，从事出口加工型的FDI企业是园区的主体；其产品主要是在国际市场销售，故其外向度高，对外依赖严重。这种类型的集群常常表现为大量同一产业中的有前后向关联的FDI企业在同一地理空间的“扎堆”，因而开发区的FDI企业之间能够形成相对独立或完整的产业价值链条。由于东道国本地内资企业参与跨国公司主导的价值链的配套生产能力比较弱，其产品的研发和设计环节往往又控制在跨国公司的母国，中间产品的采购也大多从配套的其它FDI企业购买，因此当地企业在开始时无法通过前后向的联系纳入到由跨国公司主导的生产或市场网络结构中。实证研究表明，目前我国经济开发区内形成的产业集群大多属于此类型。跨国公司嵌入与开发区产业集群模式的关系如表1所示。

表1跨国公司嵌入与我国开发区产业集群成长模式的关系

Tab.1RelationbetweentheintrudingofmultinationalcorporationsandthegrowthmodeofChineseindustrialclusters

内源型集群嵌入型集群旗舰嵌入型◇◆网络嵌入型◇◆联盟嵌入型◇◆

注：◆表示两者有密切关系；◇表示两者关系不大。

总之，在中国改革开放与经济全球一体化的双重作用下，在我国外资优惠政策渐进递推、制度变迁以及跨国公司全球战略调整等复杂互动过程中，我国开发区形成了一种独特的集群经济初始成长模式，即基于跨国公司嵌入的产业集群园区，并在当下成为了我国各地开发区的主要发展模式。

二、跨国公司在开发区产业集群的发展与升级中嵌入失效的表现与成因

我国经济开发区产业集群的形成与发展是抓住国际产业转移契机，以跨国公司嵌入为起点，有效吸引FDI的结果。但是，由于我国开发区的产业集群大多数属于FDI嵌入型产业集群，对跨国公司依赖严重，缺乏产业集群发展的内生动力与机制，因此其发展与升级面临着诸多困境。

1.开发区企业具有“松脚性”，使得开发区集群经济发展存在一定的脆弱性

我国的绝大多数开发区是通过(地方)政府提供土地和优惠的引资政策来吸引内外资企业进区而形成的企业空间集聚。由于这种模式对企业的地理集中并不重视其内在机制建设，使得这些在空间上已形成一定集聚的企业并未显现出强烈的嵌入性。随着国内市场的进一步开放，地区竞争的加剧，以及地区引资政策的日益趋同(即政策竞争到底线)，这种空间上的集聚就表现出更大的脆弱性。[1]当某开发区的土地成本、劳动力价格等区位优势及税收优惠政策发生变化时，开发区内的一些企业就可能会移动它们的生产网络甚至研发网络到政策更优惠的园区。如当江苏苏州出台了更加优惠的引资政策后，在广东东莞开发区投资的台湾IT企业，或是后续投资或是“连根拔起”迁徙到苏州昆山地区，就是一个明证。[2]这种开发区产业集群的“松脚型”最终还将导致各开发区产业结构的趋同性，使得各开发区在低水平上进行恶性竞争而难以实现升级。

2.开发区集群企业大多处在价值链低端，面临被锁定风险，陷入升级困境

尽管我国开发区的大部分企业被逐步纳入了由跨国公司主导的全球价值链分工网络中，但它们大多居于难以创造价值的全球价值链的低端环节。以正在蓬勃发展的我国电子信息产业为例，该产业在各地的开发区发展都很快，但开发区的绝大多数集群企业处于价值链低端的组装、零部件生产环节，即它们在全球价值链中处于“被俘虏”的地位，在国际IT市场上基本没有控制能力。即使在电子信息设备制造领域，美国、日本和欧洲公司凭借垄断计算机硬件生产的核心技术CPU和存储器及其关键材料单晶硅的制造独占着该行业利润的绝大部分。与此同时，由于进入我国开发区的跨国公司FDI企业大多是处于生产环节，而将研发、设计和销售等环节留在其母国，因此为跨国公司配套的国内企业也只是FDI企业的协作厂，而并不是真正意义上的高新技术企业。如果国内企业在开发区长期从事价值链低端的生产环节容易引致锁定效应，将使得企业无力实现向设计、研发和营销等高端环节升级。而被锁定在生产环节的企业竞争力极其脆弱，一旦有成本更低的企业加入竞争，势必引发价格战，使企业更加无力向高端环节攀升，形成恶性循环，走上不可持续的发展道路。

