高水平广覆盖社会保险体系构建问题研究

陈亚文

摘 要：社会保险制度作为社会保障制度的核心内容，是社会安全稳定运行的“减震器”，推动建立高水平广覆盖的社会保险制度，能够实现经济社会持续、健康发展。“十二五”末期，在国家基本公共服务体系规划指导下，加快推进社会保险业发展，不断改善经办机构服务设施条件，提高社会保险保障能力和水平，为城乡居民提供更加方便、快捷、高效和高质量的服务，全面推进和谐社会建设，能够为建立全国统筹的社会保险业打下坚实基础。

关键词：保险制度；全覆盖；政策措施

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0156-02

社会保险是国家通过立法建立的，对劳动者在其生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时，给予物质帮助的一种制度安排。社会保险有稳定社会生活、再分配和促进经济社会发展的功能。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，科学地推进社会保险事业发展，建立与经济社会发展水平相适应的社会保险制度，是关系到中国经济社会能否实现健康可持续发展和民生改善的重大现实问题。

一、中国城镇社会保险制度探索与实践

（一）中国社会保险制度的初步确立

1952年2月中国政务院公布了《劳动保护条例》，同年12月公布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，将社会保险制度化，这标志着新中国社会保险体系的初步建立，其保障对象是企业职工，保险项目包括疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡和待业等。从1950年代至1966年期间，中国社会保险制度有基金、有管理、有监督，基金的收集、管理和监督是独立运行的，在人口年龄结构轻且经济发展较快的情况下，这一制度设计基本合理，且运行良好。

（二）社会保险制度转向企业保险制度

1966年以后，中国社会保险制度逐步转变成企业保险制度。这种变化不论从理论和实践层面看积极意义不大，它违背了保险制度广覆盖、保基本的大数法则。但这种企业保险制度推行后之所以能够稳定运行，主要因为当时企业人口结构年轻化，退休人口不多，养老负担不重，医疗负担也不重，直到1978年，仍然达到30个在职人员来养一个退休人员。在各行业、企业内部，赡养率虽然不同，但是当时国有企业几乎是一统天下，国家在企业面临任何问题时有最后发言权，企业的盈亏、企业负担由国家兜底，职工对制度变更并无敏感反映。

（三）城乡社会保险制度的完善

1984年，中国的社会保险制度改革进入新阶段。中国社会保险制度改革首先是从项目开始的，当以企业为单位的公费医疗制度日益成为企业的负担时，20世纪90年代初，中国开始了对医疗保险制度改革的尝试，而养老、失业、工伤和生育保险随着改革的推进和社会发展的需要也随之不断完善。经过二十年的努力，中国目前初步建立起了以城镇职工和城镇居民为保障对象的社会保险制度，农村社会保险制度也急速向前推进。城镇社会保险项目有社会统筹与个人账户制度相结合的养老社会保险、社会统筹与个人账户制度相结合的医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险，覆盖城乡的制度体系逐步确立。

二、国内社会保险事业发展环境分析

（一）国家2020年社保全覆盖计划

目前，人社部已经着手实施“全民参保登记计划”，落实2020年全覆盖任务，加快发放和使用全国统一的社会保障卡，争取本届政府任期内发卡10亿张以上，到2020年基本养老保险参保达到10亿人。新型农村养老保险、城镇居民社会养老保险将合并，已有部分地区在进行试点。全民参保登记将详细记录参保者个人基本信息、社会保险缴费信息和权益。社会保险登记后，发放社会保障卡，准确地记录个人参保信息，以居民身份证号为社会保障号，推动部门间基础信息共享。

（二）中央政策强调公平性可持续性

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，强调公平性和可持续性，全面完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。积极推进机关事业单位养老保险制度接轨。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，未来中央决议还会出细则，将明确具体操作流程。

（三）社会保险支付压力持续加大

据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，中国城镇职工基本养老保险个人账户记账金额约为2.5万亿元，但实际做实的仅有2 703亿元。从制度的科学性而言，中国社会保险体系应建立更加科学的支出标准，综合考虑通胀、物价等因素，目前一些地方的农村社保在到了领取养老金期限后，参保人每月只领到几十元养老金，如此低的养老金能否养老已不言而喻。参保者的利益如何得到有效保障需要深入研究，让各类群体对社保养老有甜头和盼头，社保制度的优越性才能真正得到体现，否则将面临弃保、商业保险与社会保险竞争等局面。

