走向社会工作服务：民政干部能力建设的发展方向——基于上海的实证分析

张 昱 彭少峰

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

任何一项好的政策，没有好的执行者，都难以落到实处。无论是十八大报告明确提出“加强和改进干部教育培训，提高干部素质和能力”，还是十八届三中全会关于“完善干部教育培训和实践锻炼制度，不断提高领导班子和领导干部推动改革能力”的论述，都表明，加强干部能力建设已经成为新时期提高党的领导水平与执政能力、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要任务。在我国建设现代化服务型政府、推进传统民政向现代民政转型升级之际，更需要加快推动民政干部能力的转型升级，在加强民政干部能力建设中不断提升民政效能。

本文旨在通过对上海市民政从业人员能力需求的实证研究，构建一个细化、量化和契合于本土实践的民政干部能力指标体系。在宏观层面，可以为有效把握民政工作规律与发展趋势提供经验支持，为深化民政能力建设、优化民政效能提供政策参考；在中观层面，为各级民政单位的工作计划制定、岗位设置以及人事考核提供科学的制度依据；在微观层面，为科学评估民政干部的培训需求、有针对性设计民政干部的培训课程提供操作指南。

一、文献回顾

1973年，社会心理学家戴维·麦克利兰（David C.McClelland）首次提出了“能力”（competency，或译“胜任力”）的概念，指“个人所具有的对工作绩效有显著贡献的一系列特质①McClelland，D.C.（19－3）.Testing for competence rather than for“intelligence”.American psychologist，28（1），1.陈芳：《省级政府科级公务员能力建设实证分析——以湖北省为例》，《中国人力资源开发》2009年第10期，第95-99页。”，这极大地推动了西方政府公务人员能力素质的研究热潮及相关标准框架的制定和出台。1991年，美国制定了联邦政府公务人员能力标准的统一框架，包括九项基本通用能力和十三项初级、中级、高级公务员特殊能力。②赵勇：《美国公务员队伍能力建设初探》，《行政与法》2003年第4期，第55-58页。英国政府制定的公务人员能力框架则包含九项核心能力：领导能力、战略思考与规划能力、工作执行能力、人力资源管理能力、沟通能力、财务与资源管理能力、才智能力、创造与判断能力、业务能力。③李军鹏：《英国的公务员培训》，《学习时报》2004年2月6日。澳大利亚政府制定的公务人员能力标准体系则包含七项高级服务能力以及五项高级行政能力。④王强：《中外公务员能力建设中胜任特征模型比较》，《中国人力资源开发》2005年第12期，第52-56页。从西方经验来看，在对政府公务员能力素质要求较为全面系统的同时，也对不同层级人员制定了不同层次的能力要求，兼顾普遍性和特殊性，对行政能力和服务能力进行了区分，体现了服务型政府的价值理念。

2003年11月，人事部印发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（国人部发[2003]48号）提出了公务员能力建设的九项基本内容。但由于通用标准的抽象性和缺乏操作性，难以发挥对公务员能力建设的具体指导作用，同时，也缺乏理论依据和实证支撑。国内对于公务人员能力素质的相关研究起步较晚。正如李静和李雪梅的研究显示，决定不同岗位公务员工作绩效的能力结构是不同的⑤李静、李雪梅：《公务员能力结构的实证研究》，《北京交通大学学报(社会科学版)》200－ 年第 2 期，第 －－-80 页。，有必要构建出基于不同工作领域与工作性质差异的公务人员的专用能力标准框架。宋斌和郝翔也持同样观点，认为在以标准框架为参考依据、体现通用能力要求的同时，要根据不同职务公务员的特点制定细化标准，并在实践中不断完善公务员通用能力标准。⑥宋斌、郝翔：《公务员培训链模型与能力建设初探》，《中国行政管理》2008年第11期，第106-109页。