3. “松脚型”跨国公司对开发区缺乏自主创新能力的本土企业成长产生挤出风险，使集群升级失去微观基石

由于我国开发区的产业集群大多是在跨国公司主导下形成的，因此往往形成另一种极端现象，即由于对跨国公司的过于依赖，而本地企业之间缺产业联系，自主创新动力缺失。如果长此发展下去，极有可能沦为跨国公司主导的全球网络中一个丧失了自主性的节点，最终面临在激烈的国际竞争中被淘汰的威胁。以电子信息产业为例，我国是世界集成电路使用大国，占世界使用量的1/7，然而我国自主生产的集成电路产品仅占国内市场份额的1/4。虽然开发区本土企业积极与跨国公司联系，进行技术与知识的模仿和转化，但绝大多数厂商仍然只能在芯片封装等低端环节进行生产与组装。同时，我国超大规模集成电路及软件等重大关键技术与产业没有取得突破性进展，如手机芯片、计算机CPU和存储器等都大多数需要进口，而这些元器件的价值常常占到产品价值的80%-90%以上，利润大多流向了国外。[3]从全球产业链地位看，我国开发区的IT产业在国际分工网络中仍处于低端环节，开发区集群企业的国际竞争优势主要体现在加工组装与生产环节。尽管当下我国IT总量实现了大幅度提升，但主要依靠的是欧美跨国公司的独资或合资项目。由此可见，缺乏自主创新能力的本土企业不仅有被跨国公司挤出全球价值链的产业发展风险，而且如果跨国公司又是“松脚型”，其对东道国开发区造成的产业发展危害将更大。

4.跨国公司较弱的本地嵌入性，影响着集群创新网络的发育与成长

尽管实证分析表明，我国开发区的产业集群大多是基于跨国公司FDI嵌入型的产业集群成长模式，然而在开发区内普遍存在跨国公司当地嵌入不深的现象。这主要表现在：首先是网络自封闭。这主要指跨国公司子公司在东道国的结网行为。跨国公司子公司的网络封闭性行为主要表现在以下三个方面：一是只限于与母公司原来建立关系的合作成员发生网络联系。对核心厂商来说就是表现为供应商网络封闭；对上游协作厂商来说就是表现为顾客网络封闭。二是只限于在同国籍企业之间建立新的网络合作关系。即跨国公司子公司在寻求新的合作伙伴时，倾向于同相同国籍企业之间建立合作网络关系。这种情形在日本和台湾地区生产型企业的海外投资行为中表现尤其突出。三是只限于在FDI企业之间建立网络合作关系。即本地企业很少有机会被跨国公司子公司吸收成为网络成员，子公司更愿意跟其它FDI企业联系进而建立网络关系。其次是不在本地结网。跨国公司没有建立与本地产业发展的网络关系，这样其本地嵌入将是非常有限的。这种现象主要表现出以下两种情形：一是与上下游以及相关产业等企业之间极少发生网络联系。如开发区的“三来一补”企业，由于这类企业的原材料、图样设计和生产配件依靠进口，生产完成后产品就出口，难以与当地产业发展网络产生关联。二是与政府部门、科研院校以及中介机构等非企业组织之间极少发生网络联系。在我国普遍存在的现象是，除了与政府部门发生联系外，与科研院校和行业协会等联系更少。第三是网络学习效应较差。虽然跨国公司子公司的网络关系已经实现了一定程度的本土化，而且纳入了本地企业的交易网络体系，但是子公司与本地企业之间的关系可能就停留在生产分工与市场交易的关系上，彼此间的学习效应不明显，网络协同创新能力差。跨国公司子公司更多是出于降低成本的考虑而非出于学习创新的考虑在当地建立网络关系，地方供应商没有参与到跨国公司主导的产品的开发过程中。也就是说，仅仅停留在生产交易网络，而非协同创新网络。对于子公司来说，嵌入一个学习性强的创新网络比起嵌入一个学习性差的生产网络，其本地嵌入性更高。[4]网络成员间的社会资本的欠缺，以及本地企业与核心企业(即跨国公司)之间的不平衡依赖关系是网络学习效应差的重要体现。所有这些必将对集群所在的开发区创新网络的生成产生阻滞作用。