（四）社会保险基金全国统筹提上日程

2010年通过的《社保法》规定基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。这一战略性部署称得上化解矛盾治本之策。实行基础养老金全国统筹的目的是在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题；同时，可以进一步扩大养老保险基金调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率；实行核心基础养老金全国统筹的关键在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明晰双方的事权与财权相对应，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。

三、建立高水平广覆盖社会保险体系具体措施

（一）完善各项社会保险制度

根据社会保障制度和政策的要求，按照目前政府间事权的划分以及分级财政体制，市县政府是社会保障的责任主体。加大对社会保障的投入是市县政府的重要职责，应建立稳定的社会保障经费投入机制，切实加大对社会保障的投入。积极完善企业职工社会保险省级统筹制度，建立确保养老金按时足额发放长效机制，强化公共财政支付责任，继续做实个人帐户基金。按照国务院有关要求，积极推动事业单位养老保险制度改革。改革离退休人员待遇计发办法，建立新型的个人缴费和享受待遇挂钩机制，逐步使企业和机关事业两套制度相融合。完善新型农村和城镇居民养老保险制度设计和管理，实现城乡养老保险制度有机衔接。完善医疗保险体系，整合城乡医疗保险管理和经办机构资源，积极推动医疗保险从市级向省级统筹转变。调整失业保险支出结构，建立失业与再就业联动机制。完善工伤保险政策和标准，建立工伤预防、补偿、康复三位一体制度。进一步健全生育保险制度。加快出台一些向欠发达地区倾斜的政策。

（二）积极推动社会保险全覆盖

积极推动社会保险全覆盖工作发展，引导各类人员特别是中低收入群体及早参保、长期参保、连续参保。扩大城市居民和新型农村养老保险覆盖范围，加强流动人口社保管理，实现城镇企业职工基本养老保险全覆盖。继续扩大城镇医疗保险覆盖范围，将在校学生、灵活就业人员和低保群体纳入医疗保险范围。推动灵活就业人员和农民工参加失业保险。推动事业单位参加养老、工伤保险。将城市灵活就业和弱势群体纳入生育保险。对符合参保条件的被征地农民实行先保后征，应保必保。加快研究困难群体缴费减免措施和社保全覆盖规划落实与绩效考核工作。

（三）坚持社会统筹和个人账户相结合

以健全机制、明确责任、确保参保人权益为主要内容，完善个人账户管理制度。健全多缴多得激励机制，确保参保人基本权益。稳定统账结合的制度模式设计并逐渐定型，加快实现基础养老金全国统筹，以更高层次的社会统筹来更充分地体现社会公平，更有效地利用社会保障资金造福人民群众。对养老保险基金收支平衡进行精算预测，为养老保险制度可持续稳定运行提供可靠依据。根据基金使用情况建立更加科学严密的调节机制，实现经济社会发展、职工工资增长和物价指数变化同步联动，切实提高保险待遇水平。

（四）加大财政投入和政策扶持

加大对劳动保障事业发展的财政投入和扶持力度，重点加大对企业离退休人员、农村无劳动能力人员的基本养老保险、城镇居民医疗保险补助、城镇特困企业职工基本医疗保险补贴等资金投入，适当增加机关事业离退休人员养老补助资金投入，确保各项待遇落实。及时上解个人账户基金，巩固做实个人账户工作成果，确保部分积累模式的稳定运行；加强基金征缴力度和支出监督，明确各地财政对基金平衡的责任。加强基础建设投入，提高公共服务能力，实现真正意义上的老有所养、老有所乐。足额筹措社保补助资金。

（五）完善社保基金管理制度

切实管好用好社会保险基金，确保其安全完整和保值增值是各级地方政府的重要职责。一是认真执行社会保险基金在分配、拨付、使用环节有关国库支付、政府采购以及公开、公平、公示等制度，规范行为，完善机制。二是会同有关部门，加强对社会保障政策落实和资金管理情况的监督检查。从资金安排、分配、使用、追踪问效等各个环节，建立起覆盖资金运行全过程的监督机制。三是各级财政部门要按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的有关要求，规范内部控制，加强风险防控。合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。四是进一步加强和规范社保基金财政专户管理。各地要认真执行社会保障基金财政专户管理的有关规定，建立社会保障基金财政专户规范管理的有效机制，切实保证财政专户内各项社会保障资金的安全。五是进一步提高社会保险基金保值增值的能力。执行社会保险基金计息和保值增值的规定，会同相关部门制定社会保险基金的保值增值实施方案。

参考文献：

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[责任编辑 吴明宇]