上海市和深圳市是国内最早委托学者开展公务员能力研究的地区。上海市依据三个层次（基层行政人员、中层行政人员、高层行政人员）构建了三级指标公务员能力标准体系：一级指标包括思考能力、行动能力、管理能力、工作态度；二、三级能力指标根据不同层次人员设定具体的能力指标与要素指标。⑦课题组：《上海市国家公务员能力素质标准研究》，《公共行政与人力资源》2004年第2期，第25-31页。深圳市课题组在国家通用标准基础上，补充了国际惯例认识、外语及跨文化沟通、信息处理三项通用能力标准，并根据公务员职务级别（科级、处级、局级）分别设置了专项能力标准。⑧课题组：《深圳市公务员能力建设问题研究》，深圳海天出版社2005年，第 4－-56页。

此后，许多学者也从不同职务级别层面，建构了公务员能力结构的分级指标框架。李和中与裘铮按照领导职务（科级、处级）和非领导职务（专业技术类、综合管理类）划分方式，构建了四类公务人员能力指标体系，包含基本能力、组织能力、执行能力、管理能力、预测能力（仅限处级领导）五大项，不同类别人员的能力指标权重分配有所不同。⑨李和中、裘铮：《公务员能力素质建设的制度选择——以武汉市公务员能力素质建设为例》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》200－第2期，第149-156页。戚翠莲和陈芳针对科级公务员构建了相关标准体系，前者提出了包括基本能力和任职能力的两级能力框架⑩戚翠莲：《略论国家公务员能力素质标准的建立》，《重庆行政》2003年第2期，第39-40页。，而后者提出的是包含基本能力、政治与行政能力、管理能力的三级能力框架。①McClelland，D.C.（19－3）.Testing for competence rather than for“intelligence”.American psychologist，28（1），1.陈芳：《省级政府科级公务员能力建设实证分析——以湖北省为例》，《中国人力资源开发》2009年第10期，第95-99页。

还有一些学者从特定理论视角出发，形成了基于特定价值理念的公务员能力模型。如祁光华和闫虹基于“六西格玛”理念——强调公共行政流程改进、政府绩效提高以及政府回应能力增强的理念，构建了基层、中层、高层的三级公务员能力架构。①祁光华、闫虹：《六西格玛：运用于政府部门及公务员能力架构》，《探索》200－年第 6期，第64-68页。 李春杰：《新时期民政干部做群众工作应具备四种能力》，《中国民政》2011年第12期，第49页。此后，祁光华在此基础上又进一步构建了基于“政府回应”理念的三层（基层、中层、高层）公务员能力模型。②祁光华：《基于政府回应的公务员能力模型》，《中国行政管理》2008年第5期，第115-118页。 李学举：《切实提高民政干部领导能力》，《中国民政》2004年第11期，第4-－页。梅继霞③梅继霞：《基于胜任力的公务员绩效考评指标体系构建——以湖北省为例》，《中国人力资源开发》2013年第3期，第38-48页。 叶龙、刘岚：《国家部委公务员胜任素质模型构建方法研究》，《中国行政管理》2008年第－期，第116-119页；梅继霞：《基于胜任力的公务员绩效考评指标体系构建——以湖北省为例》，《中国人力资源开发》2013年第3期，第38-43页；赵耀：《对中央国家机关人事干部胜任力的实证分析》，《人口与经济》2005年第6期，第44-49页。、陈芳和鲁萌④陈芳、鲁萌：《“能力席位”视角下公务员绩效考核三级指标体系研究——以湖北省省直机关公务员为例》，《中国行政管理》2013年第 11期，第 －1-－4页。等通过湖北省的实证研究，构建了基于胜任力理论的公务员能力指标体系。也有学者从对国外理论和经验研究中推论出了对当代中国的启示，如唐亚林和鲁迎春基于对英国公务员的胜任力框架研究后指出，坚持“能力本位”理念、建立有效的培训激励机制、强化政府与高校合作培训，是推进我国公务员能力建设的可能路径。⑤唐亚林、鲁迎春：《基于PSG胜任力框架的英国公务员能力建设推进战略及其启示》，《中国行政管理》2011年第11期，第91-95页。张超和亓利也指出，要引入能力管理理念，做好职位分析等基础性工作，运用科学的能力标准体系开发方法，分步骤逐步扩大能力标准体系应用范围。⑥张超、亓利：《公务员能力标准体系建设的思考》，《学术交流》2008年第12期，第88-91页。