5.开发区内产业集群度较低，没有形成本地企业与跨国公司相互依存的集群合作机制

从整体上看，我国的绝大多数开发区还处于产业集群的初级阶段，开发区企业之间的关联度较低，分工协作关系不明显，企业地理“扎堆”了却难以实现真正意义上的产业集群。这一方面由于开发区最初的发展愿景是为了“筑巢引凤”，初进的企业之间不一定有业务联系；另一方面是因为开发区内中小企业在某些产业环节上为大企业提供专业化供应配套的能力较弱，使得许多企业尤其是跨国公司所需的零配件特别是关键性的配件依赖于国外进口；跨国公司为了利用当地廉价的劳动力，并没有与当地企业相互结网，形成较为完整的产业链，从而进行合理的分工协作，即在我国的开发区出现了产业“集而不群”现象。也就是说，在我国的大多数开发区真正的集群机制尚未形成，这主要表现在：首先是相互依存的专业化分工协作的产业网络体系还未形成。其次是“产学研”合作机制还不完善。第三是开发区内FDI企业的技术溢出效应仍不明显。与此同时，伴随着我国改革开放进程的不断深化，跨国公司FDI企业在开发区内进行的投资出现了独资化倾向。[5]跨国公司为了避免核心技术在当地溢出，往往竭力保持对其先进产业技术的垄断。跨国公司的核心技术大都是在其母国研发，然后移植到我国开发区进行加工组装生产；其工艺改进与技术创新仅与本国母公司发生纵向联系而不与当地企业发生横向联系，仅将部分技术单项地或分散地传给我方技术人员。跨国公司的这种过度的“核心技术锁定”行为，不仅影响了其在我国开发区的深度扩展，制约了其“当地化”进程，而且有碍于与当地企业的深度结网，难以形成相互依存的产业发展网络。

三、构建跨国公司嵌入机制，实现开发区产业集群的发展与升级

随着我国开发区产业集群发展战略和自主创新战略的实施，如何借力于外资，通过促进跨国公司的本地嵌入来实现开发区的产业集群与升级，从而发展地方经济，我们认为重点应在于构建和完善跨国公司在开发区的本地嵌入机制。

1.继续发挥(地方)政府的推动和引导作用，营造开发区产业集群成长的环境与机制

波特曾经指出，(地方)政府制定政策的主要角度应该是改善生产率增长的环境，如改善地区内企业投入要素和基础设施的质量和效率；制定规则和政策来促进产业升级与创新等。[6]具体说，政府应在以下几个方面发挥作用：(1)加大对大学、研究机构以及其他与开发区产业集群发展相关的高端基础设施(如城市环境、中介组织、研发中心配套设施等)的投资建设；(2)在重点扶持开发区时，应将优惠政策由原来的向区域倾斜转向产业与技术选择倾斜；(3)以产业集群为导向有目的地吸引具备产业关联效应的外商投资项目进入本地开发区，以防止FDI企业的盲目进入而引致过度竞争和产业配置效率的损失。

2.不能盲目引进外资，应该兼顾外资的质与量，建立起新型的产业招商机制，从而对开发区产业集群的内部结构的变迁起到一定导向作用

引资的目的不仅仅是为了解决当地产业发展融资瓶颈问题，更重要的是通过引资来提高本地企业的技术和管理水平，同时利用跨国公司的国际销售网络在把产品推向国际市场的同时，与国际市场建立起开放型的联系路径。如果开发区内的外资企业的产品大部分在我国内地销售，而地方政府对这类企业仍然采取优惠政策，则对本地企业的成长不仅是不平等的，而且将会抑制本地企业的萌生与发展。因此，在开发区的跨国公司FDI型产业集群发展到一定阶段后，地方政府的优惠引资政策不应该再是“撒胡椒面”式地面对本地全部外资企业，而应该是对有先进技术和管理水平以及产品主要外销的企业实行，“倒逼”开发区配套加工企业的跟进，形成“块状经济”或“链状经济”效应。这样就可以起到对开发区企业行为的规制作用，从而促进开发区内集群企业的产品结构和技术结构的升级，推动开发区产业集群的良性发展。