对特定部门或岗位的公务员能力的相关研究明显较少。明亮和胡家琪对农业干部的能力需求进行了调查分析⑦明亮、胡家琪：《农业干部培训需求分析》，《继续教育研究》2011年第12期，第38-41页。，肖东海对财政干部能力需求进行了实证研究⑧肖东海：《财政干部培训需求分析及对策——以广西、福建两省区为例》，《经济研究参考》2012年53期，第41-49页。，而洪向华在国家公务员通用能力标准基础上，补充了人力资源和社会保障系统公务员需要的九项特殊能力：战略思维、责任感、服务能力、信息化、政策知识、服务态度、人际关系、工作适应性、压力处理。⑨洪向华：《人力资源和社会保障系统公务员能力建设的问题及对策思考》，《中国行政管理》2012年10期，第119-120页。

具体到民政人员能力建设方面，不仅鲜有研究，而且缺少理论基础和实证数据支撑。冯诗贵和罗传仁指出，明辨是非能力、依法行政能力、为民办事能力、开拓创新能力、组织协调能力是民政干部参与和谐社会建设不可或缺的能力素质要求。⑩冯诗贵、罗传仁：《应提高民政干部参与构建和谐社会的能力》，《中国民政》2005年第10期，第4－页。李春杰认为，新时期民政干部做群众工作应具备四种能力：一是洞察群众需求的能力；二是理解群众行为的能力；三是化解群众矛盾的能力；四是应对群众公共危机的能力。①时任民政部部长李学举同志曾提出，要从加强开拓创新能力、依法行政能力、协调配合能力、干部带队伍能力、做群众工作能力五个方面着手，切实提高民政干部的领导能力。②我们发现，现有的文献从不同角度、不同层面提出了民政干部能力素质的要求和标准，但有一个共性特征：即认同“与群众打交道、为群众服务的能力”是民政干部极为重要甚至是必备的能力素质。既有文献虽然发现了这一管理主义视野下的弊端和不足，并提出了一些有益的方向性建议，但由于对相关能力标准框架的构建缺乏系统的实证分析及理论支撑，因而难以有效指导民政干部能力建设的实际工作。

二、研究方法与资料来源

（一）研究方法

本文在借鉴相关研究③梅继霞：《基于胜任力的公务员绩效考评指标体系构建——以湖北省为例》，《中国人力资源开发》2013年第3期，第38-48页。 叶龙、刘岚：《国家部委公务员胜任素质模型构建方法研究》，《中国行政管理》2008年第－期，第116-119页；梅继霞：《基于胜任力的公务员绩效考评指标体系构建——以湖北省为例》，《中国人力资源开发》2013年第3期，第38-43页；赵耀：《对中央国家机关人事干部胜任力的实证分析》，《人口与经济》2005年第6期，第44-49页。的基础上，采用了文献法、主题专家会议法、评分法、层次分析法和德尔菲法，将民政干部能力指标体系构建分为输入、筛选、排序及量化四个步骤（参见图1）。

图1 民政干部能力指标体系的构建流程

第一，能力指标的输入。我们沿用了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（国人部发[2003]48号）中提出的九项公务员通用能力指标（政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力），再加上从国内外关于公务人员能力和民政人员能力的文献中筛选出的71项能力指标，共计80项待选的能力指标。

第二，能力指标的筛选。我们通过主题专家会议法，将涵义相近或独立性不强的指标项进行合并及整理，排除掉部分明显不匹配于民政工作能力的指标。由此，形成了待测量、排序的民政系统干部能力指标表，包含4项一级指标和44项二级指标（参见表1）。

第三，能力指标的排序。我们采用由调查对象对指标重要程度进行10分制评分的方法，0分是“很不重要”，2.5分是“不重要”，5分是“一般”，7.5分是“比较重要”，10分为“很重要”。基于问卷调查获得的指标得分均值与标准差，对各项指标进行比较，得分均值越高说明该指标的认同情况越好、重要性程度越高。由于平均值相同的两项指标之间的重要性分布不一定相同，标准差的值越大表明对指标重要性的判定就越分散、意见越不一致，因而在得分相同情况下，标准差较小的指标排序靠前。最后，剔除掉平均分值小于7.5分的指标，获得待量化的民政干部能力指标体系。

第四，能力指标的量化。首先，采用层次分析法将民政干部能力指标体系分为一级指标和二级指标两个层次。然后，基于德尔菲法构建判断矩阵。要求专家小组成员对同一层次的指标进行两两相比，构成判断矩阵，得出相对重要性程度。再对判断矩阵的数据分别计算指标权重并进行一致性检验，由此确定指标体系的权重分配。

表1 民政干部能力指标表（待测）

（二）资料来源

在本文资料获取方面：通过文献法，从《国家公务员通用能力标准框架（试行）》及国内外相关文献中提取了80项待筛选的能力指标；评分法所用数据来源于2013年11-12月课题组的问卷调查①虽然并未采取随机抽样，但上海民政干部年度培训对象本身就是按照各区（县）人数比例、各职级人数比例所设，因而样本具有较好的代表性。，调查对象为上海市所辖17个区（县）民政系统中参加该年度干部培训的科处级（含副科、副处）民政人员，共计发放问卷284份，回收284份，其中有效问卷272份，有效率为95.8%；德尔菲法所用数据来自于专家小组的问卷信息反馈，包括4名高校相关领域的专家教授、2名民政系统专职培训师以及2名民政系统领导干部，共计发放问卷8份，回收有效问卷8份。

三、研究结果

（一）样本基本情况

如表2显示，调查样本从性别上来看，女性较多（58.8%）；从年龄上来看，30岁以上的人占主体（89%）；从学历来看，大部分人受过高等教育，学历层次较高（85.3%）；职务级别则以科级为主（71.4%）。

（二）能力指标体系及权重分配

经过编码、录入、整理后，使用SPSS16.0对相关数据进行了统计分析，在此基础上对指标进行排序，获得民政干部各项能力指标的重要性得分（参见表3）。

根据能力指标的重要性得分序列表，我们剔除掉得分较低（小于7.5分）的能力指标。在工作执行能力中，删去“领会与贯彻上级指令能力”、“社会调查与信息统计能力”、“办公自动化技术能力”、“公文写作能力”三项指标；在组织领导能力中，删去“任务安排与权责分配能力”、“组织文化塑造能力”、“谈判与协商能力”、“计划与统筹能力”、“资源整合与跨部门协调能力”、“制度建设能力”、“业务指导能力”、“形势分析与预测能力”、“对外展示与宣传能力”、“应对媒体能力”、“公开发言与演讲能力”、“国际交流能力”十二项指标；在监督管理能力中，删去“技术监管能力”、“人事管理能力”、“内部冲突管理与调适能力”三项指标；基本能力指标则全部保留。

表2 调查对象的基本情况

再通过对8位专家关于指标权重判断的数据进行一致性检验和计算指标权重，确定一二级能力指标的权重，由此，形成包含4项一级指标和25项二级指标的民政干部能力指标体系及权重分配（参见表4）。

综上所述，本文以上海市为例，运用系统的模式与方法，测算出了民政干部能力的重要性序列，并构建了细化和量化的能力指标体系。由于上海长期扮演着我国经济社会改革与发展的引领角色，也是治理创新与民生建设探索的前沿阵地，故本文研究结果及发现在一定程度上具有普适性和指引性。

表3 民政干部能力指标的重要性得分表

四、结论及讨论

本研究发现，面向基层弱势群体、以保障和改善民生为目标的“社会工作服务①近年来，“社会工作服务”已经开始引起民政部门的重视，并通过出台相应的政策文本，明确了以“政府购买服务”为主的提供方式与发展机制，同时也规定了服务内容与基本功能。如2012年11月民政部、财政部联合制定的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》中明确指出：“社会工作服务是社会工作专业人才运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务。””已经成为民政从业人员的核心能力需求。如表5所示，在民政干部最重要的十项能力中，除了公务员通用的基本能力指标外，其余五项指标中有三项（“矛盾调解与处理能力”、“与群众沟通能力”及“社会工作能力①从广义上说，“社会工作能力”包含“矛盾调解与处理能力”和“与群众沟通能力”这两项指标的主要内容。但为了考察“社会工作能力”在民政工作实践中的重要性，在研究设计中特别设立该项指标。因而，实证数据不影响本文结论的得出。”）直接指向社会工作及其核心服务内容，平均分值高达9.14。