3.积极扶持民营(本地)企业的成长，促进跨国公司与本地民营企业的“对话”与融合，在建立起跨国公司与当地企业互动互联、合作双赢机制的同时，提升开发区的自我发展能力

产业集群具有显著的合作竞争特性。[7]本地企业的发展一方面可以大大提高开发区集群经济对跨国公司的技术和知识的吸收与转化能力；另一方面通过其与开发区跨国公司子公司的配套关系促进供应商网络的完善，在极大地促进跨国公司在开发区的根植性同时，又将增强开发区集群经济的凝聚力与自生能力。然而，跨国公司及其子公司并不必然想增强与当地产业的联系，因此地方政府应该通过促进本地企业与跨国公司及其子公司形成适宜的互动关系，促进跨国公司及其全球价值链伙伴的深度嵌入，使它们之间开展“对话”，建立产业联系，把当地企业纳入其产业发展网络中，在竞合博弈中实现有效融合。本地企业主动嵌入跨国公司的全球价值链，搭上跨国公司的全球价值链“快车”，就可以加强开发区经济的自生能力、吸引力和对外辐射能力，从而有利于开发区产业群的动态演化和结构升级。

4.建立和健全风险投资机制与企业支撑体系，规范中介服务组织，为跨国公司在开发区的生根与扎根营造软环境

由于技术创新的投资风险比较大，如何建立一套适当的投融资体系已成为产业技术进步中需要迫切解决的问题。因此我们必须进一步完善风险投资机制，制定政策吸引风险投资公司进入开发区。在积极引进国外风险投资资本的同时，更要充分利用国内资金尤其是我国的民间资金，成立多元化投资主体的投资基金和风险投资公司，以支持具有企业家精神的创业者创业。与此同时，开发区本地企业与跨国公司的互动集群成长，还需健全的服务体系作支撑，即在跨国公司集聚的开发区内要大力培育、规范和发展各类重要的中介机构，如同业公会、技术咨询中心、产权交易中心、教育培训与创业服务中心等。这些高层次的中介服务组织在全球竞争条件下的作用十分巨大。它们不仅是沟通集群企业、开发区和地方政府的重要桥梁，还是链接产销市场、技术市场并使竞争合作在公平有序状态下进行的一种有效的制度规制。可以说，开发区企业集群软环境的建设在某种程度上比硬环境建设更为重要，并且还可以驱动硬环境的进一步完善。由此使得开发区企业能够集聚为一个整体，充分发挥集群的外部规模经济效应，以获得特殊的竞争优势

5.培育社会资本，营建能促进开发区内本地企业与跨国公司子公司集群发展的学习文化氛围与合作创新机制。

社会资本对开发区创新能力的培育与维持，促进创新植入地方的经济增长中具有重要作用，其主要表现在：(1)良好的社会资本有助于企业获取和整合创新资源，从而提高创新的效率；(2)开发区内的企业利用社会资本可以获取和分享与创新有关的知识，从客户、竞争者或者供应商那里了解各种生产经营方面的信息，从而降低创新的不确定性；(3)丰裕的社会资本可以有效减少开发区内企业创新合作中的协调成本，大大增进合作的可能性，从而从整体上提升开发区的创新能力。由于社会资本的这些独特性，使得开发区内集群创新网络一旦形成，就很难被模仿，从而极大地促进和维护了地区竞争优势；反过来，竞争优势又进一步强化了开发区内外各种网络化的关系，形成一种正反馈效应。因此，在我国各地开发区的建设与管理中，必须高度重视社会资本的培育，要围绕开发区的创新主体——跨国公司与本地企业构建起一个供应商、客户群垂直、水平联系的众多企业和各个支撑机构之间共同作用，形成知识与技术创新产生与扩散的网络。从当下我国很多地方开发区建设的实际情况看，这一点远没有得到足够的重视，因此必须在未来我国各地开发区的创新政策制定中加以更多的考虑。

[参 考 文 献]

[1] 黄建康.产业集群论[M]．南京：东南大学出版社2005：124-125.

[2] 项后军.外资企业的迁移及其根植性问题研究——以台资企业为例[J].浙江社会科学 2004(3)：67-72.

[3] 陈景辉.中国开发区产业集聚研究[M].北京：人民出版社，2010:249.

[4] 李勇.产业集群创新网络与升级战略研究[M].上海社会科学院出版社有限公司，2010：86-87.

[5] 楚永生.跨国公司在华直接投资独资化趋势研究[M].北京：人民出版社，2007:3-5.

[6] 迈克尔·波特.国家竞争优势[M].北京：华夏出版社，2002：144-145.

[7] 林涛.产业集群合作行动[M].北京：科学出版社，2010：33.

[8] 黄建康.跨国公司竞争优势范式变迁与我国企业的策略选择——基于网络组织的视角[J].求实，2011(7)：55-58.