表4 民政干部能力指标体系及权重分配

表5 民政人员最重要的十项能力

本文认为，上表较为真实地反映了民政人员的工作能力需求。这不仅是因为研究自身的科学性，还因为当代中国社会转型与发展带来的现实问题也较好地印证了这一需求。廉政问题、社会矛盾处理问题等早已成为政府部门及公职人员疲于应对、难以应对、必须应对的重要问题，而在这些方面，我们以前所积累的知识、技术和方法则相对滞后及缺失。

同时，我们从这些需求中也看到了民政工作对干部能力提出的现实要求。从人类历史的实践进程来看，人们在经济生活水平日益提高的同时，必然期望得到更高层次、更多元化的社会福利与社会服务；那些在社会经济上处于弱势地位的群体，其生存、发展需求尤为需要得到倾斜性关照与制度化保障；社会的日益分化及流动化，要求有关部门采用更加柔性的治理策略与治理技术来预防、疏导和解决各种社会矛盾。要实现这些目标，政府部门尤其是民政部门及其公职人员必须具备现代化的治理能力，才有可能在提供社会服务、增进社会福祉、解决社会冲突中不断加强社会整合。

民生决定民心，当代中国在转型时期的重大使命就是在着力保障和改善民生中加强社会建设，不断增进人民的福祉，而民政工作也迫切需要在转型升级中迈向以民生服务为本的“现代大民政②“现代大民政”的相关论述参见王小章：《社会转型与民政转型：走向“现代大民政”》，《浙江学刊》2013年第6期，第45-49页；郑杭生：《“大民政”的理论和实践与“中国经验”的成长：夯实中国特色世界城市基础的“北京经验”》，中国社会出版社2011年版，第13-18页。”。在我国传统民政工作中，强调更多的是“管理社会”的职责与功能，而“服务社会”的职责和功能遭到弱化甚至是忽视。这种顶层理念的偏差，进而导致民政制度建设滞后于社会结构变迁，民政干部的服务意识、服务能力难以满足基层群众的社会服务需求。基于这样的理论判断，我们认为面向基层弱势群体、以保障和改善民生为目标的社会工作服务，不仅是民政人员的核心能力需求，也是亟待加以强化、更契合于现代民政实践的发展取向。

由此，本文建议：第一，深化迈向社会工作服务的民政干部能力建设。以社会工作服务为核心内容，凸显民政特色，同时辅以相应的拓展性内容，构建以需求为本的、系统性的民政人员能力培训体系，在社会工作助人理念与专业方法的推广普及中不断提升社会服务效果及民政工作效能。第二，促进民政工作与社会工作的互融性发展及制度性协同。深刻认识民政部门是社会工作服务及发展中的“基础性单元①“单元”指整体中自成系统的独立单位。我国专业社会工作的服务领域广泛涉及多个系统和部门的工作职能，这从国家对社会工作人才的定位中就能够反映出来。如2012年4月颁布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》中明确规定“社会工作专业人才是……在社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等领域直接提供社会服务的专门人员。”由此，形成了社会工作在民政、司法、教育、卫生等多个系统中发展的碎片化格局。无论是从国际发展经验还是本土福利需求来看，确立民政系统作为社会工作的“基础性单元”并发挥引领性作用，显然具有必要性和重要性。”，确立民政人员是社会工作人才队伍中的主体力量，发挥民政工作在推进本土社会工作制度化、职业化②具体论述参见李迎生：《我国社会工作职业化的推进策略》，《社会科学研究》2008年第5期，第109-114页。进程中的整合功能，从而深化政府、社会及社会工作群体对社会工作的实质认同、走向全社会的“整体性承认③王思斌：《走向承认：中国专业社会工作的发展方向》，《河北学刊》2013年11期，第108-113页。”。只有如此，我们才能在面对现代化和社会转型引致的公共服务新需求、政社关系新变化之际，真正坚持“以人为本、执政为民”的民政理念，真正实现“在保障和改善民生中加强社会建设”的庄严承诺。